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　　我們通常所說的行政類事業(yè)單位如果回歸行政機構，具體回歸形式應認真探究。如果簡單地把行政類事業(yè)單位“換名為”組成部門的執(zhí)行機構，而沒有實質性的管理方式與運行機制的轉變，難以實現(xiàn)改革目的與目標

　　從國際視角來觀察，國外并沒有“行政類事業(yè)單位”這一概念。但國外一些特定類型的機構履行了類似于中國行政類事業(yè)單位的職能。比如，美國的獨立機構、法國的獨立行政機構、英國的執(zhí)行局、新加坡的行政類和監(jiān)管類的法定機構、日本的獨立行政法人、荷蘭的獨立行政實體、西班牙具有行政職能的自治實體、瑞典的執(zhí)行局等基本上承擔了類似我國行政類事業(yè)單位所履行的職能。

　　尤其是，觀察美國的獨立機構、英國的執(zhí)行局、新加坡的法定機構設立、運作與管理，可以拓寬我國行政類事業(yè)單位改革的國際視野。

　　美國獨立機構

　　美國聯(lián)邦政府架構主要由三部分組成。一是總統(tǒng)行政首腦辦事機構，主要承擔決策輔助與綜合協(xié)調職能。二是內閣部，作為總統(tǒng)領導的執(zhí)行法律的最大、最重要的行政機構履行政府基本職能。三是獨立機構與政府公司。美國獨立機構又可分為獨立行政機構與獨立規(guī)制委員會兩種類型，依法享有行政權、委托立法權和委托司法權，承擔類似于我國中央政府層級行政類事業(yè)單位所履行的職能。

　　美國的獨立機構屬于行政機構，但相對于內閣部，甚至相對于總統(tǒng)來說，在法律地位、治理結構等方面具有充分獨立性。美國獨立機構是由國會通過法律設置的，其負責人往往由總統(tǒng)提名，經(jīng)議會批準，由總統(tǒng)任免。從治理結構來看，美國獨立行政機構一般實行獨任制。美國的獨立規(guī)制委員一般實行委員會制。

　　從經(jīng)費來源看，美國獨立機構的經(jīng)費來自財政撥款。近年來，由于規(guī)制領域的不斷擴張和規(guī)制活動的日益復雜，獨立規(guī)制機構面臨因經(jīng)費不足而導致規(guī)制有效性不足的挑戰(zhàn)，一些規(guī)制機構提出向規(guī)制對象增加收費項目來彌補經(jīng)費不足的建議。

　　獨立機構的人力資源管理，除了政府任命官員之外，其他都屬于經(jīng)考試錄用的職業(yè)公務員。由于獨立機構的專門性，所以在錄用資格條件方面，專業(yè)要求特別高。

　　根據(jù)獨立性程度的差異，獨立機構監(jiān)督與問責機制也不同。部內的獨立機構向所屬部長或總統(tǒng)負責；部外獨立行政機構向總統(tǒng)負責，直接向總統(tǒng)匯報工作（實際運作中，行政管理和預算局預算審查官代表總統(tǒng)管理獨立執(zhí)行機構）；而獨立規(guī)制委員會既不對總統(tǒng)、國會、最高法院負責，也不對部負責，只對法律負責。獨立機構都要接受總統(tǒng)、國會、最高法院的制約，都要接受公眾和輿論的監(jiān)督。

　　這也給了我們一些思考與啟示。首先，美國聯(lián)邦政府架構并不存在非常嚴格的“決策機構”與“執(zhí)行機構”之間的分離，而是存在明顯的綜合性機構與專門性機構的區(qū)分。綜合性機構與專門性機構所承擔的行政職能是相得益彰的互補競爭關系。

　　其次，組成部門（內閣部門）以外的行政機構承擔部分行政職能是客觀存在。政府統(tǒng)一行使行政職能，不意味著政府組成部門（內閣部門）來行使所有的行政職能。組成部門以外的行政機構主要履行專門性強的行政職能。

　　其三，執(zhí)行性的行政機構與規(guī)制性的行政機構存在區(qū)別。執(zhí)行性的行政機構一般按照行政命令來管理，而規(guī)制性機構一般根據(jù)法律來獨立監(jiān)管，強調對法律負責。從發(fā)展趨勢看，社會性的規(guī)制機構一般在部內設置，經(jīng)濟性規(guī)制機構一般部外設置。

　　英國執(zhí)行局

　　在英國中央政府架構中，執(zhí)行局承擔了一些類似于我國中央政府層次行政類事業(yè)單位所承擔的職能。英國執(zhí)行局是1970年英國工黨希斯政府大部門體制改革后出現(xiàn)的。1988年，保守黨撒切爾政府開始系統(tǒng)地建立執(zhí)行局。在政策制定與執(zhí)行相對分離的原則下，中央各部設立核心司與執(zhí)行局。核心司專門負責政策制定，執(zhí)行局專門負責政策執(zhí)行與服務提供。執(zhí)行局由內閣部歸口管理，受主管部門領導，經(jīng)費預算和人事任免受主管部門直接約束，接受主管部長與公眾的監(jiān)督。

