德國政府信息傳播：歷史、經(jīng)驗(yàn)和啟示
發(fā)稿時(shí)間：2013-08-29 00:00:00 來源：《國外理論動態(tài)》 作者：李以所
作為一種政治實(shí)踐的政府信息傳播在德國有著悠久的歷史。政府信息傳播屬于政治信息傳播的一種。德國著名的政治學(xué)學(xué)者沃爾夫?qū)?middot;貝格斯道夫（Wolfgang Bergsdorf）教授曾將廣義的政治信息傳播定義為：“與政治關(guān)系重大的、具有持續(xù)性的所有的言語表達(dá)或者帶有特定象征意義的非言語行為。其中既包括酒吧或餐館的清談議政，也包括聯(lián)邦總理的政府聲明，既包括在國際比賽中唱國歌，也包括在學(xué)校進(jìn)行的社會政治課講授。”[1]顯然，上述領(lǐng)域內(nèi)所涉及的參與者范圍非常廣泛，但一般首推政黨和政府兩個(gè)主體。政黨協(xié)調(diào)多元利益，形成政黨政策，吸引或吸收潛在的選民和黨員，宣傳其政治主張和價(jià)值觀的活動，這些都屬于政黨信息傳播的范疇。而政府信息傳播不僅僅與反對黨的信息傳播處于競爭狀態(tài)，與之有競爭關(guān)系的同樣還有執(zhí)政黨的信息傳播。[2]此外，對于從議會中傳出的各種聲音——其中大部分都屬于議會信息傳播或議會黨團(tuán)信息傳播，政府都應(yīng)以政府信息傳播的形式給予必要的回應(yīng)。當(dāng)然，這種大致的描述并不能全面涵蓋政治信息傳播的所有主體，其他可能涉及到的還有企業(yè)、社團(tuán)和其他的利益集團(tuán)等。這些行為體不僅能夠干預(yù)政府決策和議會立法，而且還會通過記者招待會、游行示威、演講集會、學(xué)術(shù)研討等形式對新聞媒體和政治信息傳播領(lǐng)域內(nèi)的其他參與者施加影響。它們在院外活動的領(lǐng)域內(nèi)可謂是“行家里手”。除此之外，民眾進(jìn)行請?jiān)负兔褚庹{(diào)查以及前面提及的在酒吧或餐館的清談議政也是形成或影響社會輿論的重要方式。
為了實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)或?qū)嵤┫嚓P(guān)戰(zhàn)略，上述政治信息傳播的主要參與者都會確定適合自身的傳播策略和傳播方式，它們之間相互影響并在相當(dāng)程度上共同協(xié)作，這導(dǎo)致政治信息傳播的態(tài)勢始終處于變化之中。故研究政府信息傳播不能脫離同在政治信息傳播范疇內(nèi)的其他主體。
此外，政府信息傳播還是在多層面的系統(tǒng)中進(jìn)行的，每個(gè)層面都有相應(yīng)的主體在協(xié)同作用。在德國，該系統(tǒng)至少涉及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)、州、聯(lián)邦、歐盟和國際等五個(gè)層面。同樣，各層面之間的傳播主體也會彼此產(chǎn)生影響和協(xié)作。
總體來說，德國政府信息傳播的方式受到政治體系的結(jié)構(gòu)、媒體系統(tǒng)的狀況與變化以及社會生活條件、行為模式和觀念變化的影響。國際諸因素[3]和歐洲一體化進(jìn)程[4]也都對德國的政府信息傳播產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著大眾媒體的興起、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的擴(kuò)展以及民眾政治需求的增強(qiáng)，如何提高德國政府信息傳播的效力已經(jīng)成為一個(gè)極為緊迫的問題。
一、歷史與法律邊界
德國政府信息傳播的歷史可以上溯到中世紀(jì)時(shí)期的敘任權(quán)斗爭和十字軍東征。[5]在普魯士時(shí)代，德國政府高層就已經(jīng)產(chǎn)生了對外進(jìn)行政府公關(guān)以及維護(hù)國家形象的意識，[6]盡管這還算不上嚴(yán)格意義上的政府信息傳播行為。進(jìn)入19世紀(jì)，伴隨著自由媒體在德國的出現(xiàn)，以往采取的諸如修建宮殿和樹立雕像這種進(jìn)行官方信息傳播的形式已不能滿足時(shí)代需要。[7]如何通過媒體來實(shí)現(xiàn)對公眾意識的影響和引導(dǎo)成為政府面臨的亟待解決的問題。在此基礎(chǔ)上，德國現(xiàn)代意義上的政府信息傳播開始出現(xiàn)。[8]
