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　　當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化的中后期，人口管理模式尚未定型。英國是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，人口管理模式日臻完善?？v覽英國人口管理體制變革的實(shí)踐探索和是非得失，我們可以得到一些十分有益的啟示和借鑒。

　　英國人口管理體制的歷史演進(jìn)

　　從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史時(shí)期，隨著工業(yè)化的深入推進(jìn)和社會(huì)保障的建立健全，英國人口管理經(jīng)歷了從“管控型”到“服務(wù)型”的嬗變。這一歷史進(jìn)程，大致可以分為以下幾個(gè)階段。

　　第一階段：從圈地運(yùn)動(dòng)到工業(yè)革命前夕，限制人口流動(dòng)。15世紀(jì)末，地理大發(fā)現(xiàn)后，英國貴族為了獲得更大的收益，掀起大規(guī)模的圈地運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者相分離，資本主義特征的大農(nóng)場(chǎng)和工場(chǎng)手工業(yè)迅速發(fā)展。失地農(nóng)民被迫離開家園，以流民的形式進(jìn)入城市謀求生計(jì)，由于城市部門還不能提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，貧困、失業(yè)現(xiàn)象急劇增加，社會(huì)動(dòng)蕩不安。為維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，英國政府恩威并施，一方面開展了有限的救濟(jì)，另一方面出臺(tái)了一系列嚴(yán)厲的懲罰和鎮(zhèn)壓措施。1563年，議會(huì)制定《手工業(yè)法》，規(guī)定12—60歲的人都必須工作，治安法官可以命令任何人在農(nóng)忙季節(jié)干農(nóng)活，工人的遷徙權(quán)受到嚴(yán)格限制，任何人都不得在沒有書面許可的情況下離開其住地，否則將受到逮捕和遣送。1601年，頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，史稱“舊濟(jì)貧法”，這是國家通過立法形式介入社會(huì)保障事務(wù)的一個(gè)重要里程碑。該法是一個(gè)比較全面的濟(jì)貧法案，將原來分散化、應(yīng)急性的濟(jì)貧事務(wù)轉(zhuǎn)化為國家的一項(xiàng)基本職能，確定了地方責(zé)任、定居和遣送、家庭主要責(zé)任三項(xiàng)原則，規(guī)定：各個(gè)教區(qū)（地方政府）應(yīng)向居民征收濟(jì)貧稅，為本地沒有勞動(dòng)能力的貧民發(fā)放救濟(jì)；對(duì)于外來流浪人員則一律予以遣送；家庭對(duì)扶助貧困的子孫或長輩承擔(dān)主要義務(wù)。1662年的《定居法》授權(quán)治安法官可以遣送任何在40天內(nèi)到達(dá)本地而又需要或在將來可能需要救濟(jì)的人，這加劇了對(duì)窮人遷徙自由的限制。

　　第二階段：工業(yè)革命時(shí)期，逐步放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制。社會(huì)生產(chǎn)力巨大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效率持續(xù)改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變化，勞動(dòng)分工和專業(yè)化拓寬了就業(yè)空間，開始了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，英國一躍成為“世界工廠”。在此過程中，英國不斷消除限制人口流動(dòng)的制度障礙。1795年頒布《貧民遷移法》，放寬了人口流動(dòng)限制，允許居民在規(guī)定的教區(qū)內(nèi)遷移；1834年修改《定居法》，使居民在原定居地之外獲得居住權(quán)更加容易；1846年修改《貧民遷移法》，禁止對(duì)在某一教區(qū)居住5年以上者遣返原籍，自此使限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城定居的政策名存實(shí)亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1688年英國勞動(dòng)人口中有75%從事農(nóng)業(yè)，1801年、1841年分別下降到36%和26%。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以兼業(yè)化、季節(jié)性就業(yè)、就地就近轉(zhuǎn)移為主。由于人口總量增長較快，農(nóng)業(yè)人口的絕對(duì)規(guī)模繼續(xù)增加。

