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　　拉美國家社會保障制度供給嚴(yán)重不足。傳統(tǒng)社會保障制度的分層制和“碎片化”特征導(dǎo)致社會福利保障數(shù)量多、差別大、覆蓋面過于狹小，難以滿足城市全體居民的需求。過度城鎮(zhèn)化形成大量城市邊緣階層和弱勢群體，他們不可能向社會福利制度繳費(fèi)，各大城市的社保計(jì)劃面臨極大的財(cái)務(wù)壓力，而政府財(cái)政又無法為這些群體提供社會福利。與此同時，龐大的非正規(guī)就業(yè)人員也難以被傳統(tǒng)社會保障制度所覆蓋，大量的勞動年齡人口成為社會排斥的主要對象，無法與城市居民享有同等的社會保障，從而加劇了城市貧困。

 

　?。ㄎ澹┱s小收入差距不力

 

　　拉美部分國家的政府認(rèn)為，只要將經(jīng)濟(jì)蛋糕做大，收入分配會逐步達(dá)到公平。政府過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，輕視收入分配，再加上土地占有不公、畸形的工業(yè)化模式、歷史文化因素影響等，造成拉美國家貧困人口數(shù)量龐大，貧富兩極分化嚴(yán)重，收入差距長期得不到縮小。當(dāng)然，與大多數(shù)國家不同的是，拉美國家貧困人口多數(shù)集中在城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其最富有的20%人口所占有的財(cái)富相當(dāng)于最貧困的20%人口的20倍。若用基尼系數(shù)衡量，2009年，巴西、危地馬拉、洪都拉斯和哥倫比亞等十幾個國家的基尼系數(shù)都在05以上。

 

　　值得指出的是，拉美國家近年來積極通過改善居民的住房狀況，提高低收入人群的生活質(zhì)量，推行現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等措施消除貧困，促進(jìn)社會包容發(fā)展，竭力消除城市二元結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)面影響。應(yīng)該承認(rèn)，這些國家在破解城市二元結(jié)構(gòu)方面取得了初步的成就，但從根本上化解城市二元結(jié)構(gòu)難題還有很長的路要走。對于進(jìn)入城鎮(zhèn)化快車道的中國而言，拉美國家在應(yīng)對城市二元結(jié)構(gòu)的許多做法值得我們反思借鑒，時刻警示我們走好以人為本、包容共享的新型城鎮(zhèn)化道路。

 

　　三、吸取拉美教訓(xùn)，用“中國式辦法”

 

　　破解城市二元結(jié)構(gòu)難題中國與拉美各國同屬發(fā)展中國家，同樣面臨大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市的挑戰(zhàn)，具有諸多相似性、可比性。尤其是中國在較短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化與城鎮(zhèn)化“并聯(lián)式”發(fā)展，面臨的阻力和挑戰(zhàn)更是遠(yuǎn)超拉美國家。故而，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有必要吸取拉美教訓(xùn)，未雨綢繆，頂層設(shè)計(jì)，提高政府治理能力，尋求破解城市二元結(jié)構(gòu)矛盾之策，當(dāng)前應(yīng)在以下六個方面有所突破。

 

　?。ㄒ唬﹦?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，保障勞有所得

 

　　拉美城市二元結(jié)構(gòu)表明，進(jìn)城農(nóng)民如果沒有就業(yè)，就會從農(nóng)村貧困人口變?yōu)槌鞘胸毨丝?。也就是說，要防止產(chǎn)生大量的城市貧困人口，關(guān)鍵是為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。對于中國而言，政府應(yīng)理性制定產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。拉美國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶給我們的重要教訓(xùn)是二產(chǎn)、三產(chǎn)脫節(jié)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，導(dǎo)致人口畸形集聚、失控，衍生諸多社會問題。我們應(yīng)根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)適度集聚，注重提升就業(yè)容量大的生活性服務(wù)業(yè)水平，進(jìn)而形成以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而吸納更多的轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村剩余人口。各級政府應(yīng)營造良好的就業(yè)環(huán)境，建立公共就業(yè)服務(wù)體系，加大財(cái)政投入，調(diào)動各方力量，加強(qiáng)對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能和就業(yè)競爭力。整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。進(jìn)一步清理就業(yè)的歧視性規(guī)定，保障城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)權(quán)利，使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定就業(yè)、充分就業(yè)、體面就業(yè)。對于有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民工，可通過稅費(fèi)減免、小額貸款擔(dān)保等手段為其提供支持，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

 

　?。ǘ┨峁┚瓤杉暗慕逃t(yī)療類基本公共服務(wù)，促進(jìn)包容共享

 