二戰(zhàn)結(jié)束后，德國開始嘗試將政府信息傳播導(dǎo)引到民主與法治的道路上，以使之與納粹時(shí)期以戈培爾為標(biāo)志性人物的洗腦宣傳區(qū)分開來。[9]在聯(lián)邦德國正式建立之前，西德的美英法占領(lǐng)區(qū)管理機(jī)構(gòu)就制定了獨(dú)立的新聞?wù)卟⒃O(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。[10]戰(zhàn)后德國在政府信息傳播方面最主要的任務(wù)是：對外通過“文化外交”來消除因納粹而形成的絕對負(fù)面的國家形象[11]和收集獲取國外情資；對內(nèi)重建政府與社會之間的信任并完成相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。
1949年10月，德國聯(lián)邦新聞局建立。具有強(qiáng)烈政府公關(guān)意識的聯(lián)邦總理阿登納提出該部門最首要的任務(wù)就是開展政府信息傳播工作。當(dāng)然，聯(lián)邦德國初期的政府信息傳播工作主要是對外，這首先反映在聯(lián)邦新聞局所增加的預(yù)算一般都被用于在國外的政府公關(guān)活動。聯(lián)邦德國對內(nèi)的政府信息傳播工作主要始自1950年定期在普通民眾中進(jìn)行的關(guān)于各政治派別的民意調(diào)查。阿登納將民意調(diào)查的結(jié)果視為具有十足價(jià)值的信息來源。[12]
1951年12月，“民主人士共同體”(ADK)成立，其成立的背景就是阿登納認(rèn)為自己推行的政策并沒有被公眾所接受。“民主人士共同體”最重要的使命就是為聯(lián)邦德國遵照北約的出兵額要求做好充分的社會輿論和心理準(zhǔn)備。該共同體以國家預(yù)算項(xiàng)目的名義接受政府資助，因其資金用途的細(xì)節(jié)并不需要向公眾披露，故多被理解為現(xiàn)代意義上的“反爬行動物基金”。[13]
在艾哈德政府時(shí)期，政府信息傳播繼續(xù)在關(guān)于社會市場經(jīng)濟(jì)的宣傳中充當(dāng)著非常重要的角色。1969年政府輪替，德國社會民主黨人勃蘭特上臺執(zhí)政。在其大膽、靈活地提出“新東方政策”的背景下，德國開始探討政府信息傳播的法律邊界。
受制于執(zhí)政黨與在野黨之間在政治利益上的分歧，德國的政府信息傳播常常與黨派間的緊張關(guān)系相伴而行，這就使得確定一套具有約束力的行為規(guī)范至關(guān)重要。1977年3月2日，德國聯(lián)邦憲法法院作出了一項(xiàng)判決，正式確定了政府信息傳播活動的法律邊界。[14]
1976年，時(shí)為在野黨的基民盟(CDU)在聯(lián)邦憲法法院提起訴訟，指控當(dāng)時(shí)的紅黃聯(lián)合政府違反了德國《基本法》的相關(guān)規(guī)定以及在選舉中要遵循的機(jī)會均等原則。因?yàn)樵谶x舉期間，在來自社民黨的聯(lián)邦總理施密特主導(dǎo)下，聯(lián)邦政府自1976年5月18日到1976年6月30日連續(xù)在德國10家發(fā)行量較大的日報(bào)和周刊上刊登大幅面的廣告，重點(diǎn)突出了紅黃聯(lián)合政府執(zhí)政期間在經(jīng)濟(jì)、交通、農(nóng)業(yè)和教育等方面取得的成績，其相應(yīng)的廣告費(fèi)用則由國家財(cái)政予以支付。此外，在1976年10月3日議會選舉之前，聯(lián)合政府還印制出版了大量的傳單、宣傳冊和圖書，其內(nèi)容主要是中期結(jié)算的情況、聯(lián)邦總理以及其他政府成員的演講、法律條文和服務(wù)信息等。對此，聯(lián)邦憲法法院在判決中一方面強(qiáng)調(diào)，為了在民主的聯(lián)邦中獲得最基本的共識，政府進(jìn)行相應(yīng)的傳播活動不僅可以而且必要。在合法的框架內(nèi)，政府可以將自己的政策、措施、計(jì)劃以及未來將解決的問題進(jìn)行描述說明，尤其是針對那些事關(guān)公共利益卻又不為民眾普遍接受的政府舉措，政府有責(zé)任借用政府信息傳播的手段對公眾予以澄清和解釋。同時(shí)憲法法院又指出，聯(lián)邦政府的政府信息傳播行為違反了《基本法》的相關(guān)規(guī)定。判決限定了政府信息傳播的法律邊界，即政府信息傳播不能用于提升黨派的政治形象。[15]
