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　　[摘要] 德國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展比較快、城鎮(zhèn)化率比較高的國(guó)家之一，其在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的先進(jìn)理念與管理經(jīng)驗(yàn)，深刻地影響了歐洲其他國(guó)家，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)也具有一定的學(xué)習(xí)和借鑒意義。

　　[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

　　城市是人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八大報(bào)告提出“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的工作目標(biāo)，以及“以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題”等新任務(wù)，對(duì)積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了新的更高要求。以此為起點(diǎn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。德國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展比較快、城鎮(zhèn)化率比較高的國(guó)家之一，其在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的先進(jìn)理念與管理經(jīng)驗(yàn)，深刻地影響了歐洲其他國(guó)家，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)也有一定的學(xué)習(xí)和借鑒意義。

　　德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

　　1.注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

　　主要體現(xiàn)在德國(guó)城市的均衡發(fā)展觀及其政策措施。德國(guó)聯(lián)邦憲法第106條規(guī)定，德國(guó)應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域規(guī)劃的政策上，有兩項(xiàng)最高宗旨：一是在全境內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減小各地區(qū)的差異；二是追求可持續(xù)發(fā)展，使后代有生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。東德并入西德以后，德國(guó)為了全區(qū)域生活水準(zhǔn)的平等，設(shè)立了團(tuán)結(jié)稅，每年有5000億歐元對(duì)原東德地區(qū)投資，修建高速公路等大量基礎(chǔ)設(shè)施，縮小東西部的差距。

　　2.注重大中城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展

　　德國(guó)在城市化的過程中，始終注重大中城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特模式。一方面，德國(guó)的城市分布避免過度發(fā)展城市區(qū)域中的某一單一支配性中心城市，因而形成了“多中心”格局。[1]德國(guó)有11個(gè)大都市圈，包括萊茵-魯爾區(qū)、柏林-勃蘭登堡、法蘭克福區(qū)、萊茵-美茵區(qū)、斯圖加特區(qū)、慕尼黑區(qū)、大漢堡區(qū)等。這11個(gè)大都市圈分布在德國(guó)各地，聚集著德國(guó)70%的人口，并解決了國(guó)內(nèi)70%的就業(yè)。另一方面，德國(guó)城市化建設(shè)遵循“小的即是美的”原則，其產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)均以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，這些城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布均勻，雖然規(guī)模不大但基礎(chǔ)設(shè)施完善，功能明確，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，德國(guó)共有大中小城市2065座，其中，82個(gè)10萬人口以上的行政區(qū)生活著2530萬人，占德國(guó)總?cè)丝诘?0%；其余人口則多數(shù)分布在2000-10000人的小型城鎮(zhèn)里。全國(guó)除排在第1位的柏林有340萬居民外，排在第2位的漢堡只有170萬人口，第3位的慕尼黑只有120萬人口，沒有其它超大規(guī)模的城市。

　　3.注重規(guī)劃先行

　　規(guī)劃具有法定性、長(zhǎng)期性、固定性、穩(wěn)定性。德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)十分注重發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，其城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)功能完整、布局合理，而且對(duì)于交通、通訊、排污等公共設(shè)施建設(shè)堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)性原則，避免重復(fù)建設(shè)，并留有充分的發(fā)展余地，對(duì)今后需要重建、擴(kuò)建的項(xiàng)目也納入規(guī)劃的考慮之中。[2]德國(guó)城市規(guī)劃的另一個(gè)特點(diǎn)是，其制訂過程逐漸由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市民參與，表現(xiàn)在“地方政府+專家+公眾參與”的“三結(jié)合”上。[3]在市級(jí)的城市規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定過程中，都有市民的廣泛參與。在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃中，市政府要向市民公示，廣泛聽取市民意見，對(duì)市民提出的意見和建議，市政府或者規(guī)劃局必須給出書面的答復(fù)，要向市民逐條解釋說明。因此，市民對(duì)自己的城市特別是居住地附近的規(guī)劃要求非常了解，有利于形成共建共管的良好氛圍。