　　拉美國家城市貧困人口居高不下的原因之一是政府沒有提供均等化、普惠性的教育醫(yī)療類基本公共服務(wù)，造成了貧困問題的固化及代際化轉(zhuǎn)移。為避免陷入“拉美陷阱”，必須尊重農(nóng)民工的利益訴求，完善城市基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，保障外來人口與本地居民均等享有基本公共服務(wù)。農(nóng)民工子女教育方面，農(nóng)民工大多沒有所在城市戶口，其子女被排除在當(dāng)?shù)亟逃唧w制之外。應(yīng)將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，完善農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策，推動農(nóng)民工子女逐漸融入學(xué)校，融入城市。醫(yī)療衛(wèi)生方面，改善農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生條件，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。政府免費(fèi)為農(nóng)民工提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域信息化建設(shè)，打造覆蓋城市全部人口的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)信息平臺，為農(nóng)民工提供更加公平可及的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。為降低農(nóng)民工流入地政府承擔(dān)更多的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生的公共成本，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)民工市民化的掛鉤聯(lián)動機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮常住人口因素。將提供均等化的基本公共服務(wù)作為考核城市政府的重要指標(biāo)，消除各種差別待遇。同時探索城市公共服務(wù)供給新模式，實(shí)現(xiàn)供給方式的多樣化，提高公共服務(wù)績效。

 

　　（三）建立健全住房供應(yīng)體系，力爭住有所居

 

　　居住是進(jìn)城農(nóng)民工最基本的生存型需求之一。拉美城市政府規(guī)劃、管理、服務(wù)的不足導(dǎo)致貧民窟的肆意蔓延，各種“城市病”旋即產(chǎn)生，成為社會的痼疾。中國應(yīng)運(yùn)用好政府“看得見的手”與市場“看不見的手”，解決好農(nóng)民工群體的居住問題。一是把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求，降低農(nóng)民工在城市的工作生活成本。二是加快改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，避免形成大規(guī)模貧困人口聚集區(qū)。我們應(yīng)以拉美國家為鑒，不宜久拖，否則既會加大改造難度和成本，也會成為城市潛在不安定區(qū)域。三是創(chuàng)新住房保障形式。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)宿舍型或單元型公共租賃住房。企業(yè)農(nóng)民工數(shù)量較多的可以在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。但應(yīng)該注意的是，農(nóng)民工住房建設(shè)應(yīng)以分散建設(shè)為主，不應(yīng)過于大規(guī)模集中，要防止形成新的城市“農(nóng)民村”，形成新的二元對立?？傊?，通過改革住房制度，推進(jìn)資源型城市及工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，防止產(chǎn)生新的封閉棚戶區(qū)和城市“貧民窟”，讓農(nóng)民工徹底融入城市，避免形成剛性的城市二元結(jié)構(gòu)。

 

　?。ㄋ模?gòu)建與發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，解除后顧之憂

 

　　吸取拉美教訓(xùn)，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配的動態(tài)的、發(fā)展型社會保障體系，保障社會弱勢群體的基本權(quán)利，減少勞動力轉(zhuǎn)移帶來的負(fù)面效應(yīng)。實(shí)踐表明，只有保障好新進(jìn)入城市外來人口的基本權(quán)利，保障其基本生活需要，其預(yù)期也才能穩(wěn)定，社會保障“減壓器”的功能也才能真正得以發(fā)揮。應(yīng)按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的要求，加快完善職工基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，鼓勵農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險接入城鎮(zhèn)社保體系，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險，落實(shí)好流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法。強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷保險、失業(yè)保險、生育保險比例。但必須提醒的是，社會保障建設(shè)一定要注意量力而行，防止從一個極端到另一個極端，社會保障體系一定要與經(jīng)濟(jì)增長基本適應(yīng)，切忌盲目趕超。

 

　?。ㄎ澹﹪?yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

 

　　從世界先發(fā)國家的實(shí)踐來看，無論是工業(yè)化還是城鎮(zhèn)化，如果不考慮資源、生態(tài)環(huán)境的約束，處理好人與自然的關(guān)系，就無法實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，拉美國家就是典型的反面案例。我們必須把控好城鎮(zhèn)化的速度和進(jìn)程，使得城市發(fā)展與資源、生態(tài)環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。應(yīng)將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。節(jié)約集約利用土地、水和能源等資源，促進(jìn)資源循環(huán)利用，盡可能減少對自然的干擾和損害。按照生態(tài)文明的要求強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，建立最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城市發(fā)展評價體系，激勵城市政府保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。概言之，中國的城鎮(zhèn)化應(yīng)體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，擴(kuò)大城市生態(tài)空間，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，把綠水青山保留給城市居民，讓城市真正融入大自然。

 

　?。┲匾暡⒅贫茖W(xué)的城市規(guī)劃，推動有序發(fā)展

 

　　拉美國家的城市二元結(jié)構(gòu)警示我們，城市規(guī)劃是城市建設(shè)管理的“龍頭”，是保障城市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的“第一步”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須規(guī)劃先行，確保城市發(fā)展有序推進(jìn)。由于缺乏科學(xué)長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，拉美國家對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題消極應(yīng)對，相關(guān)政策彼此不配套、缺乏連貫性，從而陷入惡性循環(huán)無法自拔。應(yīng)該意識到，市場在資源配置中越起決定性作用，政府在城市規(guī)劃方面的地位就越加重要。規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相銜接，城市規(guī)劃在農(nóng)民工市民化、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)、住房保障等重大問題上統(tǒng)籌規(guī)劃，適應(yīng)農(nóng)村人口流動和市民化的需要，應(yīng)對大規(guī)模人口轉(zhuǎn)移給城市發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。積極推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性、連續(xù)性與權(quán)威性。

 

　?。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］

 

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