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 　　隨著中國(guó)近年來(lái)一系列和食品安全有關(guān)的公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，食品安全不僅成為百姓日常生活關(guān)注和討論的焦點(diǎn)，更上升為國(guó)家戰(zhàn)略，確保百姓“菜籃子”安全已經(jīng)成為各級(jí)政府部門當(dāng)前的一項(xiàng)重要責(zé)任?；厮輾v史可以發(fā)現(xiàn)，食品安全問(wèn)題并非當(dāng)今中國(guó)所獨(dú)有，率先完成現(xiàn)代化的美國(guó)也同樣經(jīng)歷了一個(gè)由“亂”而“治”的漫長(zhǎng)過(guò)程，其混亂局面主要表現(xiàn)為食品摻假的肆虐橫行。尤其是19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的進(jìn)步時(shí)代，食品摻假已成眾矢之的。一場(chǎng)轟轟烈烈的純凈食品運(yùn)動(dòng)也隨之在全美展開(kāi)。

　　一、食品摻假亂象種種

　　就美國(guó)而言，食品摻假在北美殖民地時(shí)期就已非鮮見(jiàn)。不過(guò)，相比于南北內(nèi)戰(zhàn)后，殖民地時(shí)期的食品摻假可謂小巫見(jiàn)大巫。進(jìn)入19世紀(jì)，特別是南北內(nèi)戰(zhàn)后直至世紀(jì)末的數(shù)十年時(shí)間內(nèi)，工業(yè)化和城市化這兩股大潮推動(dòng)著美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛向前。在以電力和化學(xué)工業(yè)為標(biāo)志的第二次科技革命的強(qiáng)勁帶動(dòng)下，美國(guó)原有的政治和經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生重要改變，美國(guó)過(guò)去那種分散的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)逐漸讓位于具有較高統(tǒng)合度的全國(guó)性經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的一體化趨勢(shì)。20世紀(jì)初，經(jīng)過(guò)整合后的美國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擁有世界上最大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

　　面對(duì)工業(yè)化浪潮的沖擊，食品工業(yè)亦不能幸免。新科技革命中涌現(xiàn)的各種新發(fā)明和新材料也被應(yīng)用于食品生產(chǎn)中，導(dǎo)致19世紀(jì)中后葉美國(guó)食品摻假的泛濫成災(zāi)。那么，這一時(shí)期的食品摻假有哪些類別和具體表現(xiàn)形式?根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，彼時(shí)的美國(guó)食品摻假主要包含以下兩類。

　　一是“傳統(tǒng)摻假”，或可稱之為“物理?yè)郊?rdquo;。這種形式的摻假大多發(fā)生在食品交易和買賣過(guò)程中。食品生產(chǎn)者和銷售商以各種手段和方式降低食品中本應(yīng)具有滿足人類所需的營(yíng)養(yǎng)成分，或者將某些色、香、味相近但成本低廉，較易獲得的物質(zhì)混入正品中，從而盡可能降低成本，提高贏利。具體來(lái)說(shuō)，“物理?yè)郊?rdquo;的形式多種多樣。從最為普通的將水兌入酒和牛奶中，以木炭粉混入日常食用的胡椒粉內(nèi)，咖啡中則摻入了菊苣、橡樹(shù)子等物質(zhì)，罐裝雞肉中其實(shí)并不含有真正的雞肉，棉籽油則被當(dāng)作橄欖油出售等。

