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　　推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，它包括原城鎮(zhèn)居民和外來人口兩個(gè)層面，而由此形成的緊張關(guān)系已成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的突出問題，在許多大城市集中表現(xiàn)為“城市病”。如何構(gòu)建與不同城市規(guī)模相適應(yīng)的人口流動(dòng)管理體制，成為此次調(diào)研的主要內(nèi)容。

 

　　去年底，我們針對(duì)“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化”問題赴新加坡、越南開展調(diào)研，相繼訪問了新加坡貿(mào)易及工業(yè)部、市區(qū)重建局、宜居城市研發(fā)中心和越南社會(huì)科學(xué)院、中央政策研究室等部門，就外來人口管理思路及基本做法進(jìn)行了交流。在總結(jié)新加坡、越南成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國流動(dòng)人口現(xiàn)狀與特點(diǎn)，提出了城市人口流動(dòng)管理的相關(guān)建議。

 

　　新加坡、越南外來人口的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)

 

　　無論是全球最為富有的城市國家新加坡，還是處于革新開放時(shí)期的社會(huì)主義國家越南，都面臨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型壓力，“公平與效率”、“增長與分配”、“民主與秩序”等關(guān)系問題伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程變得愈加復(fù)雜。近年來，大量移民涌入中心城市帶來了許多問題，包括以交通擁堵、人口擁擠、住房困難為特征的“城市病”，其內(nèi)在也存在城市管理方式、人口政策調(diào)控的弊病。為此，新加坡在移民政策和城市規(guī)劃方面進(jìn)行了富有成效的探索，越南也在社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中開始了相應(yīng)的改革和社會(huì)管理創(chuàng)新，但城鎮(zhèn)化步伐仍舊緩慢。

 

　?。ㄒ唬┬录悠峦鈦砣丝诘默F(xiàn)狀與管理經(jīng)驗(yàn)

 

　　在過去10多年中，獲得永久居住權(quán)和國籍的外來移民減輕了人口老齡化壓力，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，但同時(shí)也引來許多原著居民的抱怨，部分高端人才進(jìn)入社會(huì)上層搶占了發(fā)展機(jī)會(huì)，而大量的低端勞工又拉低了工資收入，使得中產(chǎn)階級(jí)的利益受到較大沖擊。就在此次調(diào)研的前一天，新加坡“小印度”社區(qū)剛剛經(jīng)歷自1969年以來最嚴(yán)重的騷亂，其暴露的許多深層次社會(huì)原因，比如不合理盤剝、長期歧視、低薪資待遇等。過快地引入新移民可能削弱社會(huì)的凝聚力，對(duì)社會(huì)秩序穩(wěn)定和城市管理也將產(chǎn)生影響。人口密度增加造成城市擁擠、移民涌入影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、社會(huì)秩序穩(wěn)定性減弱，新加坡已經(jīng)意識(shí)到這些存在的問題和顧慮，并開始著手調(diào)整移民政策和相關(guān)規(guī)劃。

 

　　在人口規(guī)模方面，政府已從2009年底開始收緊移民政策。申請(qǐng)成為新加坡的永久居民和公民需要通過整體框架的評(píng)估，它綜合考慮了申請(qǐng)者與新加坡居民的家庭關(guān)系、申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、申請(qǐng)資格、年齡和家庭檔案等因素，以此評(píng)定申請(qǐng)者是否有能力在為社會(huì)做出貢獻(xiàn)的同時(shí)融入新加坡社會(huì)。2013年1月發(fā)布的《人口白皮書》全面提出未來的人口政策規(guī)劃，它著眼于新加坡居民的長遠(yuǎn)利益，強(qiáng)調(diào)的是一種高質(zhì)量、以提高生產(chǎn)力為目的的人口增長，從而保持原著居民與外來人口的平衡。

 

