家庭補貼制度是英國福利國家的代表性機制之一。從20世紀初期直到今天，這一制度經(jīng)歷了一個摸索、初建、發(fā)展與改革的歷史過程。把握各階段的背景、制度內容及其效果，對英國家庭補貼機制的未來走向作出評價具有重要意義。
英國家庭補貼制度的發(fā)展歷程
英國家庭補貼常態(tài)系統(tǒng)制度并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個摸索階段。1909年，英國實施了兒童稅收補貼計劃，補貼規(guī)模與兒童年齡相關。這可以看作是家庭補貼制度的一種摸索。一戰(zhàn)至二戰(zhàn)期間的一項基本社會共識是，出于認可兒童撫養(yǎng)工作的考慮，母親應得到針對每個子女的現(xiàn)金支付，這種津貼能夠更加公平地分配財富。將婦女看作是為人妻和為人母的勞動者，賦予其家庭活動以價值并支付報酬，有助于實現(xiàn)勞動市場中的男女平等。
在上述背景下，1918年，英國《婦幼福利法案》通過。分居補貼、遺孀年金和失業(yè)家屬津貼得到發(fā)展，使得當時的執(zhí)政黨將家庭補貼提上政治日程。家庭補貼能獲得廣泛認可的重要原因之一是分居補貼的經(jīng)驗。1914年，為了保障參戰(zhàn)士兵家屬的生活，英國于戰(zhàn)爭伊始，就實施了一項戰(zhàn)時分居補貼制度，向因戰(zhàn)爭而分居的士兵妻子及子女提供補貼，補貼標準隨戰(zhàn)爭的繼續(xù)而不斷提高。1914—1919年，英國政府用于戰(zhàn)時分居補貼方面的支出共計4億多英鎊。
遺孀年金項目是由政府提供家庭補貼的另一個先驅，其向由于配偶死亡或被遺棄成為女性戶主的家庭提供經(jīng)濟支持。這類女性往往由于要撫養(yǎng)子女但工資收入低、被雇傭率低而陷入極端的貧困。在全國工會聯(lián)合會的壓力下，1925年，英國政府通過了一項關于遺孀和孤兒年金的法案，規(guī)定向亡故被保險人的妻子和子女提供養(yǎng)老金或補貼。
失業(yè)家屬津貼為英國家庭補貼建立的重要基石之一。失業(yè)問題的加劇是兩次世界大戰(zhàn)之間英國社會的主要特點。1918年，針對復員軍人及公務員的免費失業(yè)津貼制度實施，其中包含了家屬補貼。由于公眾的壓力，這項補貼擴展至所有失業(yè)家庭，極大提高了其福利水平。
上述分居補貼、遺孀年金和失業(yè)家屬津貼為英國家庭補貼制度的建立提供了現(xiàn)實依據(jù)。1942年12月，著名的《社會保險與相關服務的報告》即貝弗里奇報告提出，要將家庭補貼制度納入英國社會保障計劃之中。二戰(zhàn)期間，政府贊成將家庭補貼作為解決貧困問題的重要方法。1945年，英國頒布了家庭補貼法，規(guī)定從第二個孩子開始，向每個孩子提供平均每周5先令的家庭補貼。這一法令的頒布標志著英國家庭補貼制度的建立。到1949年7月，已經(jīng)有297萬個家庭得到此類補貼。
20世紀50—70年代是英國家庭補貼制度的發(fā)展時期，其突出特征是家庭標準的提升及細化。1945年家庭補貼法規(guī)定的津貼標準較低，且僅從第二個孩子開始實施，難以滿足多子女家庭的實際需要。1952年，家庭補貼的標準提高到每周8先令。1956年，家庭補貼制度的適用范圍擴大到第一個孩子，補貼標準進一步提高，具體為第一個子女每周補貼8先令，其他子女每周補貼10先令。同時，為了支持兒童接受教育，家庭補貼制度還延伸至所有的學齡兒童，同時取消面包補貼。也就是說，家庭補貼對象的年齡上限為學齡結束。
家庭補貼制度適用范圍的擴大和補貼標準的提高，致使政府用于家庭補貼方面的財政支出大幅增加。為了控制支出，1959年，英國取消了對第一個子女所提供的家庭補貼，將第二個子女接受補貼的標準降為每周8先令，第三個及其后每名子女所享有的補貼仍為每周10先令。1974年2月，工黨政府試圖將家庭補貼和兒童稅收補貼合并成為一種新的津貼——兒童津貼。1975年5月，《兒童津貼法》得到議會批準。該法令規(guī)定：兒童津貼向包括第一個子女在內的所有孩子支付。由于20世紀70年代中期的經(jīng)濟危機，這項法令并未立即執(zhí)行，而是在1977—1979年間分階段實施。