　　4.注重特色產(chǎn)業(yè)支撐

　　城市能否穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)支撐。但產(chǎn)業(yè)不能憑空發(fā)展，而是遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在市場(chǎng)引導(dǎo)下逐步發(fā)展起來的。德國(guó)城市雖然規(guī)模大小不一，但各個(gè)城市都有自己的特色、定位和側(cè)重點(diǎn)，呈現(xiàn)出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出的鮮明特點(diǎn)。比如，柏林是文化、工業(yè)中心，法蘭克福是金融中心，漢堡是貿(mào)易中心，斯圖加特是汽車城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。城市特色產(chǎn)業(yè)和文化可以增強(qiáng)居民的自豪感、凝聚力和城市環(huán)境的舒適度，有利于提升城市的形象，增強(qiáng)城市的競(jìng)爭(zhēng)力。[4]

　　5.注重保護(hù)文化遺產(chǎn)

　　二戰(zhàn)后，從20世紀(jì)50年代到60年代，德國(guó)人為了重建城市，大規(guī)模摧毀了被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞了的公共建筑。到了20世紀(jì)70年代，德國(guó)人認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)不可挽回的失誤，開始把對(duì)歷史文化和古老建筑的保護(hù)、修復(fù)作為重要內(nèi)容，規(guī)定具有200年以上歷史的建筑必須列入保護(hù)范圍，并撥出專款用于維修和保護(hù)工作，使之成為城市獨(dú)特個(gè)性的重要組成部分。因此，在德國(guó)，城市既是建筑藝術(shù)的天堂，也是社會(huì)歷史的縮影。

　　6.注重環(huán)境保護(hù)

　　德國(guó)屬于溫帶大陸性氣候，雨量充沛，光照充足，天然森林、草坪形成了基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，由于歷史傳統(tǒng)和人文素質(zhì)，德國(guó)國(guó)民對(duì)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的意識(shí)較強(qiáng)。近年來，德國(guó)政府每四年頒布一輪生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)行指令性管制。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中將環(huán)境保護(hù)作為重要因素優(yōu)先考慮，堅(jiān)決杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在其建設(shè)法典中，環(huán)境保護(hù)制約著建設(shè)的全過程，而且政府規(guī)定，任何建設(shè)項(xiàng)目都要保證綠地總量的平衡。因此，德國(guó)幾乎所有小城鎮(zhèn)中森林和花園總面積都占該城的三分之一以上，環(huán)境十分優(yōu)美。

　　7.注重人口社會(huì)融合

　　人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，發(fā)展的目的為了人。德國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中注重保護(hù)人的基本權(quán)利，培育城市和諧穩(wěn)定的內(nèi)在動(dòng)力。一方面，統(tǒng)一而健全的社會(huì)保障體系為城鎮(zhèn)化降低了門檻，社會(huì)上沒有明顯的農(nóng)工、城鄉(xiāng)差別，可以說農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利，如選舉、教育、就業(yè)、遷徙、社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利。另一方面，積極做好外來移民的社會(huì)融合工作。目前德國(guó)有外來移民672萬， 有移民背景的人有1556萬。20世紀(jì)90 年代末以來， 德國(guó)政府逐步完善了移民政策理念， 頒布實(shí)施了一系列法律文件和融入促進(jìn)措施，特別是在2005 年生效的《移民法》中增加了移民參加融合課程的義務(wù)， 并要求各級(jí)政府、宗教團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與， 為移民提供融合機(jī)會(huì)。這些政策措施促進(jìn)了外來移民融入社區(qū)、融入城市、融入國(guó)家。[5]

　　對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

　　城鎮(zhèn)化是我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大支撐，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整的重要抓手。但是，由于歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、體制機(jī)制等多方面的原因，也由于我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐漸深化的過程，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中也出現(xiàn)了發(fā)展水平總體不高、發(fā)展方式粗放、空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理、特色產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)等問題。借鑒德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　1.堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)[6]。與德國(guó)城鎮(zhèn)化中注重人口社會(huì)融合相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨城鄉(xiāng)分割的二元人口管理體制障礙。這種依靠戶籍制度，嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口、區(qū)隔土地福利與城市福利的制度，不能完成農(nóng)村人口的徹底轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)村人口進(jìn)城卻不能落戶定居，建設(shè)城市卻不能享受城市福利，不能享受市民待遇。2011年，我國(guó)流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7％。也就是說，每6個(gè)中國(guó)人中就有1個(gè)是流動(dòng)人口，我國(guó)流動(dòng)人口總量相當(dāng)于世界人口排名第10位的日本、排名第11位的墨西哥兩國(guó)人口的總和。因此，加強(qiáng)對(duì)2億多流動(dòng)人口的服務(wù)管理，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，已經(jīng)成為未來我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)。