　　在城市管理方面，政府努力創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境。《人口白皮書》指出，到2030年，新加坡政府將增建17萬個(gè)住宅單位；將現(xiàn)有地鐵網(wǎng)絡(luò)延長一倍，至360公里；增添更多的綠色空間，讓未來人口都能安居樂業(yè)。在城市概念規(guī)劃和總體規(guī)劃中，預(yù)先考慮外來人口就業(yè)與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系；在中心城區(qū)設(shè)立公路電子收費(fèi)系統(tǒng)（ERP），根據(jù)車輛流量和時(shí)段情況適時(shí)引導(dǎo)交通分流；通過建設(shè)公共住屋，解決了80%以上的新加坡人（含永久居住權(quán)和國籍的外來移民）居住問題；對(duì)非居民人口的管理，強(qiáng)調(diào)服務(wù)、協(xié)助與疏導(dǎo)并重。

 

　?。ǘ┰侥狭鲃?dòng)人口的現(xiàn)狀與改革思考

 

　　越南人口的主要流動(dòng)方向是北部間移民、北越到南越、南部間移民，主要流向大城市、工業(yè)園區(qū)和出口加工區(qū)?？傮w來看，越南城市化水平不到35%，年均城市人口增長率為3.4%，其中增長率最高的是河內(nèi)和胡志明市。這兩個(gè)地區(qū)交通便利，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平高，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，是越南兩大城市群和工業(yè)集中區(qū)的中心。即使是這兩個(gè)發(fā)展相對(duì)比較好的城市，仍缺乏科學(xué)規(guī)劃、總體布局不合理，城市中的民用住房大約有95%是自建的，布局雜亂、擁擠，河內(nèi)情況尤為明顯?？焖俚某鞘谢瑯咏o河內(nèi)和胡志明市的流動(dòng)人口管理帶來了挑戰(zhàn)，比如空氣質(zhì)量較差、交通擁堵頻繁、城市管理能力低下等。實(shí)際調(diào)研中，感觸最直觀的就是薄弱的交通基礎(chǔ)設(shè)施、眾多繁雜無序的“摩托車大軍”，以及許多流浪在街頭而無所事事的中青年。

 

　　越南在城市進(jìn)程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，在一定程度上是由人口無序流動(dòng)造成的。近年來，越南的社會(huì)管理改革也在積極穩(wěn)步推進(jìn)，在激發(fā)社會(huì)活力、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公平方面做出了努力。越共“十一大”提出，2020年越南城市化率達(dá)到45%，并把加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三大突破點(diǎn)之一。越南各級(jí)政府開始重視人力資源開發(fā)，繼續(xù)推進(jìn)土地改革，完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，引入信息化手段支撐城市綜合管理。

 

　　但是，當(dāng)?shù)卣诮鉀Q結(jié)構(gòu)性和包容性問題上還缺乏有效應(yīng)對(duì)，一些還涉及深層次矛盾。比如，失業(yè)率偏高表面上是就業(yè)機(jī)會(huì)的供給不足，內(nèi)在也有供需不匹配、教育脫離實(shí)際等原因。大量外來人口涌入河內(nèi)、胡志明市，資源過度集中也造成與其他城市差距日益拉大，可能進(jìn)一步導(dǎo)致不同收入的移民與原有城市居民的社會(huì)空間分隔和階層分化。

 

　　對(duì)我國人口流動(dòng)管理的啟示

 

　　新加坡作為現(xiàn)代化的城市國家，通過調(diào)整移民政策有效地控制了人口規(guī)模，外在的政策調(diào)控具有特殊性，在這方面我們不具備可復(fù)制性和模仿性。越南的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體還比較薄弱，城市規(guī)劃管理也不夠科學(xué)，在城市化進(jìn)程中某些領(lǐng)域我們還走在前列。盡管我國與新加坡、越南兩國的國情差異巨大，不能盲目照搬做法，但各國在“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化”領(lǐng)域面臨的問題是共性的、出現(xiàn)的困境是相似的，在引導(dǎo)人口流動(dòng)的理念上有著相通之處，在大中城市管理的技術(shù)層面上也有借鑒意義。

 

　　第一，要堅(jiān)持大城市管理與中小城市“拓圍”并舉。由于不同城市的要素稟賦差異和資源獲取不均衡，加之后期發(fā)展過程中政策供給的趨同，使得二者之間的差距逐漸拉大，人口自然流向發(fā)展基礎(chǔ)好、就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)優(yōu)的大城市，雙向分散的流動(dòng)秩序逐漸被單向集中的涌入流動(dòng)替代。因此，在借鑒新加坡城市管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還要充分挖掘中小城市和中心城鎮(zhèn)的承載潛力，逐步拓寬其功能定位、市場(chǎng)渠道，形成與鄰近中心城市相匹配的城市群、城市圈。