聯(lián)邦憲法法院在80年代的兩個(gè)判決進(jìn)一步明確了政府信息傳播的法律邊界。1985年，奧地利葡萄酒行業(yè)爆發(fā)了“二甘醇丑聞”，這使德國民眾陷入了對食品安全的嚴(yán)重?fù)?dān)憂之中。作為應(yīng)對措施，聯(lián)邦政府公布了一份臨時(shí)性的含有二甘醇的葡萄酒和其他產(chǎn)品的名單，名單所涉及的一家企業(yè)因而向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟。2002年6月26日，聯(lián)邦憲法法院明確了在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)邦政府信息服務(wù)的合法性：及時(shí)和準(zhǔn)確地將有關(guān)信息傳遞給處于危機(jī)和緊急情勢下的公民并指明正確方向，是政府的任務(wù)。在必要時(shí)，政府可以向公民提出建議和警示，同時(shí)必須保證其客觀性和公正性。[16]1985年，某宗教團(tuán)體在聯(lián)邦憲法法院起訴聯(lián)邦政府，指控聯(lián)邦政府公開將該團(tuán)體描述為“青年教派”、“青年宗教”或者“心理教派”是一種侮辱，且是對宗教自由這項(xiàng)基本權(quán)利的侵犯。聯(lián)邦憲法法院駁回了該團(tuán)體的起訴。聯(lián)邦憲法法院的判決認(rèn)為，在民主政體中，將自己所從事政治活動的重要過程以及相關(guān)準(zhǔn)備工作及時(shí)向公眾告知，是政府的責(zé)任和義務(wù)。這種政府信息傳播的職責(zé)也包括發(fā)布警告的權(quán)力。故聯(lián)邦政府有權(quán)評估個(gè)別公民或團(tuán)體的行為是否危險(xiǎn)并作出相應(yīng)判斷。[17]
在德國聯(lián)邦憲法法院眼中，聯(lián)邦政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家的責(zé)任，但該種領(lǐng)導(dǎo)并不局限于借助立法手段以及對法律執(zhí)行提供方向性指引，也包括面向公眾的信息傳播。通過這種傳播，既可以緩解或克服政府與社會之間的矛盾和沖突，還可以對各種危機(jī)作出迅速、恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對，并幫助公民找到正確的方向。當(dāng)然在這個(gè)過程中，聯(lián)邦政府必須遵守憲法的有關(guān)規(guī)定，即要注意傳播行為的準(zhǔn)確性、客觀性、適當(dāng)性以及相對的保守性。[18]德國聯(lián)邦憲法法院的上述判決進(jìn)一步明確了政府信息傳播的法律地位和邊界。
二、行為體與功能
德國以政府信息傳播為主題而展開的較為深入的學(xué)術(shù)討論始自1979年，[19]但當(dāng)時(shí)人們并沒有使用規(guī)范意義上的“政府信息傳播”這個(gè)稱謂，而是使用了“國家或政府部門的新聞和公共關(guān)系”這個(gè)較為冗長的表達(dá)。作為一個(gè)正式概念的“政府信息傳播”則是在1986年由沃爾夫?qū)?middot;貝格斯道夫引入的。[20]1989年，弗蘭茨·羅納伯格（Franz Ronneberger）首次使用了“政府公共關(guān)系”的概念[21]，一般來說，在德國政府公共關(guān)系是政府信息傳播的同義語。[22]
在德國，所謂的政府信息傳播，主要包括國家行政機(jī)關(guān)在對內(nèi)和對外關(guān)系中所采用的技術(shù)和信息交流的內(nèi)容，其參與者主要是指同屬國家行政機(jī)關(guān)的聯(lián)邦各部、聯(lián)邦總理府和所有的政府成員，其中以聯(lián)邦政府的新聞與信息局(BPA)最為重要，它被視為德國政府信息傳播的核心機(jī)構(gòu)。在各政府機(jī)構(gòu)中，BPA不僅擁有必要的執(zhí)行權(quán)，同時(shí)還承擔(dān)跨部門的協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，在整個(gè)行政系統(tǒng)中，大量的政策規(guī)劃人、演講撰稿人、部門負(fù)責(zé)人以及專業(yè)部門的主管都會參與政府信息傳播工作。此外，隸屬于聯(lián)邦各部的相關(guān)公共機(jī)構(gòu)亦是政府信息傳播工作的責(zé)任主體。不僅如此，上述政府信息傳播的參與者還會與通常意義上的媒體代表和政府公關(guān)顧問產(chǎn)生聯(lián)系，后者主要作為專業(yè)咨詢者和信息提供者為政府提供服務(wù)。在具體的政府信息傳播實(shí)踐中，上述行為體之間彼此影響而且經(jīng)常換位。
那么，在德國的議會民主政治中，政府信息傳播的目標(biāo)和任務(wù)又是什么？德國國家行政學(xué)院教授赫爾曼·希爾（Hermann Hill）認(rèn)為，政府信息傳播的傳統(tǒng)功能主要是對公共輿論進(jìn)行觀察和影響，具體表現(xiàn)為收集和分析情報(bào)資料、就政府的有關(guān)決策和舉措進(jìn)行解釋說明、對國民進(jìn)行說服教育或政府進(jìn)行自我辯護(hù)和表達(dá)等，其最主要的目的是糾正公民在行使其民主權(quán)利時(shí)所出現(xiàn)的不當(dāng)行為，在政府和公民之間建立理解、尊重和信任，從而提高政府行為的合法性并使公民樹立自己是國家主人的意識和信念。[23]簡而言之，政府信息傳播的功能可以大致分為信息和統(tǒng)治兩個(gè)方面。[24]
