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預(yù)算、醫(yī)改與美式黨爭

發(fā)稿時間:2013-10-21 00:00:00   來源:東方早報   作者:宋國友

  正如美國共和黨宣稱的那樣,它并沒有批準民主黨奧巴馬總統(tǒng)提出的2014財年(從2013年10月1日-2014年9月30日)的聯(lián)邦政府預(yù)算案。在沒有預(yù)算的情況下,聯(lián)邦政府自2013年10月1日起,被迫關(guān)閉。這意味著美國聯(lián)邦政府非核心部門雇員在政府和國會就預(yù)算問題達成一致之前,將被迫處于不能上班的狀態(tài),美國民眾也因此不能享受本應(yīng)由聯(lián)邦政府提供的服務(wù)。堂堂世界第一大經(jīng)濟體和全球最強大國家,居然會陷入中央政府關(guān)閉的境地,也算是一件怪事。

  從制度公權(quán)力到黨派私權(quán)力

  美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的政府作為美國行政部門,最為重要的職能之一是負責(zé)聯(lián)邦層面的收錢和花錢。收錢和花錢即為預(yù)算。但預(yù)算能否通過,是否具有合法性,并不是行政部門自個說了算。依據(jù)美國憲法,政府財政預(yù)算需要得到國會參眾兩院批準方能生效。

  當(dāng)初締造美利堅合眾國的國父們從他們的經(jīng)歷出發(fā),堅持認為政府是必要的惡,必須要對政府有所制衡。為此,他們在憲法當(dāng)中對美國政府和美國國會進行了分權(quán),并希望借此對政府行為加以監(jiān)督和約束。最為重要的監(jiān)督和約束,無外乎關(guān)于用錢與用人這兩大權(quán)力。在此制度設(shè)計下,總統(tǒng)無論是提出政府預(yù)算案,還是任用高級官員,都必須得到國會的批準。在預(yù)算方面,為了確保國會能順利通過政府的預(yù)算法案,政府通常要提前數(shù)月就開始準備預(yù)算法案,并和國會通氣、協(xié)商乃至妥協(xié)。

  從歷史上看,參議院沒有單獨反對過政府預(yù)算案的記錄,預(yù)算案的通過大都卡殼在眾議院。所以,當(dāng)討論政府停擺的時候,主要是分析國會眾議院的投票行為。國會眾議院總共有435位具有投票權(quán)的眾議員。聯(lián)邦政府預(yù)算必須獲得超過半數(shù),也就是至少218票的同意才能通過。如何確保至少得到218票,成為政府預(yù)算通過的關(guān)鍵。

  一般情況下,只要總統(tǒng)和國會互相尊重,互有讓步,互為妥協(xié),政府預(yù)算案在新財年來臨之前,經(jīng)過幾輪修改,基本上都會通過。即使有個別議員希望政府預(yù)算案的某些條款,比如“重大投資項目的選址”、“軍事基地的設(shè)立”或“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等,能夠?qū)ζ渌谥莼蛘哌x區(qū)有特殊照顧,為達成目的甚至私下或者公開“威脅”對預(yù)算的投票,但由于這屬于個別行為,聯(lián)邦政府通過應(yīng)允或者其他方式的補償,通常不會影響整體性的最終投票結(jié)果。

  然而,當(dāng)國內(nèi)內(nèi)部出現(xiàn)集團性的反對投票,并且投票反對集團控制著國會眾議院的多數(shù)席位時,聯(lián)邦政府的預(yù)算法案可能就會命運波折了,甚至?xí)霈F(xiàn)政府停擺風(fēng)險。在當(dāng)代美國政治體制中,能夠出現(xiàn)集團性的反對力量只可能是某一政黨。

