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　　一、日本NPO管理制度與NPO法人制度

 

　　20世紀90年代中后期，NPO一詞開始在日本廣為傳播與使用。根據(jù)其是否具備法人資格，日本NPO可分為“非法人型NPO”與“法人型NPO”。其中，“非法人型NPO”系指根據(jù)日本國憲法第21條所規(guī)定的結(jié)社自由權(quán)，市民在未經(jīng)政府批準自由組建的不具有法人資格的任意團體。這些任意團體主要以“志愿者團體”或“市民活動團體”的形式展開活動。在稅法等法律上，任意團體又被稱為“無權(quán)利能力社團/財團”或“無人格社團/財團”。在遵紀守法之前提下，任意團體不但無須接受來自政府的指導(dǎo)或監(jiān)管，而且還能享受一定的稅收優(yōu)惠。當然它們也面臨諸多法律限制，例如無法以組織名義開設(shè)銀行賬號、租賃辦公場所以及購置車輛。與之相對的，“法人型NPO”系指根據(jù)有關(guān)法規(guī)履行申請手續(xù)并在法務(wù)局進行法人登記的非營利團體，包括公益社團/財團法人(公益認定）、社會福祉法人(認可）、學校法人(認可）、醫(yī)療法人(認可）、更生保護法人(認可）、消費生活協(xié)同組合(認可）、認可地緣團體(認可）、NPO法人(認證）、宗教法人(認證）、一般社團/財團法人(登記備案）以及管理組合法人(登記備案）。需要強調(diào)的是：第一，法人型NPO包含公益型法人與互益型法人，其公益程度越高，所享受的稅收優(yōu)惠待遇就越優(yōu)厚；第二，日本政府根據(jù)NPO的公益程度，從嚴至寬依次采取“公益認定”、“認可”、“認證”、“登記備案”等法人注冊標準。但不管采取何種注冊標準，其法人成立條件均須通過法律條文加以明確，以此最大限度限制政府部門的自由裁量權(quán)。

 

　　在當下日本，被普遍認為最符合NPO國際標準定義的組織為“NPO法人”與“社團/財團法人”。近年來日本政府針對NPO管理制度所推行的改革也主要圍繞這兩類NPO展開。限于篇幅，本文僅就NPO法人制度的最新改革進行梳理和評析，最后結(jié)合我國的現(xiàn)實情況提出若干啟示。

 

　　二、日本NPO法人制度的最新改革及其評析

 

　　進入20世紀80年代，日本市民活動團體雖然日益成為公共服務(wù)的重要供給力量，但囿于舊公益法人制度的嚴格規(guī)制而普遍難以獲得法人資格。所幸的是，1995年發(fā)生的阪神大地震為新法規(guī)的出臺提供良好契機。在市民力量與國會議員的共同努力下，1998年日本以議員立法之形式頒布NPO法，其目的在于通過賦予市民活動團體法人資格以增進公共利益。值得關(guān)注的是，NPO法自頒布之日起并未固步自封、停滯不前，而是與時俱進、不斷創(chuàng)新。在短短14余年間，NPO法共經(jīng)歷8次修訂，使其從頒布之初的“5章54條”發(fā)展至目前的“7章100條”。以下筆者將根據(jù)“改正NPO法”(2011年6月修訂，翌年4月實施，以下簡稱“新法”）及其解釋性文件，從制度特征、認證程序、治理機制、監(jiān)管方式以及稅收優(yōu)惠等視角對其改革內(nèi)容進行梳理和評析。

 

　　(一）NPO法的制度特征

 