　　英國執(zhí)行局所涉及的領域包括：國防、社會保障、衛(wèi)生監(jiān)管、環(huán)境、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通、移民、犯罪、知識產(chǎn)權、土地注冊、建筑標準以及商業(yè)監(jiān)管等方面。

　　英國執(zhí)行局的設立不需要根據(jù)單獨的立法授權，而是由各部委根據(jù)內部行政權的再分配而組建。政府各部長保留對于執(zhí)行局的調整權和撤消權。

　　從治理結構看。機構委員會為決策層，由首席執(zhí)行官、一位非執(zhí)行官主席和若干非執(zhí)行官成員組成，主要是設計執(zhí)行局的戰(zhàn)略發(fā)展方向，以及確保完成中央政府的績效目標體系，不干涉機構具體的操作和細節(jié)工作。

　　執(zhí)行官委員會為執(zhí)行層。由機構的主管們組成，對機構委員會負責。與機構委員會協(xié)商溝通，參與設計機構發(fā)展的戰(zhàn)略方向；認真完成所制定的戰(zhàn)略性政策；負責機構的日常管理和財務管理工作；定期對于機構所執(zhí)行的任務進行監(jiān)督檢查；負責資源的有效分配和管理等。“部門咨政”、“咨詢建議委員會”、“管理委員會”構成咨詢層。

　　從經(jīng)費來源看，英國執(zhí)行局的經(jīng)費來源有全額撥款、差額撥款、營運性撥款三種。2002年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，49%的執(zhí)行局為全額撥款，36%的執(zhí)行局為差額撥款，15%的執(zhí)行局為營運性撥款。2008~2009年，總共開支460億英鎊，其中380億由英國中央財政直接提供，其他開支來源于各種收費。

　　執(zhí)行局的工作人員全部為公務員，基本按公務員法管理，但公務員報酬取決于個人工作績效。部長通過提高管理透明度、績效管理對首席執(zhí)行官進行監(jiān)管。執(zhí)行局每年年終都要提交工作報告與財務報告，除敏感內容外，還要公布下一年度工作計劃。部長可以根據(jù)任期績效評估結果決定首席執(zhí)行官的續(xù)聘與解聘。

　　首席執(zhí)行官的管理自治權與中央政府績效目標控制有機結合，這是英國執(zhí)行局治理方式的最大特點。內閣部部長每5年對執(zhí)行局的績效評估結果，不僅決定首席執(zhí)行官的去留，而且決定執(zhí)行局自身的存廢。1998~2010年，英國政府共取消131個執(zhí)行局的使命（這期間共存在過217個執(zhí)行局）。其中37%與其他執(zhí)行局合并，18%機構組織形式和結構發(fā)生變化，26%轉變?yōu)槠渌愋凸矙C構，12%轉變?yōu)樗接袡C構，7%職能被取締。1998年執(zhí)行局為139個，3/4的公務員就職于執(zhí)行局；2010年執(zhí)行局為90個，半數(shù)公務員就職于執(zhí)行局。也就是說，1998~2010期間，共有45%的執(zhí)行局脫離了政府機關，從而實現(xiàn)了部分政府職能向社會的轉移。

　　英國執(zhí)行局給我們的思考與啟示是，首先，在組成部門內部相對區(qū)分決策機構與執(zhí)行機構是可行的。形成簡約透明的政策制定與執(zhí)行責任體系，是提高決策質量與執(zhí)行效率的普遍訴求。我國層次較高的地方政府在探索建立大部門體制過程中已經(jīng)開始在部門內相對區(qū)分決策機構與執(zhí)行機構。

　　其二，決策機構與執(zhí)行機構在組成部門內部的相對區(qū)分，是實現(xiàn)“行政三分”（決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離與協(xié)調）的一種重要形式。

　　“行政三分”不一定意味著政府組織機構在水平層面必須分為決策類機構、執(zhí)行類機構、監(jiān)督類機構。組成部門內部的決策機構與執(zhí)行機構相對區(qū)分，是行政決策權與行政執(zhí)行權相對區(qū)分的重要形式。我們通常所說的行政類事業(yè)單位如果回歸行政機構，具體回歸形式應認真探究。

　　其三，管理方式與運行方式的根本轉變是提高執(zhí)行機構效能的關鍵。英國執(zhí)行局的進退留轉完全取決于各部委每5年對《政策框架協(xié)議》執(zhí)行情況的審查結果。英國執(zhí)行局能否實行其設立目的，最關鍵的是內閣部對執(zhí)行局的績效管理能否落到實處。執(zhí)行局首席執(zhí)行官能否調動工作人員積極性，關鍵在于能否真正發(fā)揮公務員績效工資的作用。如果簡單地把行政類事業(yè)單位“換名為”組成部門的執(zhí)行機構，而沒有實質性的管理方式與運行機制的轉變，難以實現(xiàn)改革目的與目標。