1979年，以撒切爾為首的保守黨上臺執(zhí)政，開始著手對英國社會保障制度進行改革，他們的主要目標是降低社會福利支出，減輕英國財政所承受的沉重社會保障負擔。1987—1991年，兒童津貼標準未根據(jù)通貨膨脹進行同步調整。直到1991年4月，兒童津貼標準才根據(jù)過去12個月的通貨膨脹水平進行了相應調整。1986年，英國頒布新的社會保障法，試圖采用一種新的制度，這使得兒童津貼的發(fā)放出現(xiàn)了一些變化。1988年起，兒童津貼不再覆蓋處于全日制教育之中的兒童。
20世紀90年代開始，英國社會對兒童津貼產(chǎn)生了很多爭議，許多人建議調整、削減或徹底改變兒童津貼制度。在政策實踐中，1990年，政府對英國兒童津貼進行了微調，提高了符合給付條件的第一個子女的津貼水平。1997年5月，以托尼·布萊爾為首的工黨上臺執(zhí)政，主張子女撫養(yǎng)和子女補貼，強調社會服務為主、現(xiàn)金福利為次。1999年，為了更好抵御家庭貧困風險，縮減政府財政開支，英國政府實施工薪家庭免稅計劃，這使得英國家庭補貼形式進一步豐富。
21世紀新動向與基本評價進入21世紀，英國兒童津貼改革出現(xiàn)新的動向。2005年，英國《兒童津貼法》對其覆蓋對象作了進一步明確規(guī)定：兒童津貼提供給那些20歲以下完成他們學業(yè)的年輕人和那些接受特定無薪培訓計劃的年輕人。在2012年3月財政預算案中，英國影子財政大臣保守黨人喬治·奧斯本宣布計劃引入“高收入兒童津貼費”。這項提案最終成為英國兒童津貼的新政策。2012年，英國政府通過《財政法案》，贊同“高收入兒童津貼費”的提案。2013年1月7日，卡梅倫政府頒布了關于兒童津貼的新規(guī)定：如果父母一方年收入超過5萬英鎊，他們就會失去部分兒童津貼，而父母一方收入達到6萬英鎊就不再享受這一福利。根據(jù)英國稅務局規(guī)定，2013年，英國兒童津貼標準為第一個子女每周20.3英鎊，其余每個子女的補貼則為每周13.4英鎊。補貼對象年齡上限為16歲，其中補貼對象為全職學生的年齡上限可延遲到18歲。“高收入兒童津貼費”是英國家庭補貼制度首次系統(tǒng)依據(jù)父母的收入水平來設定覆蓋對象和補貼水平的機制。
英國家庭補貼制度經(jīng)歷了一個從雙支柱轉變?yōu)閱我恢е鶠橹鞯倪^程。1909年實施的兒童稅收補貼和1945年通過法律建立的家庭補貼，構成了20世紀70年代以前英國家庭補貼制度的內容體系，為貧困兒童和家庭生活的改善提供了必要的經(jīng)濟支持。進入20世紀70年代，英國家庭補貼制度內容體系逐步趨于單一主體化，其核心項目為取代兒童稅收補貼和家庭補貼的兒童津貼，輔助項目包括收入支持、基于收入的求職者津貼、兒童信托基金、單親父母津貼、監(jiān)護人津貼等。
英國家庭補貼制度的資金來源主要為政府財政，它是一種非繳費型和非收入相關型津貼。在很多年度，英國兒童津貼實際支出遠超出財政預算，給政府財政帶來巨大壓力。政治因素在英國家庭補貼制度的變遷中發(fā)揮著重要作用。戰(zhàn)爭和政治是培育分居補貼、遺孀年金和失業(yè)家屬津貼等家庭補貼萌芽的重要土壤。制度建立以后，盡管在經(jīng)濟不夠景氣或財政壓力較大時期，家庭補貼的對象范圍有所縮小，水平在一定程度上降低，但無論是保守黨政府還是工黨政府，并未從根本上扭轉家庭補貼制度向前發(fā)展的步伐?？梢灶A見的是，因福利剛性，英國家庭補貼制度并不會消失，而是會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、執(zhí)政黨更迭等變化，通過調整對象資格、津貼水平、補貼項目等制度因子，而繼續(xù)向前邁進。