政府信息傳播的信息功能主要通過解釋、溝通和對話來實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦憲法法院的相關(guān)判例進(jìn)一步確認(rèn)和強(qiáng)化了政府信息傳播的信息功能。該功能超越了一般意義上的信息傳遞，即它并不局限于通過客觀的信息來改變公眾的知識水平，而是力爭引導(dǎo)或改變公眾的行為。其實(shí)現(xiàn)方式主要包括宣傳手冊、傳單、網(wǎng)站、播客、通訊以及綜合性的宣傳活動等。
政府信息傳播還要服務(wù)于執(zhí)政者的統(tǒng)治需要，這主要包括政策規(guī)劃的宣講、政府誠信形象的樹立、為政府爭取和維持合法性以及建立與其他政治參與者的溝通渠道等。德國的政治體制決定了執(zhí)政者必須通過選舉產(chǎn)生并要接受嚴(yán)格的任期限制，因此，執(zhí)政者必須要竭盡全力贏得選民的持續(xù)信任。在這里，政府信息傳播的統(tǒng)治功能主要通過政府聲明或工作報(bào)告等形式來實(shí)現(xiàn)。此外，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的傳播行為還會影響到其他的政治行為體和公共職能部門。
隨著時(shí)代的發(fā)展，政府信息傳播的傳統(tǒng)功能已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，它越來越傾向于對公民的意見和企望產(chǎn)生回應(yīng)和共鳴，越來越強(qiáng)調(diào)政府信息傳播的過程性。與傳統(tǒng)的“自上而下的傳播”或“政客的傳播”形成鮮明對比的是，在政府信息傳播的過程中，政府與公民之間的協(xié)商和回應(yīng)機(jī)制日益受到重視。因此，在德國，政府信息傳播越來越具有溝通民意的功能，它在這方面的作用已經(jīng)日漸凸顯。
三、機(jī)構(gòu)設(shè)置與傳播方式
負(fù)責(zé)德國政府信息傳播工作的最重要的機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦新聞與信息局(BPA)、聯(lián)邦新聞會議組織(BPK)和聯(lián)邦公民教育中心(BPB)。根據(jù)德國《基本法》第65條，聯(lián)邦總理有權(quán)制定政策路線和方向，在基本遵循該方向和路線的前提下，聯(lián)邦各部部長可以獨(dú)立行使其職權(quán)并為之負(fù)責(zé)。同時(shí)，根據(jù)《聯(lián)邦政府工作條例》第12條，聯(lián)邦部長在公共場合發(fā)表的言論或針對公眾發(fā)表的具有規(guī)定性的言論，都必須與聯(lián)邦總理確定的路線方針保持一致。
作為獨(dú)立的最高級別的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)之一，聯(lián)邦新聞與信息局由聯(lián)邦總理直接領(lǐng)導(dǎo)，它被視為聯(lián)邦政府與新聞機(jī)構(gòu)交際往來的核心機(jī)關(guān)和公共輿論形成的重要機(jī)構(gòu)。[25]BPA匯集了來自總理府和聯(lián)邦各部的各類信息，BPA的局長一般同時(shí)兼任聯(lián)邦總理和聯(lián)邦政府的發(fā)言人。BPA的雇員有630人，其中450人在柏林，180人在波恩。每年聯(lián)邦政府給BPA的撥款約計(jì)4500萬歐元。BPA的職能主要包括：幫助聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦政府了解全世界的新聞局勢；為聯(lián)邦總理收集相關(guān)材料；研究并描述公共輿論以便為聯(lián)邦政府制定政策提供決策參考；負(fù)責(zé)政府信息傳播工作；代表聯(lián)邦政府組織新聞發(fā)布會；協(xié)調(diào)跨部門的政府公關(guān)工作；組織所謂的“選舉行程”。[26]