　　二是“化學(xué)摻假”。與“物理?yè)郊?rdquo;相比，“化學(xué)摻假”是在新的時(shí)代條件下，依托于此時(shí)迅速發(fā)展的化學(xué)工業(yè)，將部分化工產(chǎn)品運(yùn)用于食品的生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售中。由于“化學(xué)摻假”的高科技特性，消費(fèi)者因此也極難察覺(jué)，但它對(duì)消費(fèi)者的生命健康卻能造成直接甚至是致命危害。如果以南北內(nèi)戰(zhàn)為分界點(diǎn)，內(nèi)戰(zhàn)前的食品摻假受制于技術(shù)條件，多為“物理?yè)郊?rdquo;，而內(nèi)戰(zhàn)后的食品摻假則多是“化學(xué)摻假”，且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。這也是食品摻假之所以在19世紀(jì)末成為眾矢之的，引起美國(guó)民眾強(qiáng)烈憤慨并呼吁政府立法監(jiān)管的其中一個(gè)重要原因。從表現(xiàn)形式來(lái)看，“化學(xué)摻假”突出表現(xiàn)為各種食品添加劑的應(yīng)用，且多發(fā)生在民眾日常生活須臾不離的食品上。比如茶葉，生產(chǎn)者摻入碳酸銅(Copper Carbonate)、鉻酸鉛(Lead Chromate)或靛藍(lán)(Indigo)，以此作為茶葉染色之用，從而使茶葉色澤出眾，提高銷量。美國(guó)人每天都要食用的面包也是如此。為了使面包增白，使其表面白凈光滑，面包烘焙師往往會(huì)加入白堊(Chalk)作為增白劑，另外也會(huì)使用明礬(Alum，其中含有鋁)、硫酸銅(Copper Sulphate)、堿性碳酸鹽(Alkaline Carbonate)和熟石膏(Plaster of Paris)等化學(xué)物質(zhì)使面包不致于發(fā)酸變黏，從而烤出口感上佳的面包。

　　二、食品摻假的原因分析

　　細(xì)加追究，美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后的大規(guī)模食品藥品摻假并非僅是某一單方面因素所致，而是多方面的綜合性產(chǎn)物，主要有以下幾方面原因。

　　首先，筆者認(rèn)為這和19世紀(jì)美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化和食品生產(chǎn)專業(yè)化有著密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，分工有助于提高生產(chǎn)者的專業(yè)化程度，進(jìn)而整體提升勞動(dòng)工藝和生產(chǎn)效率。然而，分工和專業(yè)化之所以能夠充分發(fā)揮各自對(duì)于生產(chǎn)的促進(jìn)作用，斯密也指出這有賴于市場(chǎng)的廣狹程度，市場(chǎng)的擴(kuò)大和統(tǒng)一則能使生產(chǎn)更趨精細(xì)和專門。南北內(nèi)戰(zhàn)后直至世紀(jì)末的美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與斯密所言正相契合，地區(qū)性專業(yè)化生產(chǎn)在美國(guó)也真正出現(xiàn)于1860至19世紀(jì)末的40年時(shí)間內(nèi)。不僅如此，全國(guó)性銷售網(wǎng)絡(luò)的形成也在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間建立起緊密聯(lián)系。對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，分工和專業(yè)化生產(chǎn)有利于發(fā)掘各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)模效應(yīng)。

　　但若從生產(chǎn)者和消費(fèi)者這兩者關(guān)系的角度來(lái)思考斯密的分工和專業(yè)化理論則可發(fā)現(xiàn)：一方面，分工和專業(yè)化確實(shí)極有助于生產(chǎn)力的提高，但另一方面，它也將造成生產(chǎn)者與消費(fèi)者在產(chǎn)品信息共享上的極度不對(duì)稱，分工越精細(xì)、生產(chǎn)愈專門，消費(fèi)者對(duì)于生產(chǎn)細(xì)節(jié)的認(rèn)知和掌握就越少，也就很有可能產(chǎn)生著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主喬治·阿克勞夫(George Akerlof)所說(shuō)的“檸檬”困境——即賣方能向買方推銷低質(zhì)量商品等現(xiàn)象的存在是因?yàn)槭袌?chǎng)雙方各自所掌握的信息不對(duì)稱所造成，從而導(dǎo)致市場(chǎng)上對(duì)于某種產(chǎn)品的“逆向選擇”，質(zhì)量上乘的產(chǎn)品紛紛退出市場(chǎng)，市場(chǎng)上所充斥的全是一些質(zhì)量低劣的產(chǎn)品，其最壞結(jié)果則將是整個(gè)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的癱瘓，生產(chǎn)者和消費(fèi)者都無(wú)法從中受益。