　　根據(jù)新法，市民活動團體所提交的申請材料只須符合法律規(guī)定的形式要件，主管部門即須給予認證，即所謂“認證原則”。當然，單純地簡化認證條件易誘發(fā)空殼法人、休眠法人以及借NPO法人之名謀求私利等問題。為此，NPO法采取徹底的信息公開制度以有效剔除質(zhì)量存在問題的團體：首先，作為主管部門的都道府縣知事或政令指定都市“政令指定都市”是指由政令所指定的法定人口超過50萬人的大都市，目前共有20個政令指定都市。市長受理認證申請后，須迅速將申請團體的名稱、法定代表人姓名、事務(wù)所所在地及其設(shè)立目的予以公示，同時還須將申請團體的章程、理事名單、設(shè)立宗旨書、事業(yè)計劃書以及活動預(yù)算書備置于法定場所以供市民自由查閱兩個月；其次，申請團體獲得法人認證后，須立即將事業(yè)報告書以及財產(chǎn)清單等組織信息資料備置于事務(wù)所，以供所有利害關(guān)系人前來查閱；再次，主管部門須允許市民前來自由查閱或復(fù)印其保管的所有NPO法人的相關(guān)信息材料。最后，根據(jù)新法，從2012年4月起，內(nèi)閣總理大臣以及主管部門必須盡快建立有關(guān)NPO法人的數(shù)據(jù)庫，以方便市民通過因特網(wǎng)迅速獲取所需信息。為此，內(nèi)閣府率先在其官網(wǎng)創(chuàng)設(shè)“NPO法人門戶網(wǎng)站” 訪問網(wǎng)址：https：//www.npo-homepage.go.jp/portalsite/index.html。。通過這個開放式數(shù)據(jù)庫，日本市民可迅速查詢?nèi)珖蠳PO法人的信息。

 

　　簡而言之，NPO法最突出的制度特征在于，最大限度地限制政府干涉NPO法人的設(shè)立及其日常運作，與此同時通過信息公開制度提升NPO法人的社會信用度。截止2013年4月底，NPO法人認證總數(shù)達到47636團體，實現(xiàn)高達96%的認證率［1］。

 

　　(二）NPO法人的認證程序

 

　　市民活動團體在提交法人認證申請之前，須對認證條件進行確認，包括：以從事有助于促進不特定多數(shù)人利益的活動(即特定非營利活動）為主要目的經(jīng)過歷次修訂，NPO法人的認證范圍從當初的12個領(lǐng)域擴展到目前的20個領(lǐng)域。對此，日本NPO研究權(quán)威學者雨森孝悅評價道：“目前，幾乎沒有NPO法人所不能涉足的社會活動領(lǐng)域”。；不以營利為目的；對成員資格的取得或喪失不附加不合理條件；不以宗教活動為主要目的；不以推廣、支持或反對某一政治主張為主要目的；不以推薦、支持或反對特定公職的候選人、在職公職人員或某一政黨為目的；非暴力團體；不受暴力團體或暴力團體成員控制；擁有10名以上會員；須設(shè)3人以上理事及1人以上監(jiān)事；接受報酬的理事(含監(jiān)事）人數(shù)不超過理事總數(shù)的1/3。

 

　　確認完認證條件后，設(shè)立者應(yīng)召集“設(shè)立發(fā)起人會議”以共同擬定設(shè)立宗旨書、章程、事業(yè)計劃書以及收支預(yù)算書等的草案。緊接著，須召開由全體會員組成的“設(shè)立總會”并對組織章程等草案進行表決。然后根據(jù)總會決議，制作認證申請材料并提交至主管部門。根據(jù)新法，從2012年4月起，內(nèi)閣府不再擔任NPO法人的主管部門，有關(guān)NPO法人的認證、認定以及監(jiān)管等事務(wù)均轉(zhuǎn)移給都道府縣或政令指定都市。

 

　　主管部門受理認證申請后，在對申請信息進行對外公開的同時迅速展開認證審查工作。根據(jù)新法，認證結(jié)果將在2個月內(nèi)以書面形式告知申請團體。通過認證的團體，須在半年之內(nèi)到當?shù)胤▌?wù)局履行法人登記手續(xù)，否則其認證資格將被注銷法務(wù)省法務(wù)局根據(jù)主管部門出具的法人認證資格證書給予登記，并不承擔法人組織的監(jiān)管職能。如需撤銷某法人組織，法務(wù)局也只是根據(jù)主管部門的書面通知辦理法人注銷手續(xù)。。