聯(lián)邦新聞會議組織(BPK)是德國專職新聞記者的聯(lián)合組織，它獨(dú)立于政府之外，經(jīng)費(fèi)來自成員會費(fèi)。[27]BPK形式成立于1949年秋天，并在1953年正式注冊為社團(tuán)法人。[28]其工作目標(biāo)是舉行新聞發(fā)布會以及為其成員提供了解和獲知公共輿論的機(jī)會。其成員必須是擁有德國國籍的、在柏林或波恩專職從事報(bào)道聯(lián)邦政治的新聞記者。BPK是德國政府信息系統(tǒng)中的重要一環(huán)。它為其成員統(tǒng)一發(fā)布信息，同時(shí)也為他們提供與政府高層溝通交流的通道。該組織在成員上的排他性對于會議的談話氣氛發(fā)揮著非常重要的作用，因?yàn)槠湎鄬λ矫艿男再|(zhì)，較之在沒有保護(hù)和限制的公共場合，政府的發(fā)言人可以更加詳細(xì)和深入地對相關(guān)政策的背景和內(nèi)在聯(lián)系做解釋和說明，同時(shí)也保證了媒體代表的獨(dú)立性。為了發(fā)揮政府和媒體之間的橋梁作用，BPK還定期組織“例行新聞發(fā)布會”，應(yīng)BPK理事會的邀請，政府發(fā)言人每周三次出席“例行新聞發(fā)布會”，發(fā)布相關(guān)信息并回答記者提問。[29]在“例行新聞發(fā)布會”上，聯(lián)邦政府發(fā)言人通常和聯(lián)邦各部的發(fā)言人或業(yè)務(wù)官員一起出席，現(xiàn)場回答記者提問。
聯(lián)邦公民教育中心(BPB)成立于1952年11月，原稱“聯(lián)邦后方服務(wù)中心”，1963年更名為“聯(lián)邦公民教育中心”。BPB隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部，其駐地在波恩。BPB的職能是：加深公民對政治形勢和相關(guān)信息的理解；確立其民主意識；加強(qiáng)公民參與國家政治活動的意愿。通過公民教育，BPB向公眾提供有關(guān)政治基本問題的客觀信息，強(qiáng)化民主的基本共識，并在此基礎(chǔ)上推動以理性對話為取向的辯論文化的形成。BPB為公眾提供了大量的圖書和文字材料并贊助支持了多項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)傳播項(xiàng)目。
德國《基本法》和聯(lián)邦各州的憲法都規(guī)定了在國家機(jī)關(guān)之間信息傳播的不同方式。除去聯(lián)邦議院在一般意義上的知情權(quán)和傳喚權(quán)，以及組織調(diào)查委員會的權(quán)利，根據(jù)聯(lián)邦議院的《國防軍監(jiān)督委員會法》、《請?jiān)肝瘑T會許可法》以及《聯(lián)邦政府和聯(lián)邦議院關(guān)于歐盟事務(wù)的合作法》，它還擁有特別意義上的知情權(quán)。基于法定義務(wù)，聯(lián)邦政府需要向聯(lián)邦議院提交各式各樣的報(bào)告，同時(shí)，聯(lián)邦審計(jì)署需要向聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交審計(jì)報(bào)告。在聯(lián)邦各機(jī)關(guān)內(nèi)部，其信息傳播工作主要是由其各自的工作條例來規(guī)定的。
聯(lián)邦政府在聯(lián)邦議院發(fā)布的政府聲明在政府信息傳播中具有特殊的意義。無論是在聯(lián)邦議會任期的開始階段，還是在定期的年度預(yù)算討論框架內(nèi)以及基于某種特殊事由，聯(lián)邦政府都可以發(fā)布這種聲明。在聯(lián)合政府或大的“全民黨”（Volkspartei）內(nèi)部，鑒于觀點(diǎn)的多元化，引領(lǐng)輿論導(dǎo)向以及進(jìn)行相應(yīng)的溝通并非易事。同時(shí)，政府官員在議會之外的公開場合，例如在電視中的政治性的訪談節(jié)目中，常有進(jìn)退失據(jù)或不知所措的表現(xiàn)。在這種背景下，通過在聯(lián)邦議院發(fā)布政府聲明，可以解釋和說明政府的政策或舉措，因此顯得頗為必要。
“實(shí)力外交政策中的魅力攻勢”[30]以及政治人物的“上臺表演”[31]也經(jīng)常被視為政府信息傳播的工具或方法。在德國國內(nèi)政治的語境中，所謂的“公共總理”[32]，也即“聚光燈政治”，越來越為執(zhí)政者所重視，在博覽會開幕式、協(xié)會年會、政治類談話節(jié)目、純娛樂節(jié)目、體育比賽或?yàn)?zāi)難現(xiàn)場，無處不見政府主要成員的身影。通過榜樣示范、創(chuàng)意管理或者所謂的“政府號召”，執(zhí)政者得以有效傳播政府信息。這方面的一個(gè)例子就是所謂的“首長責(zé)任制神話”[33]，后者往往成為政府首腦證明其強(qiáng)大政治領(lǐng)導(dǎo)力的有效載體。[34]