　　這一時(shí)期，對(duì)濟(jì)貧實(shí)施了全國統(tǒng)一管理。為削減救濟(jì)開支，1834年通過《濟(jì)貧法修正案》（又稱“新濟(jì)貧法”），第一次全面以社會(huì)政策的方式規(guī)定接受救濟(jì)的人應(yīng)給予一種比獨(dú)立的勞動(dòng)者低的生活標(biāo)準(zhǔn)，這成為以后福利政策的基本思想；確立院內(nèi)救濟(jì)原則，在全國興建濟(jì)貧院，要接受救濟(jì)的人必須經(jīng)過嚴(yán)格審查，只有真正的赤貧之人才能進(jìn)入；建立完善的濟(jì)貧管理體系，中央成立濟(jì)貧法部；以院內(nèi)救濟(jì)為主，也允許少量的院外救濟(jì)，這些人往往是寡婦、暫時(shí)性殘疾的人、老年人等。鑒于濟(jì)貧院的生存條件極其惡劣，政府在19世紀(jì)末20世紀(jì)初進(jìn)行了改革，改善濟(jì)貧院的環(huán)境。

　　第三階段：從19世紀(jì)后期到第二次世界大戰(zhàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力市民化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革中，產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市貧民問題，1889—1901年，倫敦居民中有30%生活在貧困線以下，遠(yuǎn)低于技術(shù)工人的平均收入。貧困問題在威脅治安、衛(wèi)生與道德的同時(shí)，還嚴(yán)重影響了人口素質(zhì)，不僅文盲率很高，而且身體素質(zhì)也很差。1899—1902年英布戰(zhàn)爭(zhēng)過程中，英國急征44萬大軍開赴南非作戰(zhàn)，而應(yīng)征入伍的人中，只有2/5身體合格。雖然英國最終“慘勝”，但英國官方已經(jīng)看到，如果不立即改善國內(nèi)貧民的生存狀況，大英帝國很快就將無兵可用。在這種情況下，英國政府逐步把社會(huì)事務(wù)納入法制化軌道，盡可能照顧更多的社會(huì)成員、顧及更多的社會(huì)需求，初步建成現(xiàn)代社會(huì)保障制度框架，提供更多的公共服務(wù)。1906年，英國自由黨在工會(huì)和工黨的支持下戰(zhàn)勝保守黨上臺(tái)執(zhí)政，開始進(jìn)行全面的社會(huì)改革。首先，使用立法手段統(tǒng)一原來分散的社會(huì)保障制度，建立社會(huì)保險(xiǎn)體系。1908年通過了《養(yǎng)老金法》，規(guī)定國家為年滿70歲、年收入低于21英鎊的老年人提供每周5先令的養(yǎng)老金；1909年通過《勞工介紹法》，建立勞工職業(yè)介紹所；1911年頒布了第一個(gè)全國性的和強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)法，但保險(xiǎn)范圍僅限于建筑、造船、鑄鐵等7個(gè)就業(yè)狀況不佳的行業(yè)。其次，開始建立社會(huì)福利制度。1906年頒布《教育法》，規(guī)定學(xué)校應(yīng)為貧困家庭兒童提供免費(fèi)膳食；1908年的《兒童法》強(qiáng)調(diào)在全社會(huì)禁止虐待兒童和少年；在衛(wèi)生保健方面，規(guī)定所有工資收入者都應(yīng)參加醫(yī)療保險(xiǎn)，在指定醫(yī)院免費(fèi)就醫(yī)。在改革的過程中，自由黨政府以增加煙、酒、汽車、汽油稅收的辦法來獲得所需要的資金，以國家財(cái)政來保證社會(huì)保障制度的建立與實(shí)行。