 

　　(三）NPO法人的治理機制

 

　　NPO法人的最高決策機構(gòu)為“會員大會”，除組織章程中規(guī)定的可委托給理事的事項，諸如章程變更、法人解散合并等重大事項均須通過會員大會表決。根據(jù)新法，會員大會每年須召開一次，但會員表決可通過代理人、書面方式或電子郵件等進行。此外，NPO法人須設(shè)置理事3人以上及監(jiān)事1人以上。同時，與任何一個理事(含監(jiān)事）有配偶或三等親內(nèi)的親屬關(guān)系者不得超過1人，或者單個理事(含監(jiān)事）及其配偶或三等親內(nèi)的親屬人數(shù)不超過理事總數(shù)的1/3。需要指出的是，與公益社團/財團法人不同，NPO法人不負有設(shè)置理事會、評議員或評議員會、事務(wù)所的法定義務(wù)［2］。

 

　　(四）NPO法人的監(jiān)管方式

 

　　雖然NPO法“盡量降低法人設(shè)立的門檻并通過徹底的信息公開制度強化來自社會力量的監(jiān)督”，但這并不意味著忽視或弱化政府監(jiān)管。事實上，根據(jù)新法規(guī)定，如果主管部門有充分證據(jù)懷疑其管轄的NPO法人已違反法律法規(guī)以及其章程規(guī)定等，有權(quán)要求該NPO法人提交業(yè)務(wù)活動狀況或財產(chǎn)狀況報告，或派遣官員進入該NPO法人的事務(wù)所及其相關(guān)設(shè)施實施強制檢查。如果據(jù)此發(fā)現(xiàn)問題，還可向其下達整頓整改命令。如果該NPO法人拒絕整改或3年以上未提交法律規(guī)定的有關(guān)資料，主管部門還有權(quán)撤銷其法人認證資格。不過，主管部門對上述行政執(zhí)法行為均抱著謹慎態(tài)度，即使迫不得已而為之，也須依法行政根據(jù)新法規(guī)定，在對NPO法人進行相關(guān)行政執(zhí)法行為之前，應(yīng)事先向其遞交執(zhí)法理由說明書。此外，應(yīng)當事人要求，主管部門應(yīng)當就撤銷其法人認證資格舉行公開聽證會。并將相關(guān)執(zhí)法信息及時地公之于眾。截止2013年4月30日，被注銷NPO法人資格的團體共計1335個，僅占NPO法人認證總數(shù)的0.03%［3］。

 

　　(五）NPO法人的稅收優(yōu)惠

 

　　囿于諸多原因，頒布之初的NPO法側(cè)重法人資格認證制度的設(shè)計，而懸置了NPO法人稅收優(yōu)惠政策的考量。在NPO法實施后的前3年間，NPO法人僅享有與非法人型NPO相同的稅收優(yōu)惠政策，即會費收入、捐贈收入以及政府補助金等非營利性項目可納入法人稅及法人住民稅的非課稅對象［4］。而經(jīng)政府特別認定的獨立行政法人、日本紅十字會、社會福祉法人、部分學校法人以及公益法人等則享受全方位的稅收優(yōu)惠。為此，相關(guān)市民團體展開鍥而不舍的政策倡導(dǎo)與政治游說，終促使日本政府于2001年出臺“認定NPO法人制度”。

 