  美國目前是兩黨制,民主黨和共和黨控制了美國政治。兩黨制是在美國國內(nèi)的傳統(tǒng)、歷史、社會、地理以及宗教等因素的共同作用下幾經(jīng)變遷最終形成的。在兩黨制下,很可能出現(xiàn)政治分裂的情形:總統(tǒng)來自一黨,而國會被另一黨所控制。當(dāng)然,國會被另一黨所控制并不是非常嚴謹?shù)恼f法。如果細化一些,其實可以分為“國會參眾兩院均被另一黨控制”、“國會參議院被另一黨所控制”以及“國會眾議院被另一黨所控制”等三種情形。無論是哪種情形,政黨都會利用其所控制的國會權(quán)力,對總統(tǒng)進行合理以及不合理的約束。在第一種情形下,總統(tǒng)會受到國會的全方位制約;在第二種情形下,總統(tǒng)的用人權(quán)會較多地受到參院的制約;在第三種情形下,總統(tǒng)的財權(quán)會受到眾議院的制約。

  在政治分裂的情況下,國會權(quán)力可能和政黨利益出現(xiàn)了重疊。黨派利益會以國會利益的方式得到表達,在此時,原本用以制衡總統(tǒng)的公權(quán)力可能被用來實現(xiàn)黨派的私權(quán)力。由于有了憲法的保障,原本用于進行權(quán)力制衡的制度設(shè)計蛻化為政黨用以權(quán)力斗爭的合法平臺。國會的權(quán)力斗爭主要通過議案通過與否的形式加以體現(xiàn)。預(yù)算案作為一年一次的重要法案,而且直接關(guān)系到行政當(dāng)局,所以被認為是最佳的政黨斗爭工具之一??刂茋鴷骋辉海┑狞h派會千方百計利用這一時機,來“修理”另一黨控制的政府。

  美國政府停擺史

  非共和黨如此,民主黨亦然。任何一個處于國會控制地位的政黨,均有政治理性做出如此選擇,并且也確實做出了類似的行為。這是權(quán)力定理使然,更何況其符合法律規(guī)定。

  連同本次在內(nèi),自1980年以來,美國聯(lián)邦政府共有12次停擺記錄。這12次停擺,有8次發(fā)生于里根總統(tǒng)任內(nèi),有1次發(fā)生在老布什總統(tǒng)任內(nèi),2次發(fā)生在克林頓總統(tǒng)任內(nèi),還有一次,也就是本次,發(fā)生在奧巴馬總統(tǒng)任內(nèi)。小布什是30余年來唯一沒有遭遇聯(lián)邦政府停擺的總統(tǒng)。此前的停擺記錄少則1-3天,中為5天,長達21日,平均為4.09天。觀察包括本次政府停擺的美國國內(nèi)政治生態(tài),不難發(fā)現(xiàn)它們有一個共同點,即均處于政治權(quán)力分裂狀態(tài)。

  里根屬于共和黨,連任美國總統(tǒng)。兩任總統(tǒng)8年期間,國會參議院主要由共和黨控制,而眾議院則均被民主黨控制。民主黨利用國會眾議院的多數(shù)地位,給里根兩屆政府帶來了巨大的預(yù)算麻煩,總共導(dǎo)致政府8次停擺,平均1年一次。不過,就停擺時間而言,里根時期的政府停擺最長3天,影響可控。共和黨老布什任內(nèi)的1990年,民主黨控制著國會參眾兩院,也給老布什政府帶來了一次為期5天的政府停擺事件。等到共和黨于1994年國會中期選舉實現(xiàn)大翻身,全面控制了國會參眾兩院后,來年就給來自民主黨的克林頓總統(tǒng)一個下馬威,連續(xù)關(guān)停聯(lián)邦政府兩次。第一次從1995年11月13日至同月19日,為期5天。僅僅過4個星期的時間,共和黨又再次迫使克林頓政府停擺,此次停擺也創(chuàng)下了聯(lián)邦政府的最長關(guān)門紀錄——21天。時隔17年,控制國會眾議院的共和黨再次發(fā)狠,堅決不通過民主黨奧巴馬總統(tǒng)的財政預(yù)算案。截至10月13日,政府關(guān)門時間已經(jīng)超過13天,僅憑這一期限,就創(chuàng)造了上世紀80年代以來第二長的聯(lián)邦政府停擺紀錄。