鑒于政府信息傳播內(nèi)容的供過于求和政治參與者在媒體上競相博取“眼球”，政治宣傳策略的重要性日漸突出。[35]這主要關(guān)系到有計(jì)劃地確定相關(guān)專題的傳播策略，該策略可以通過一系列的傳播項(xiàng)目或活動來實(shí)現(xiàn)，同時(shí)這些項(xiàng)目或活動的實(shí)施都應(yīng)該有必要的應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)然，這些策略主要還是應(yīng)用于政黨的競選，在競選活動的基礎(chǔ)上會被進(jìn)一步地延展為政府信息傳播的內(nèi)容。
四、結(jié)束語
概而言之，德國政府信息傳播的特征包括法治、透明、服務(wù)、有效。其政府組織進(jìn)行信息傳播的核心目的在于建設(shè)公共服務(wù)型政府，進(jìn)而在政府和民眾之間建立相互理解和共同治理的協(xié)作關(guān)系。在這個(gè)過程中，政府的信息傳播工作被嚴(yán)格限定在法律邊界之內(nèi)。德國具有悠久和深厚的法治傳統(tǒng)，舉凡政府的一舉一動，都必須要有相應(yīng)的法律支撐。一旦出現(xiàn)問題，亦需在相應(yīng)的法律框架內(nèi)予以解決。將政府信息傳播工作置于法治軌道內(nèi)運(yùn)行，既避免了政府隨心所欲地以保護(hù)公共利益的名義濫用權(quán)力，又保證了相關(guān)工作的成熟和理性，使實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化成為可能。另一方面，傳播工作的高度透明，不僅是法律的要求，更是在政府和民眾之間建立相互理解和共同治理關(guān)系的必要基礎(chǔ)。
德國的政府信息傳播更強(qiáng)調(diào)其面向公眾的服務(wù)性。換言之，政府進(jìn)行信息傳播的出發(fā)點(diǎn)和基本動機(jī)都要著力于為公眾提供良好的服務(wù)，而非其他。由于歷史原因，德國公眾普遍對可能來自政府的政治宣傳具有天然的抵觸情緒——納粹時(shí)期和東德時(shí)代的洗腦鼓噪在他們的內(nèi)心留下了不可磨滅的烙印，對此德國民眾一直心存警惕。在這種特殊的歷史背景下，政府信息傳播就更要講究方式和技巧，只有通過向公眾提供真誠的服務(wù)并影響、引導(dǎo)和爭取公眾，政府才能實(shí)現(xiàn)與公民的利益協(xié)調(diào)和信息共享。
德國的政府信息傳播也非常注重傳播的有效性，這就要求政府要具備相當(dāng)強(qiáng)的傳播能力和引導(dǎo)能力。
首先，政府要具備強(qiáng)大的危機(jī)處理和反應(yīng)能力，一旦出現(xiàn)政府危機(jī)事件，政府要敢于直接面對，并能夠及時(shí)應(yīng)對。只要政府在第一時(shí)間保證了公眾對相關(guān)事件的知情權(quán)，同時(shí)采取正確措施引導(dǎo)輿論方向，就可以自動屏蔽各類謠言、傳言和小道消息。
第二，政府要切實(shí)推進(jìn)政務(wù)公開，使公眾獲取政府信息的渠道正當(dāng)、便捷、順暢。德國政府堅(jiān)持以政府信息公開為原則，在各層級政府加強(qiáng)電子政務(wù)的推廣，全面升級各層級政府的門戶網(wǎng)站，為公眾提供翔實(shí)、確切、優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)。
第三，健全新聞發(fā)言人制度，注重政府信息傳播工作的主動性。在這個(gè)方面，我國雖然在各級政府和部門都設(shè)立了新聞發(fā)言人，但對新聞發(fā)言人的專業(yè)性認(rèn)識還很不夠，也缺乏規(guī)范的、成熟的新聞發(fā)言人制度。對此，德國政府的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
第四，建設(shè)政府與公眾的對話機(jī)制和交流平臺，使政府可以在第一時(shí)間聆聽來自民間的訴求，民眾也可以平等地接受來自政府的解釋和說明。這種直接的雙向的信息交換方式可以正確、有效地引導(dǎo)民意，實(shí)現(xiàn)政府信息的有效傳播。
德國的經(jīng)驗(yàn)表明，以服務(wù)公眾為目的，基于法治的、透明而有效的政府信息傳播有助于營造和諧的行政環(huán)境，拓寬公眾政治參與的渠道，樹立良好的政府形象，增強(qiáng)政府感召力，從而贏得公眾的信任和支持，有助于防范公共危機(jī)于未然，消弭政府風(fēng)險(xiǎn)于無形。這對正在構(gòu)建和諧社會的中國具有更加特別的意義。
注釋
[1]Wolfgang Bergsdorf，Public Relations der Bundesregierung，in：Pflaum，Dieter & Pieper，Wolfgang (Hrsg.)：Lexikon der Public Relations.Landsberg，Lech：Modeme Industrie，1989，S.257.