 

　　第二，要從控制人口規(guī)模轉(zhuǎn)向提升人口質(zhì)量。嚴(yán)格控制人口規(guī)模是許多大城市的通常舉措，地方政府通過制定各類細(xì)則、出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定人口準(zhǔn)入條件，這類做法與新加坡的移民政策有相似之處。但是，政府在限制外來人口的同時(shí)，必須提高本地人口的就業(yè)能力和質(zhì)量，使之不斷適應(yīng)大城市的競(jìng)爭(zhēng)壓力，否則，就容易形成制度性的“自我保護(hù)”，通過城市福利補(bǔ)貼一部分可能被競(jìng)爭(zhēng)淘汰的原城鎮(zhèn)居民。因此，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)是勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置的過程，既要通過吸引高端人才助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，也應(yīng)該通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理分流人口。

 

　　第三，要從解決人口就業(yè)轉(zhuǎn)向產(chǎn)城融合發(fā)展。中小城市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展較為滯后，尤其是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足，直接導(dǎo)致吸納人口就業(yè)能力的低下。越南的城市化也非常重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過建立工業(yè)園區(qū)吸引人口集聚，但這類工業(yè)園區(qū)雷同性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，往往集中于發(fā)達(dá)城市，而我國的中西部地區(qū)也面臨類似問題，主要集中在食品加工、紡織服裝、電子儀器等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。因此，解決人口就業(yè)不僅是解決基本生計(jì)問題，而應(yīng)不斷提高工資待遇和公共福利，這些都要依賴產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷提升產(chǎn)業(yè)高附加值和勞動(dòng)者技能水平，逐漸實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

 

　　引導(dǎo)我國人口有序流動(dòng)的幾點(diǎn)建議

 

　　我國大量外來人口主要流向大城市主城區(qū)和近郊區(qū)，但其涌入步伐并未受現(xiàn)有戶籍制度的限制有所趨緩，從某種程度上講，這是因?yàn)榇蟪鞘刑峁┑谋憷伯a(chǎn)品以及可能帶來的良好預(yù)期不斷地吸引著外來人口。相比之下，中小城市、中心城鎮(zhèn)目前尚不具備這種條件。當(dāng)前，我國新生代流動(dòng)人口已經(jīng)成為流動(dòng)人口的主體，超過一半是80后，新生代流動(dòng)人口20歲前已經(jīng)外出流動(dòng)的占75%，七成希望落戶大城市。城市人口流動(dòng)管理出現(xiàn)一些新特征，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，選擇城市的意愿主要不考慮當(dāng)前的社會(huì)福利，而放眼于未來的發(fā)展機(jī)會(huì)，這也進(jìn)一步印證了以上關(guān)于外來人口大量涌入并未趨緩的解釋。

 

　　因此，要扭轉(zhuǎn)人口單向集中涌入趨勢(shì)，合理引導(dǎo)外來人口向中小城市、中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其管理舉措不應(yīng)局限于“戶籍綁定”、“規(guī)?？刂?rdquo;，根本上還要從縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距入手，充分發(fā)揮中央政府的主動(dòng)調(diào)控和地方政府間的聯(lián)動(dòng)參與作用，主要思路是：按照“機(jī)會(huì)均等、權(quán)益均衡”的目標(biāo)，逐步引導(dǎo)人口向戶籍地附近中小城市轉(zhuǎn)移。重點(diǎn)發(fā)展中小城市和中心城鎮(zhèn)，不斷縮小各類城市功能差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)大城市的宏觀管理，通過管理創(chuàng)新和提高效率整合城市資源，使之形成人口數(shù)量與城市承載的合理匹配。

 