  一黨利用國會眾議院的多數(shù)位置,給行政當(dāng)局帶來難堪,甚至導(dǎo)致其停擺,總歸是由于它們在某一或某些問題上出現(xiàn)了難以彌合的分歧。控制國會的政黨作為發(fā)難方,希望以預(yù)算案的通過作為籌碼,換取總統(tǒng)在某些政策議題上的讓步。比如,在里根時期,有兩次政府停擺事件就是因為里根希望在預(yù)算中給部署MX洲際戰(zhàn)略導(dǎo)彈提供資金,但民主黨極力反對。斗爭失控,政府停擺。老布什時期聯(lián)邦政府的停擺則是由于兩黨未能就預(yù)算赤字削減問題達成一致??肆诸D時期聯(lián)邦政府停擺的原因則在于雙方未能就平衡預(yù)算問題以及在教育醫(yī)療方面的聯(lián)邦預(yù)算金額取得共識。

  醫(yī)改案與政府停擺

  上述停擺案例的原因總歸與預(yù)算本身有關(guān),但有時預(yù)算僅僅是導(dǎo)火索。奧巴馬政府停擺即是如此。本次停擺的最直接導(dǎo)火索為奧巴馬的醫(yī)療改革法案。事實上,奧巴馬醫(yī)改法案同樣難以逃離政黨斗爭的窠臼。

  奧巴馬提出醫(yī)改方案伊始,共和黨即表示出強烈反對。為取得更多的支持,奧巴馬在其醫(yī)改方案中提出了不額外征稅、全民享有醫(yī)保以及不擴大政府赤字三大承諾。在通常情況下,這三大承諾存在內(nèi)在矛盾。不增加政府赤字、不征稅,那么哪里還有錢來提供全民醫(yī)保呢?奧巴馬給出的答案是錢最終要從保險公司的口袋里掏出。民主黨傾向于認為,醫(yī)療保險公司追逐利潤的行為推高了醫(yī)療費用,增加了美國民眾的經(jīng)濟負擔(dān),具有明顯的制度不合理性。要通過立法使其減少利潤,降低保險費用讓醫(yī)療保險變得底層民眾可負擔(dān)。

  對民主黨而言,來自于保險公司的政治捐款和競選資金較少,所以對保險公司動刀沒有太大影響。然而,保險行業(yè)是共和黨的重要“金主”。政治捐款統(tǒng)計表明,1992年到2008年期間的歷次國會選舉,保險行業(yè)給共和黨的政治捐款都要大大超過給民主黨的政治捐款,此16年間平均捐款分配比例為63%比37%。此外,兩黨的黨派理念也加劇了彼此之間的分歧。全民醫(yī)保意味著美國政府職能擴大。這是民主黨所希望的,卻是共和黨所排斥的。在共和黨看來,市場要比政府重要,“大市場”和“小政府”的搭配才能更好地推動美國前進。政府包辦醫(yī)保,擠壓市場力量,有損于美國的國家競爭優(yōu)勢。

  盡管共和黨窮盡一切辦法阻撓醫(yī)改法案通過,但是在2010年,民主黨還是憑借其在參眾兩院的優(yōu)勢地位,與本黨同志奧巴馬總統(tǒng)配合,驚險地讓醫(yī)改法案過關(guān)。在當(dāng)時的投票中,呈現(xiàn)出極端的政黨對立現(xiàn)象。除了極為個別的議員,絕大多數(shù)議員的投票以黨派劃界。這反映了兩黨的嚴重沖突。無奈當(dāng)時民主黨天時地利人和,共和黨無力回天。不過,這一法案的核心條款沒有立即實施,而是預(yù)定到2014財年才正式啟動。這個時間點為共和黨提供了難得機會,也給奧巴馬留下了嚴重后患。果然,到了討論2014財年的時候,國會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)已然變化。共和黨控制了國會眾議院。共和黨實際上早已盤算著借助2014財年預(yù)算案這一時機,利用自身控制國會眾議院的席位優(yōu)勢,爭取迫使奧巴馬同意該醫(yī)保法案暫緩實施,甚至謀求終止該法案。奧巴馬為捍衛(wèi)自己作為美國總統(tǒng)的最大可能歷史功績,斷然拒絕在該問題上與共和黨進行談判。陷入僵局,只能以政府停擺收場。