　　這種現(xiàn)象的產(chǎn)生可從兩個(gè)方面做進(jìn)一步解釋。(一)、城市化進(jìn)程和食品生產(chǎn)的專業(yè)化使民眾，尤其是城市居民更加依賴于市場(chǎng)供給日用食品。(二)、食品生產(chǎn)、儲(chǔ)藏和運(yùn)輸技術(shù)的進(jìn)步以及此時(shí)分析化學(xué)的發(fā)展促進(jìn)了食品生產(chǎn)成本的降低，但也增加了消費(fèi)者個(gè)人甄別食品品質(zhì)的難度。易言之，現(xiàn)代化食品大工業(yè)生產(chǎn)取代了之前的家庭式小作坊后，消費(fèi)者對(duì)于食品生產(chǎn)流程可謂全然不知，而之前的食品生產(chǎn)則可以說(shuō)是“在所有人的眼皮底下”。在一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，消費(fèi)者與生產(chǎn)者相比，前者無(wú)疑處于極為弱勢(shì)的境地。

　　其次，美國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀中的反智主義和有限政府理念也是導(dǎo)致19世紀(jì)美國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模食品摻假的重要原因。

　　19世紀(jì)20年代末至40年代中期在美國(guó)歷史上被稱作“杰克遜時(shí)代”，此一時(shí)期美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的總體特點(diǎn)可用“杰克遜民主”一語(yǔ)來(lái)簡(jiǎn)潔概括之。從內(nèi)容來(lái)看，“杰克遜民主”涵蓋3個(gè)方面的內(nèi)容，其中與本文有關(guān)的是其中第3方面，即杰克遜領(lǐng)導(dǎo)下的民主黨政府“主張嚴(yán)格解釋聯(lián)邦憲法，限制中央政府的集權(quán)傾向，維護(hù)州權(quán)，反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張自由放任”。進(jìn)而言之，19世紀(jì)上半葉的美國(guó)聯(lián)邦政府在處理政府—經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系時(shí)恪守有限政府理念。內(nèi)戰(zhàn)以后，這種有限政府理念仍然主導(dǎo)著美國(guó)政府的對(duì)內(nèi)施政，但此時(shí)的美國(guó)社會(huì)卻正在歷經(jīng)著一場(chǎng)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的“根本性轉(zhuǎn)變”最為引人注目。

　　總之，一方面是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)變革，另一方面卻是美國(guó)政府治理理念的老舊和遲滯不前，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的利益紛爭(zhēng)缺乏有效的法律和行政監(jiān)管措施，這既是19世紀(jì)中后葉美國(guó)食品藥品摻假日益嚴(yán)峻的主要原因，同時(shí)也反過(guò)來(lái)加重了美國(guó)食品藥品生產(chǎn)中的混亂和無(wú)序狀態(tài)。

　　三、邁向聯(lián)邦監(jiān)管之路

　　如何應(yīng)對(duì)食品摻假成為當(dāng)時(shí)美國(guó)各界有識(shí)之士亟需思考的重大問(wèn)題，而已經(jīng)植根于美國(guó)民族深層心理的法治傳統(tǒng)在此一關(guān)鍵點(diǎn)適時(shí)“顯靈”，推動(dòng)國(guó)會(huì)立法，建立涵蓋全國(guó)范圍的聯(lián)邦食品安全監(jiān)管體制最終成為大家的共識(shí)和奮斗目標(biāo)。

　　1879年，在第45屆國(guó)會(huì)第3次會(huì)議上，來(lái)自賓西法尼亞州的國(guó)會(huì)眾議員亨德里克·懷特提出了首部以州際食品貿(mào)易為對(duì)象的《懷特法案》。雖然該法案已經(jīng)含有禁止摻入對(duì)人體健康有害成分的條款在內(nèi)，但它并未嚴(yán)格界定諸如“食品”、“摻假”等術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵，也未授權(quán)任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行，取而代之的則是把檢測(cè)食品是否摻假的責(zé)任推給了消費(fèi)者，這顯然不切實(shí)際。此后至1900年，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)21年的食品立法馬拉松，在此期間共計(jì)提出13部法案，但很可惜，每部法案都未能就條款達(dá)成一致而胎死腹中。雖充滿荊棘，但國(guó)會(huì)立法也有其顯著特點(diǎn)。一方面，單項(xiàng)食品立法(如特別針對(duì)茶葉、咖啡和黃油而提出的法案)逐漸向綜合性食品法發(fā)展，這既和人們對(duì)食品內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化有關(guān)，也與同一時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自身轉(zhuǎn)型分不開(kāi)，也說(shuō)明了立法活動(dòng)其實(shí)是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映和內(nèi)在需求;另一方面，立法進(jìn)程的坎坷也可視為穩(wěn)健與平衡的體現(xiàn)，也體現(xiàn)美國(guó)立法者們的審慎和周詳。甚至可以說(shuō)，立法速度的“慢半拍”反而能夠讓立法過(guò)程最大限度的得到全民參與。通過(guò)在“原則”與“妥協(xié)”之間找到平衡點(diǎn)，從而減小立法和以后實(shí)際執(zhí)行時(shí)的成本費(fèi)用。