　　然而，由于NPO法人的認定制度采取與NPO法人的認證制度相分離之方式即NPO法人只能根據(jù)租稅特別措施法的相關(guān)規(guī)定獲得財務(wù)省國稅廳長官的認定，方能成為“認定NPO法人”。，加之認定基準極為苛刻，導(dǎo)致認定NPO法人制度長期處于形同虛設(shè)之尷尬境況。據(jù)內(nèi)閣府統(tǒng)計，截止2012年3月底，認定NPO法人共計389團體，僅占當時NPO法人總數(shù)的0.8%［4］。為此，經(jīng)市民團體的不斷推動，日本政府先后推行多達6次的認定NPO法人制度改革，最終于2011年6月實現(xiàn)NPO法人的認證制度與認定制度的融合與統(tǒng)一，并大幅度降低NPO法人的認定難度。

 

　　1.NPO法人的認定基準。(1）在實績判定期間通過公眾支持度測試。所謂“公眾支持度測試”(Public Support Test，簡稱PST），系指判定NPO法人是否獲得市民廣泛支持的一種基準。根據(jù)新法，日本版公眾支持度測試的判定基準主要有以下3種方式：相對值基準PST：實績判定期間內(nèi)，捐贈金等收入金額÷經(jīng)常收入金額≥基準值(1／5）；絕對值基準PST：實績判定期間內(nèi)平均接受3000日元(約180元）以上的捐贈不少于100人；條例個別指定PST：提交認定申請之前，根據(jù)事務(wù)所本部所在的都道府縣或市町村的相關(guān)條例規(guī)定成為“捐贈收入被納入個人住民稅扣除對象”的NPO法人，可申請?zhí)貏e認定。(2）在實績判定期間，互益性活動在所有事業(yè)活動中所占比例不超過50%。(3）合理的組織運營與會計制度，包括：接受注冊會計師或監(jiān)查法人的監(jiān)查，或采用與青色申告法人相同的方式將各項交易記錄保存于賬本；各會員均平等擁有表決權(quán)；不進行不恰當?shù)臅嬏幚怼?4）合理的事業(yè)活動內(nèi)容。具體包括：不從事宗教與政治活動；不向理事等利害關(guān)系人提供特殊利益；不向從事營利活動的人提供捐贈；實績判定期間內(nèi)，特定非營利活動支出費用占事業(yè)費總額的80%以上，同時須將捐贈總額的70%以上用于特定非營利活動的費用支出。(5）合理的信息公開制度。必須將前三年的事業(yè)報告書、有關(guān)理事報酬和職員工資待遇的規(guī)定說明書、以及有關(guān)組織收支明細的資料備置于事務(wù)所，以供市民自由閱覽與復(fù)印。(6）及時主動地向主管部門提交事業(yè)報告書等法定資料。(7）沒有違法、不當或違背公益的行為或事實。(8）截止認定申請日，該法人的設(shè)立年限已滿1年或至少經(jīng)過2個事業(yè)年度。

 

　　2.認定NPO法人的稅收優(yōu)惠。有效期限為5年的認定NPO法人可享受以下優(yōu)惠：一是法人稅方面，享受“視作捐贈制度”，即營利事業(yè)的部分收入(最高限度為50%）可被視為捐贈金并享受免稅優(yōu)惠。換言之，該政策意在鼓勵NPO法人通過營利收入支持和發(fā)展“無盈利”的公益事業(yè)；二是市民或企業(yè)向認定NPO法人提供的捐贈享受減稅待遇。根據(jù)新法，市民向認定NPO法人提供的捐贈可享受“稅額控除”或“所得控除”(享受捐贈金控除優(yōu)惠的最高額度為該捐贈人所得稅的50%），從而為NPO法人吸引更多的市民捐款提供堅實的制度保障。此外，市民向認定NPO法人捐贈遺產(chǎn)亦享受全額免稅待遇。

 