  門可以關(guān),債還需還

  本來美國聯(lián)邦政府停擺是其國內(nèi)之事,而且從以往美國政府停擺的實際影響來看,也主要集中于國內(nèi)層面,對美國國內(nèi)政治和經(jīng)濟造成沖擊,與外界并無太大干系。外人也僅限于看看熱鬧,發(fā)點評論而已。但是奧巴馬政府此次停擺大為不同,除了國內(nèi)影響之外,還產(chǎn)生了重大的國際影響。這里的國際影響當(dāng)然不僅是指奧巴馬由于政府停擺而缺席APEC會議,同時取消對亞洲四國的訪問,更為重要的是美國政府可能面臨的債務(wù)違約問題。

  奧巴馬政府沒有獲得新財年的預(yù)算恰巧和本月17日左右政府債務(wù)上限到頂疊加在了一起。按照美國財政部的估計,美國可動用財政資金如果用于還債,只能夠支撐到17日。如果屆時美國政府和國會仍未能就預(yù)算取得一致,那么美國就沒有錢來償還到期應(yīng)該要付的國債利息,美國政府就出現(xiàn)了債務(wù)違約。2011年曾經(jīng)發(fā)生過的債務(wù)危機將會變成現(xiàn)實。假如這種情況真的發(fā)生,對美國政府的信用以及美元的國際地位都將是極大的打擊,也會給國際金融體系帶來巨大的風(fēng)險。本來外界就對美國金融危機后的經(jīng)濟增長表示擔(dān)憂,也對美國超過自身GDP的高負債報以懷疑,但不管怎么樣,只要美國政府能夠按時歸還利息,各國債購買者也就對那些可能的經(jīng)濟威脅視而不見,繼續(xù)主動或者被動地投資美國國債。

  但眾所周知,美國當(dāng)前的經(jīng)濟運行已經(jīng)離不開債務(wù),其經(jīng)濟發(fā)展也表現(xiàn)出明顯的“寅吃卯糧”特征。美國必須靠借發(fā)新債來還舊債,并且通過軍事、貨幣以及科技等實力展現(xiàn)出強大形象,維持世界對于美國的信心。但是,一旦真的有一天美國政府出現(xiàn)未能如期還錢的行為,美國的國家信用就會破產(chǎn),投資者馬上就會覺醒,大規(guī)模逃離原本看來安全的美國國債投資市場。缺乏了巨量資金的輸血,不僅僅是美國政府停擺,而且可能會引發(fā)美國霸權(quán)關(guān)張。

  奧巴馬深知此點,并以此為訴求,強調(diào)美國的國際地位,試圖勸說國會共和黨放行政府預(yù)算法案。甚至不惜降低姿態(tài),主動表明只要不導(dǎo)致出現(xiàn)美國政府違約的情況,一切都好談。這其中當(dāng)然包括共和黨的主要攻擊目標,其引以為豪的醫(yī)保法案。

  共和黨果真會為了讓政府有錢償債而放奧巴馬一馬嗎?這取決于奧巴馬與眾議院議長博納的談判。這是一場拉鋸戰(zhàn),考驗談判雙方的戰(zhàn)略耐心??凑l先堅持不住,做出更大讓步。笑到最后的一方,也可能獲得更多的利益。雙方都有各自策略。不過有一點其實是確定的,這就是美國政府門可以關(guān),但債必須還。否則由于政治斗爭游戲玩過火所引發(fā)的極嚴重后果將是美國兩黨所不能承受的歷史罪責(zé)。斗歸斗,兩黨還是有基本的政治意識和國家概念。不管分歧多么嚴重,共和黨和民主黨在要避免美國違約這一點上也是有共識的。所以,停擺事件可能以先國會特許政府借錢償債但卡住政府其他開支撥款的權(quán)宜之舉而部分結(jié)束。

  問題在于,在給定的日益僵化的分權(quán)制度、兩黨熟悉的政治游戲以及不斷攀升的聯(lián)邦債務(wù)問題面前,即使美國政府此次能夠重新開門,又怎么能夠逃脫未來可能的停擺命運呢?

 ?。ㄗ髡呦祻?fù)旦大學(xué)美國研究中心副教授)