　　歷史陷入僵局往往也是英雄降臨之時(shí)，時(shí)任美國(guó)農(nóng)業(yè)部化學(xué)局局長(zhǎng)的哈維·維利(Harvey Wiley)就是這樣一位以公眾健康為重，熱心推動(dòng)國(guó)會(huì)食品立法，積極構(gòu)建美國(guó)食品聯(lián)邦監(jiān)管的“弄潮兒”。

　　為了喚起民眾對(duì)食品摻假問(wèn)題的關(guān)注，維利組建“試毒班”，招募12位年輕力壯的男性青年為實(shí)驗(yàn)對(duì)象，試圖通過(guò)觀察他們食用含有硼砂、水楊酸和苯甲酸等化學(xué)防腐劑食品后的反應(yīng)來(lái)向世人證明摻假食品的危害。經(jīng)過(guò)《華盛頓郵報(bào)》記者喬治·布朗的跟蹤報(bào)道，“試毒班”產(chǎn)生廣泛影響。化學(xué)家出身的維利還憑借其專業(yè)資質(zhì)頻頻透過(guò)報(bào)紙發(fā)表文章宣傳純凈食品的好處，同時(shí)，他接受各類民間團(tuán)體的邀請(qǐng)直接面對(duì)公眾講演食品摻假問(wèn)題，并多次向美國(guó)政府陳情摻假食品不僅會(huì)損害消費(fèi)者身體健康，也是嚴(yán)重的商業(yè)欺詐行為，將危及美國(guó)出口食品的海外聲譽(yù)。為了聯(lián)邦食品法能夠盡快頒布，維利還聯(lián)合“基督教婦女禁酒聯(lián)合會(huì)”、“婦女俱樂(lè)部總會(huì)”這樣的婦女權(quán)益組織，發(fā)動(dòng)女性參與純凈食品運(yùn)動(dòng)，形成推動(dòng)立法的全國(guó)性統(tǒng)一戰(zhàn)線。經(jīng)過(guò)不懈努力，維利的堅(jiān)持等來(lái)了回報(bào)。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院于1906年一致通過(guò)《聯(lián)邦食品與藥品法》，經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)的西奧多·羅斯福于同年簽署生效后正式成為美國(guó)法律，該法也是美國(guó)歷史上首部聯(lián)邦層級(jí)的食品監(jiān)管法，它標(biāo)志著美國(guó)食品監(jiān)管“聯(lián)邦化”序幕的開(kāi)啟，同時(shí)也催生了當(dāng)今享譽(yù)全球的美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)這一專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可謂意義非凡!

　　對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，這段歷史并不光彩，甚至很苦澀。但其對(duì)省思目下中國(guó)的食品安全形勢(shì)卻獲益良多，首先，應(yīng)該承認(rèn)多元利益群體之間既相互共存又不乏沖突的客觀事實(shí)。政府的食品安全立法應(yīng)允許不同群體表達(dá)各自利益訴求，使食品立法透明化。其次，政府也需明確自身定位。中國(guó)正逐步朝著更為健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，政府務(wù)必在管理理念和服務(wù)意識(shí)這兩方面跟上市場(chǎng)發(fā)展的步伐，樹(shù)立起服務(wù)市場(chǎng)、協(xié)調(diào)各方的全局意識(shí)，務(wù)求達(dá)到公眾利益、業(yè)界盈利和政府公信度三者之間的“策略性平衡”，這才是面對(duì)食品安全問(wèn)題時(shí)的合理因應(yīng)之道。