　　3.創(chuàng)設(shè)“暫認定制度”。根據(jù)內(nèi)閣府調(diào)查，處于設(shè)立初期(尤其是設(shè)立年限未滿5年）的NPO法人普遍遭遇資金不足之困境［5］。鑒于此，作為NPO法人的起步支援措施，日本政府從2012年4月起實施“暫認定制度”，即處于設(shè)立初期的NPO法人只需滿足除認定基準(1）之外的判定基準即可申請為“暫認定NPO法人”(有效期為3年且僅限申請1次），享受除遺產(chǎn)捐贈免稅和視作捐贈制度之外的稅收優(yōu)惠政策。據(jù)內(nèi)閣府統(tǒng)計，從2012年4月1日至2013年2月28日，各主管部門共受理認定與暫認定申請350件，而前年同時期僅受理51件［6］。

 

　　4.認定NPO法人的監(jiān)管方式。認定NPO法人作為公益性較高的組織，在享受稅收優(yōu)惠政策的同時，也須接受較之普通NPO法人更加嚴厲的政府監(jiān)管。概括而言，除報告征收、現(xiàn)地檢查、整改命令、罰款以及注銷法人資格等常規(guī)監(jiān)管手段，主管部門還有權(quán)根據(jù)實際情況勒令認定NPO法人停止從事營利事業(yè)。此外，在2個以上都道府縣區(qū)域內(nèi)設(shè)置事務(wù)所的認定NPO法人，不但須接受事務(wù)所本部所在地主管部門的監(jiān)管，還須接受事務(wù)所支部所在地行政首長除注銷法人資格之外的行政監(jiān)管。另外，認定NPO法人的主管部門還與當?shù)貒惥?、警察局等相關(guān)部門聯(lián)手建立協(xié)助型監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

 

　　綜上，近年來日本NPO法改革的焦點主要集中于簡化和完善法人資格認證制度、建立科學規(guī)范的監(jiān)管方式以及建構(gòu)行之有效的稅收優(yōu)惠政策。當然，NPO法仍面臨不少亟待解決的難題，例如：如何保障認定NPO法人制度的有效實施、如何確保中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃權(quán)限以及如何實現(xiàn)NPO法人制度與社團/財團法人制度的有效整合。

 

　　三、對我國的若干啟示

 

　　據(jù)悉，目前民政部正按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，配合國務(wù)院相關(guān)部門抓緊修訂“社會組織三條例”并完善相關(guān)配套措施，其修訂重點將集中在改革登記管理體制、明確民政及相關(guān)部門權(quán)責等方面。對此，日本NPO法人制度改革能夠為我們帶來何種啟示？

 

　　其一，與時俱進，勇于創(chuàng)新。我國現(xiàn)行“社會組織三條例”均誕生于20世紀80～90年代，系改革開放之產(chǎn)物。雖然其中兩個條例在其實施約10年后進行過修訂，但整體上仍顯滯后。而在鄰國日本，1998年果斷出臺的NPO法終結(jié)了日本長達100余年的“公益規(guī)制冰河期”，并以此打破政府長期主導(dǎo)公益事業(yè)的“大一統(tǒng)”局面。在NPO法的影響下，2006年“公益法人制度改革”得以順利實施，進而更大限度地放寬公益事業(yè)的法律規(guī)制，極大激活第三部門的正能量，加速日本從“統(tǒng)治”邁向“治理”。此外，在開創(chuàng)性地出臺NPO法之后，日本仍以平均“兩年一改革”的方式推進制度創(chuàng)新，從而實現(xiàn)其NPO管理制度從管控嚴厲走向?qū)拠老酀Ａ硗?，日本政府?011年實現(xiàn)NPO法的重大改革后，仍繼續(xù)探尋能夠不斷適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的NPO法人制度。例如，日本政府于2013年4月25至5月27日連續(xù)召開4次名為“互助社會構(gòu)建之懇談會”的國家級官民協(xié)力研討會，旨在探討NPO法人等所面臨的難題及其相應(yīng)對策。與之相比，雖然近年來我國政府亦逐步意識到社會組織在國家發(fā)展中的重要作用并嘗試推行制度變革近年來不少地方政府在推進直接登記方面已經(jīng)先行做了許多有益的實踐。截至2012年底，廣東、北京、安徽等19個省份都已經(jīng)開展或試行了社會組織直接登記，其他省份也在現(xiàn)有的政策法規(guī)框架內(nèi)做著積極調(diào)整，但全國范圍內(nèi)的直接登記政策還未形成。，但不可否認的是，慈善法的出臺以及相關(guān)法規(guī)的修訂仍顯延滯。鑒于此，日本在NPO法人制度改革中所體現(xiàn)出來的“與時俱進，勇于創(chuàng)新”之精神，正是傳遞給我們的最大啟示。