[2]盡管政府與執(zhí)政黨在人員和結(jié)構(gòu)上可能重合，但政府信息傳播與執(zhí)政黨信息傳播并不可等量齊觀。因?yàn)檎枪矙C(jī)構(gòu)，所以執(zhí)政黨要超越自身的政黨利益，借助其政黨信息傳播去謀求非執(zhí)政黨的利益，除此之外，原則上政府行為也并不一定基于執(zhí)政黨的一致而做出。參見Miriam Melanie Khler & Christian Schuster，Regierungs-PR im Feld der politischen Kommunikation，F(xiàn)unktion und Bedeutung von regierungsamtlicher Presse-und ffentlichkeitsarbeit，in：
Miriam Melanie Khler & Christian Schuster (Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR： ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.14.
[3]在國際層面主要是指全球化、經(jīng)濟(jì)振興和發(fā)展、金融政策、反恐怖主義。
[4]在歐洲層面主要涉及表決與協(xié)調(diào)機(jī)制、多層次運(yùn)行機(jī)制等問題。
[5]Carl Mirbt，Die Publizistik im Zeitalter Gregors VII.Leipzig：Hinrichs，1894.Hermann Wiesflecker，Kaiser Maximilian I.Das Reich， sterreich und Europa an der Wende zur Neuzeit，Bd.V，Der Kaiser und seine Umwelt：Hof，Staat，Wirtschaft，Gesellschaft und Kultur.München/Wien：GVP，1986，S.453.
[6]Michael Kunczik，Geschichte der staatlichenffentlichkeitsarbeit in Deutschland，in：Miriam Melanie Khler(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verl.für Sozialwissschaften.2006，S.36-37.
[7]Michael Kunczik，Die manipulierte Meinung.Nationale Imagepolitik und internationale Public Relations，Kln：Bhlau-Verlag，1997.
[8]一戰(zhàn)前后，無論是德國政府為贏得公眾對建設(shè)強(qiáng)大海軍的支持而開展的社會動員，還是為銷售戰(zhàn)爭國債而進(jìn)行的鼓動宣傳，都可被視為典型的現(xiàn)代意義上的政府信息傳播行為。
[9]Norbert Grube，Die Darstellung Deutschlands durch die semi-staatIiche Auslandsnachrichtenagentur，“Deutsche Korrespondenz”1951-1967.In：Johannes Paulmann(Hrsg.)，Auswrtige Reprsentationen.Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945.Kln：Bhlau，2005，S.289-311.
[10]Walter Kordes，Pollmann Hans：Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.Düsseldorf：Droste Verlag，1985，S.15.
[11]Johannes Paulmann(Hrsg.)，Auswrtige Reprsentationen.Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945.Kln：Bhlau，2005.
[12]Gerhard Schmidtchen，Die befragte Nation.ber den Einfluder Meinungsforschung auf die Politik.Frankfurt a.M./Hamburg：Rombach，1965，S.220.
[13]1869年，俾斯麥為了對付他的政敵，建立了一個(gè)他稱之為與“爬行動物”作斗爭的秘密基金，這個(gè)秘密基金就被俾斯麥叫作“反爬行動物基金”(Reptilienfonds)。該基金在國家預(yù)算之外由俾斯麥獨(dú)自秘密支配。
[14]Martin Morcinek，Von der Pressestelle zum Informationsdienstleister：Das Bundespresseamt zwischen Politik，Meidien undffentlichkeit，in：Khler，Miriam Melanie & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.50-71.
[15]Sandra Busch-Janser & Miriam Melanie Khler，Staatlicheffentlichkeitsarbeit - eine Gratwanderung：Rechtliche und normative Schranken，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.173.
[16]BVerfGE 105，252 (Glykol).In：Deutsches Fallrecht http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfrJbvI05252.html.