　　2.科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。與德國(guó)注重城市發(fā)展規(guī)劃相比，由于我國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃不到位，也就是俗稱的“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，特別是人口發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位沒有得到很好體現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)分布不均勻，大量人口涌入城市，使得城市不堪重負(fù)，人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等各種“城市病”凸顯。因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要更加注重發(fā)揮城市規(guī)劃的作用，合理確定人口規(guī)模與用地規(guī)模，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

　　3.優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。與德國(guó)注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和大、中城市與小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展相比，我國(guó)中央財(cái)政雖然持續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，但東中西部區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理的問題仍然突出，基本公共服務(wù)水平的差距也較大。比如，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億人，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，形成了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群、657個(gè)城市和20703個(gè)建制鎮(zhèn)。其中，常住人口超過1000萬的城市有13個(gè)，超過800萬的城市有30個(gè)，超過100萬的城市有125個(gè)[7]?？梢钥闯?，發(fā)展大城市甚至特大城市一直是我國(guó)很多地方政府的首選目標(biāo)，客觀上造成我國(guó)城市群數(shù)量不足，中小城市潛力還沒有得到充分發(fā)揮，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模偏小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力有限。與此同時(shí)，全國(guó)地級(jí)及以上城市（含市轄區(qū)）生產(chǎn)總值占全國(guó)GDP的61%，而人口只占全國(guó)的29%；城市擁有約70％的衛(wèi)生資源，而廣大農(nóng)村只擁有約30％的衛(wèi)生資源，農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費(fèi)用不足城市居民的1/4；東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%；西部地區(qū)人均教育經(jīng)費(fèi)支出僅為東部地區(qū)的73.5%。[8]因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要進(jìn)一步在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮上下功夫，需要按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)一部署，走出一條符合國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

　　4.提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。與德國(guó)注重產(chǎn)業(yè)支撐相比，我國(guó)一些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中盲目貪大求全，支柱產(chǎn)業(yè)不突出，城市與城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。比如，我國(guó)內(nèi)地至少有30多個(gè)城市提出規(guī)劃建設(shè)國(guó)際金融中心或區(qū)域性金融中心，而世界上的國(guó)際金融中心城市一般l0%以上的人口從事金融服務(wù)業(yè)，這個(gè)比例在上海也只有1%，至于區(qū)域性的金融中心在我國(guó)無論如何也不能同時(shí)存在二三十個(gè)。由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，個(gè)別“新城”甚至成為“空城”、“鬼城”。因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中要根據(jù)城市特點(diǎn)，立足比較優(yōu)勢(shì)，合理定位城鎮(zhèn)功能，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，形成特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城市持久繁榮。

　　5.加強(qiáng)人文和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。與德國(guó)注重歷史文化遺產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境相比，我國(guó)僅用30年的時(shí)間就完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家用200年才完成的現(xiàn)代化進(jìn)程，但也不得不面對(duì)的是，破壞歷史文化名城整體格局和風(fēng)貌、損毀文物建筑和歷史街區(qū)的現(xiàn)象普遍存在，大量的文化遺產(chǎn)在城鎮(zhèn)化中快速消失，“千城一面”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。同時(shí)，雖然我國(guó)通過舊城改造增綠、庭院拆墻透綠、中心城區(qū)添綠、新區(qū)規(guī)劃建綠、城郊造林?jǐn)U綠等多種形式，改善城市生態(tài)，但2011年我國(guó)城市人均擁有公園綠地面積11.18平方米，尚不足德國(guó)平均水平的四分之一。此外，我國(guó)許多城市環(huán)境污染十分嚴(yán)重，綠化水平比較低，生態(tài)環(huán)境壓力越來越大。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和人民生活水平的提高，對(duì)城市環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的要求也越來越高。[9]因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中還需要進(jìn)一步加大對(duì)歷史遺產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，挖掘城市文化底蘊(yùn)，改善人居環(huán)境，提升城市品位，建設(shè)美麗家園。

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