　　第四階段：第二次世界大戰(zhàn)以后至今，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在后工業(yè)化時(shí)期，英國政府在人口管理方面的核心工作是建立完善社會(huì)保障體系。在《貝弗里奇報(bào)告》的建議下，1946年頒布《國民保險(xiǎn)法》和《國民醫(yī)療保健法》，1948年頒布《國民救濟(jì)法》，三個(gè)法律的實(shí)行標(biāo)志著英國建成福利國家，保險(xiǎn)覆蓋面遍及全體公民，保險(xiǎn)項(xiàng)目達(dá)到“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的水平。從機(jī)制上看，二戰(zhàn)前分散的社會(huì)保障項(xiàng)目主要立足于防止少數(shù)社會(huì)成員因貧困而陷入絕境，而戰(zhàn)后社會(huì)保障制度則立足于為全體社會(huì)成員提供普遍的生活保障，為現(xiàn)代集約化社會(huì)大生產(chǎn)的勞動(dòng)力再生產(chǎn)提供保障。這就是說，英國的社會(huì)保障制度已經(jīng)成為其經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，從而完成了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行廣泛的干預(yù)，實(shí)行充分就業(yè)政策、全面健康服務(wù)等配套政策，將公民全面的福利與國家的制度安排緊密結(jié)合起來。上世紀(jì)70年代以后，英國的社會(huì)保障制度面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。80年代，以撒切爾夫人為首的保守黨政府推出了一些改革措施，1997年工黨執(zhí)政后，繼續(xù)對(duì)英國的社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整，但均未超出制度微調(diào)的范圍。這一時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，大、中、小城市趨于協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)率差距縮小，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的再造，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)定在80%左右。

　　對(duì)我國人口管理的啟示

　　盡管政治體制、文化傳統(tǒng)明顯不同，但是，我國現(xiàn)階段的許多人口問題在英國發(fā)展過程中都不同程度地出現(xiàn)過，英國人口管理的實(shí)踐可以給我們多方面的啟迪。

　?。ㄒ唬?qiáng)化服務(wù)型人口管理理念。人口是全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主體，從這個(gè)意義上講，英國工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展史也是一部人口管理從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)型史。英國的實(shí)踐充分證明，政府的權(quán)威不是來自其強(qiáng)制力，政府只有從人民的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，努力為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，才能獲得合法性和正當(dāng)性。在我國，黨中央作出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略部署，各級(jí)政府都很明確轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和創(chuàng)新執(zhí)政方式的重要性，但“管控型”的思維方式還沒有根本改變。隨著市場(chǎng)機(jī)制的健全和人們民主法制意識(shí)的增強(qiáng)，新型人口管理需要從“以管為本”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以人為本”，從“國家權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會(huì)權(quán)力本位”，從“政府為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以公民為中心”；從自上而下單向的管控轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)的協(xié)商對(duì)話和共同治理；從以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄魏徒?jīng)濟(jì)手段為主、行政手段為輔；從封閉式管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣_透明管理；從注重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，將人口管理回歸到服從服務(wù)于促進(jìn)全體社會(huì)成員的自由而全面的發(fā)展這一根本目的，使人人都能體面地、有尊嚴(yán)地生活。

　　（二）在提供公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)人口管理。《貝弗里奇報(bào)告》可以說是英國幾百年社會(huì)實(shí)踐和福利思想的結(jié)晶，發(fā)布已近70年，其提出的社會(huì)保障制度建設(shè)的三條基本原則仍有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。其中，依據(jù)“普遍和全面原則”，建立覆蓋全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)體系，既是增進(jìn)民眾福利的有力保障，也是實(shí)施人口管理的重要基礎(chǔ)。即便是在管制色彩比較濃厚的治安管理領(lǐng)域，英國政府也推出了“睦鄰警察服務(wù)”等系列改革措施，將社區(qū)警察職能定位為服務(wù)主體，建立積極合作的警民關(guān)系，通過服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理、預(yù)防犯罪等目的。當(dāng)前，我國一些地方仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管控取向的辦法來從事人口管理，不僅影響了經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)活力，而且容易導(dǎo)致政府管理服務(wù)效率降低和社會(huì)矛盾激化。加強(qiáng)和創(chuàng)新人口管理，當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢(shì)，著眼于滿足人民群眾生存和發(fā)展的基本需要，科學(xué)合理地制定人口管理的總體規(guī)劃，合理確定基本公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則及職責(zé)分工等，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分步驟地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從而實(shí)現(xiàn)人口出生、成長、老化、死亡以及涵蓋教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等全過程多層面的有效管理。