[17]BVerfGE 105，279 (Osho).In：Deutsches Fallrecht http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bvI05279.html.
[18]Hermann Hill，Regierungskommunikation in Deutschland，in：Daniel，Conincks (Hrsg.)：Overheidscommunicatie in Belgie，Antwerpen 2004.
[19]Frank Bckelmann & Günter Nahr，Staatlicheffentlichkeitsarbeit im Wandel der politischen Kommunikation，Berlin：Spiess Volker GmbH，1979.
[20]Wolfgang Bergsdorf，Probleme der Regierungskommunikation.In：Communication.3/1986，S.27-39.
[21]Franz Ronneberger，Die Rolle von Public Relations im politischen Entscheidungsproze.In：Frank Bckelmann，Medienmacht und Politik.Mediatisierte Politik und politischer Wertewandel.Berlin：Spiess Volker GmbH，1989，S.151.
[22]只是相對于政府傳播來說，政府公共關(guān)系隱含了一些消極的意味。參見：Dietrich Austermann & Bernhard Kaster，Die PR-Regierung.Der Medienkanzler und seine Werbemillionen.Arbeitsgruppe Haushalt der CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag.Pressemitteilung vom16.06.2004.
[23]Hermann Hill，Regierungskommunikation in Deutschland，in：Conincks Daniel(Hrsg.)，Overheidscommunicatie in Belgie，Antwerpen 2004.
[24]Miriam Melanie Khler & Christian Schuster，Regierungs-PR im Feld der politischen Kommunikation，F(xiàn)unktion und Bedeutung von regierungsamtlicher Presse-undffentlichkeitsarbeit，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.19.當(dāng)然在現(xiàn)實(shí)生活中，對政府傳播的上述兩種功能并不能夠涇渭分明地進(jìn)行區(qū)分，很多情況下，它們之間的界線是模糊的。
[25]Martin Morcinek，Von der Pressestelle zum Informationsdienstleister.Das Bundespresseamt zwischen Politik，Medien undffentlichkeit，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.59.
[26]Burkard Weth，Der Regierungssprecher als Mediator zwischen Regierung undffentlichkeit.Rollen-und Funktionsanalyse von Regierungssprechern im Regierungs-und Massenkommunikationssystem der Bundesrepublik Deutschland (1949-1982).Dissertation Würzburg，1991，S.43.
[27]Ernst Ney，Die Bundespressekonferenz - Resonanzboden der Bonner Politik.In：Heinz-Dietrich Fischer & Hans Bachem，Regierungssprecher - zwischen Information und Geheimhaltung.Zur publizistischen und kommunikativen Funktion staatlicher Presseamts-Leiter in Bund - Lndern - Gemeinden.Kln：Wissenschaft und Politik，1981，S.89.
[28]Bernd F.Khler，Die Bundes-Pressekonferenz.Annherung an eine bekannte Unbekannte.Dissertation.Ludwigshafen/Mannheim，1989，S.97.
[29]Bernd F.Khler，Die Bundes-Pressekonferenz.Annherung an eine bekannte Unbekannte.Dissertation.Ludwigshafen/Mannheim，1989，S.233.
[30]Karl-Rudolf Korte，Was kennzeichnet modernes Regieren？ Regierungshandeln von Staats-und Regierungschefs im Vergleich，in：Aus Politik und Zeitgeschichte，B 5/2001，S.11.
[31]例如歐盟輪值主席國制度、歐盟峰會、聯(lián)合國安理會、G8峰會、反戰(zhàn)外交、雙邊政府首腦會談以及政府首腦的私人聚會等。
[32]所謂的“公共總理”意味著開放或開明的政治風(fēng)格、透明的管理和以公眾為取向的、更重視媒體效果的政治表演。
[33]憑借“首長責(zé)任制神話”，執(zhí)政者可以謀求重新贏回決策權(quán)和操控力。由于某些憲法規(guī)定涉及到了聯(lián)邦總理制定規(guī)則的權(quán)限，因而“首長責(zé)任制”才應(yīng)運(yùn)而生。“首長責(zé)任制”可誘使公眾產(chǎn)生這樣的想法：這件事很嚴(yán)肅，也很重要，領(lǐng)導(dǎo)必須親自處理。在這種情況下，人民已經(jīng)不關(guān)注聯(lián)邦總理在政府事務(wù)中是否真正擁有最終話語權(quán)。但聯(lián)邦總理必須顯示出，如果他想要的話，是可以擁有這種權(quán)力的。參見：Thomas E.Schmidt，Die Mythologie der Chefsache，in：Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte，1998，H.7，S.611-613.
[34]比較著名的例證是在競選中關(guān)于東德重建的問題。
[35]Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.221-300.
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