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　　“城市病”產(chǎn)生的根源在于城市間關(guān)系不平等、城市規(guī)劃和財(cái)稅體制不健全，以及政府主導(dǎo)資源的配置方式不合理，從而導(dǎo)致中小城市在擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)、提升人力資本、提供公共產(chǎn)品等方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，人口承載力相對(duì)不足。因此，必須完善中小城市功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，確保各類城市有平等發(fā)展權(quán)。通過“擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)吸附一批、提高福利待遇留住一批、升華鄉(xiāng)情認(rèn)同歸返一批”的方式，為勞動(dòng)力的有效配置創(chuàng)造條件。

 

　　具體來說，一是擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)。把工業(yè)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來，充分考慮就業(yè)吸納能力，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域分工，同時(shí)要不斷提高勞動(dòng)者素質(zhì)，通過職業(yè)教育、在崗培訓(xùn)等形式，改善就業(yè)機(jī)會(huì)的公平性。二是提高福利待遇。轉(zhuǎn)變以大城市為重點(diǎn)投入的思路，體現(xiàn)中小城市、中心城鎮(zhèn)人均投入與大城市相對(duì)等，在此基礎(chǔ)上，建立區(qū)域行業(yè)收入差距調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)低于某一收入標(biāo)準(zhǔn)的弱勢(shì)群體給予必要補(bǔ)貼。三是升華鄉(xiāng)情認(rèn)同。在改善中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要在鄉(xiāng)情紐帶維系、內(nèi)心情感歸屬、城市品牌塑造等方面更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)組織的作用，共同營造有助于個(gè)人期望實(shí)現(xiàn)的社會(huì)環(huán)境。

 

　　更為關(guān)鍵的是，要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革。淡化城市之間的行政級(jí)別，扭轉(zhuǎn)城市功能定位集中傾向，避免優(yōu)質(zhì)公共資源的集中配置；建立城市支出約束機(jī)制，改變盲目追求外在城市形態(tài)塑造的發(fā)展思路，將公共財(cái)政重點(diǎn)投入民生保障領(lǐng)域；逐步剝離與戶籍相綁定的公共服務(wù)，鼓勵(lì)大城市以外的城市區(qū)域提供專業(yè)化、差異化的產(chǎn)品服務(wù)。

 

　?。ǘ┎粩鄰?qiáng)化大城市人口管理效率

 

　　在積極引導(dǎo)人口有序流動(dòng)的過程中，還要加強(qiáng)對(duì)大城市流動(dòng)人口的宏觀管理，把握好“公平”與“效率”的結(jié)合尺度。在現(xiàn)有公共財(cái)政、服務(wù)供給和戶籍制度條件下，大城市對(duì)外來人口提供的公共服務(wù)表面上存在差異性，這是合乎政策取向的。應(yīng)該看到，大中城市在幫助外來人口提升自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位方面所作的努力，對(duì)他們來說是一種潛在權(quán)益，它以“期望前景”、 “價(jià)值體現(xiàn)”、 “收入提升”等形式賦予。因此，要充分考慮這種潛在額外權(quán)利賦予與現(xiàn)實(shí)外部權(quán)利不平等之間的關(guān)系，這并非是絕對(duì)的公平與普惠。在具體操作過程中，要合理界定外來人口可獲得的社會(huì)福利范圍與標(biāo)準(zhǔn)，有效區(qū)分外來人口與戶籍人口之間的福利差距。與此同時(shí)，大城市地方政府還應(yīng)在加強(qiáng)城市規(guī)劃、提升管理效率和創(chuàng)新方式手段上緩解“城市病”。

 

　　具體而言，一是通過合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷吸引高端產(chǎn)業(yè)所需人力資本，同時(shí)考慮中低端產(chǎn)業(yè)需求量，為各類勞動(dòng)群體創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，最終依靠人才競(jìng)爭(zhēng)手段有效分流人口。二是通過跨部門的整體規(guī)劃合作和跨區(qū)域的城市群發(fā)展，制定高效率的土地利用、公共交通和能源發(fā)展規(guī)劃，逐步釋放次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活力，形成“多中心——組團(tuán)式”的分散功能布局。三是綜合運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字化城市綜合管理系統(tǒng)，科學(xué)調(diào)配城市公共資源，有效應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)，提高城市管理輔助決策能力。

 

　　作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心