 

　　其二，強化自律，規(guī)范他律。與我國NPO建設(shè)的啟動時間大致相同，日本NPO的發(fā)展卻領(lǐng)先于我國。其重要原因之一在于日本NPO法人制度較好地實現(xiàn)了自律與他律之間的平衡。首先，日本NPO法強化包括章程、會員大會、理事與監(jiān)事、會計、信息公開以及合并解散在內(nèi)的內(nèi)部治理機制，即健全NPO法人的自律機制。其次，通過徹底的信息公開制度，包括NPO法人的主動信息公開與主管部門的強制信息公開，以此實現(xiàn)社會力量的日常監(jiān)督并提升NPO法人的社會信任度。與此同時，還構(gòu)建起以主管部門為主導(dǎo)，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、齊抓共管、依法行政的綜合監(jiān)督體制。而在我國，社會組織內(nèi)部規(guī)范普遍不明確，部分社會組織甚至還因此導(dǎo)致治理危機(如郭美美事件）。自律不足顯然成為我國社會組織建設(shè)亟需解決的重大課題。此外，以“雙重管理體制”為中心的他律機制，一方面造成大量草根民間組織無法獲得合法身份，另一方面導(dǎo)致大量的登記在冊的社會組織要么游離于監(jiān)管之外，要么被迫成為“形同質(zhì)異型組織”?；谖覈鐣M織所面臨的“自律不足，他律失范”之困境，我國在推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)過程中，必須充分學習和借鑒日本的經(jīng)驗，即“強化自律，規(guī)范他律”。

 

　　第三，簡化登記，注重培育。日本NPO法的立法初衷在于通過賦予市民活動團體以法人資格實現(xiàn)社會公共利益的增進。為此，日本政府采取“認證原則”并通過多次改革以簡化法人認證手續(xù)，從而實現(xiàn)高達96%的法人認證率。此外，在NPO法的實施過程中，日本政府逐步意識到僅靠法人資格認證制度并不能有效培育和發(fā)展NPO法人，還須構(gòu)建行之有效的稅收優(yōu)惠制度。為此，日本政府在NPO法實施3年后成功創(chuàng)設(shè)“認定NPO法人制度”，并于2011年實現(xiàn)法人資格認證制度與稅收優(yōu)惠資格認定制度的有機融合和高度統(tǒng)一，同時創(chuàng)造性地導(dǎo)入“暫認定NPO法人制度”并大幅度減低稅收優(yōu)惠資格認定基準。而在我國，在“雙重管理體制”的影響下，業(yè)務(wù)主管部門極力規(guī)避成為草根民間組織的“婆家”，同時登記主管部門習慣于使用自由裁量權(quán)拒絕草根民間組織的登記注冊申請，從而導(dǎo)致具有“正當性”的大量草根民間組織無法獲得“合法性”。此外，由于我國是“按稅種設(shè)置稅收制度，對社會組織沒有專門的稅收制度，社會組織作為法人實體，與其他法人實體一樣，統(tǒng)一適用國家各項稅收制度”［7］，從而造成我國社會組織難以獲得實質(zhì)性的稅收優(yōu)惠。因此，今后我國除了要建立政府向社會組織購買服務(wù)制度，還需完善財稅支持政策并擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍，逐步建立統(tǒng)一合理的社會組織稅收政策體系。

 

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