　　新加坡法定機構

　　新加坡是一個城市國家，只設中央一級政府，沒有地方政府。截止到2012年1月，中央政府設置15個內閣部，按照決策、執(zhí)行相分離原則設立內閣部歸口管理的法定機構64個。

　　新加坡法定機構是從事監(jiān)管、執(zhí)行、服務工作的組織類型，它們介于政府與市場之間，取政府與市場兩者之長，是政府與市場之間有效的組織形態(tài)。具有職責法定、運作獨立、企業(yè)化管理、監(jiān)管嚴格的特點。這些法定機構中，尤其是執(zhí)行、監(jiān)管類法定機構為政府“瘦身”、廉潔高效作出了貢獻，也為政府吸引專業(yè)人才、形成嚴格的規(guī)制體系起到重要作用。

　　新加坡所有法定機構都是依據(jù)國會專門法律成立的，是獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體，屬于半政府機構。其設立、職責、經(jīng)費來源等均由法律規(guī)定。

　　從治理結構看，新加坡法定機構大多采用董事局（會）領導下的行政總裁負責制。新加坡法定機構內部治理結構由兩個層面構成，一是決策層，即法定機構的董事局（會），負責進行決策或提供咨詢服務；二是執(zhí)行層，即以行政總裁為核心的高級管理層，負責法定機構的日常管理運作。

　　新加坡法定機構的經(jīng)費來源形式多樣，主要是三種方式：一是政府全額財政撥款或部分撥款；二是政府出資成立后，按商業(yè)化原則運作，通過向公眾或商業(yè)機構出售公共產(chǎn)品和提供服務來獲得資金；三是政府購買法定機構提供的服務所支付的代理費和援助金。在營運資金的籌措上，新加坡政府日益鼓勵法定機構積極通過資本市場進行融資，從而提高這些機構的營運效率。當法定機構不能做到收支平衡時，其虧損可由新加坡政府財政提供的低息貸款來彌補。

　　人力資源管理方面，部長對法定機構的董事局（會）和最高管理層有任免權。法定機構雇員不是公務員，不通過公務員招錄系統(tǒng)選拔，薪水等級、晉升和獎懲制度等方面的規(guī)定都因不同的法定機構而不同。從人才市場雇傭員工，工薪參考市場定價，強調成本效益，將企業(yè)管理理念和方法如目標管理、績效管理等運用到法定機構，注重專業(yè)化水平。

　　法定機構的監(jiān)管與問責來自三方面，一是法定機構向所屬部部長負責，通過各部部長對國會負責。法定機構依法自主開展有關業(yè)務，獨立承擔法律責任。二是財務監(jiān)管，法定機構的賬戶必須由新加坡審計長或總理任命的審計員來審計。三是由于機構的職責、運作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定，法定機構必須將開展業(yè)務的情況向社會公開，接受社會的監(jiān)督。

　　新加坡法定機構的形態(tài)帶給我們一些思考與啟示。首先，新加坡政府架構中存在嚴格的“決策機構”與“執(zhí)行機構”之間的分離。內閣部屬于決策機構，實現(xiàn)政府基本職能的綜合化。內閣部歸口管理的法定機構屬于執(zhí)行機構，實現(xiàn)行政執(zhí)行職能的專門化。在新加坡，決策權與執(zhí)行權的分離，是通過內閣部與法定機構的分離來實現(xiàn)的。

　　其次，專門化的執(zhí)行機構是大部門體制的一個有機組成部分。大部門體制的核心特征是組成部門相對較少。較少的組成部門主要把握綜合性的規(guī)劃、政策、標準制定與監(jiān)督職能，而較多的執(zhí)行機構承擔專門性的、執(zhí)行性的職能，兩者相得益彰，相輔相成。我國一些省份正在統(tǒng)籌謀劃建立大部門體制與行政類事業(yè)單位改革，這種做法值得肯定。

　　其三，理順體制與機制是充分發(fā)揮決策機構與執(zhí)行機構各自功能優(yōu)勢的關鍵。決策機構應該提高決策的科學化程度，提高決策質量。執(zhí)行機構應提高執(zhí)行專業(yè)化水準，提高執(zhí)行效能與服務質量。執(zhí)行機構設立在組成部門內部或是外部并不重要，最重要的是提供既要激發(fā)執(zhí)行機構的生機活力，又要實現(xiàn)嚴格監(jiān)管的體制機制。否則，簡單地把行政類事業(yè)單位換個“法定機構”的名字沒有實質意義。

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