　　（三）突出解決流動(dòng)人口的社會(huì)融入問題。英國歷史上農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程與工業(yè)化、城市化大體同步，工業(yè)化的快速發(fā)展期也是人口流動(dòng)的高峰期，工業(yè)化中后期也是流動(dòng)人口社會(huì)融合時(shí)期。我國已進(jìn)入工業(yè)化中后期，但城市化發(fā)展較為滯后，2010年非農(nóng)產(chǎn)值占GDP的比例近90%，城市化率接近50%，流動(dòng)人口達(dá)2.2億人，今后還將有2億左右人口需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來。我們更應(yīng)該汲取英國等先行國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加重視流動(dòng)人口服務(wù)管理，清理廢止各種帶有歧視性的政策規(guī)定，從戶籍制度改革、教育培訓(xùn)、擴(kuò)大就業(yè)、權(quán)益保護(hù)等方面入手，促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融入。

　?。ㄋ模┕卜?wù)部門是實(shí)施人口管理的職能主體。英國在工業(yè)革命以前人口管理以“管控”為主，主要執(zhí)行者是地方治安法官；而在此后“服務(wù)”為主的時(shí)期，執(zhí)行部門主要放在社會(huì)福利保障部門。隨著濟(jì)貧事務(wù)的日益繁重和涉及資金的不斷增加，1871年英國決定在地方政府中建立濟(jì)貧委員會(huì)參與管理工作；自由黨改革之后，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)由地方政府、勞工部、保健部、關(guān)稅與消費(fèi)稅管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)分頭管理；1943年，建立“援助委員會(huì)”，統(tǒng)一管理原來分散在各個(gè)機(jī)構(gòu)的退休年金和附加年金事務(wù)。1944年在援助委員會(huì)的基礎(chǔ)上建立了“國民保險(xiǎn)部”，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理；1966年，建立“社會(huì)保障部”，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一管理；1968年，社會(huì)保障部和保健部合并，成立“保健與社會(huì)保障部”，1988年，兩部再次分離；2001年，社會(huì)保障部將原屬“教育與就業(yè)部”的就業(yè)工作整合過來，成立了“工作與年金部”。對(duì)中國而言，在依法保障公民身份平等和遷徙自由的社會(huì)條件下，人口管理應(yīng)建立在公共服務(wù)基礎(chǔ)之上，與此相應(yīng)，由公共服務(wù)部門主要承擔(dān)人口管理職責(zé)，通過人口服務(wù)實(shí)施人口管理，應(yīng)該成為新時(shí)期人口管理的常態(tài)。

　?。ㄎ澹?shí)施以公民身份號(hào)碼為標(biāo)識(shí)的實(shí)有人口信息管理。社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)是英國人口管理的基本工具，每個(gè)公民通過自動(dòng)獲得或主動(dòng)申請(qǐng)，就擁有一個(gè)具備唯一性、不可變更、不可轉(zhuǎn)借等特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)。在其工資條、稅單、保險(xiǎn)單上，都要注明社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)。當(dāng)事人在改名、遷居、結(jié)婚、離婚、喪偶時(shí)，有責(zé)任致電社保幫助熱線或者上網(wǎng)，進(jìn)行信息變更。近些年，英國大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，依托社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，推行對(duì)公民的“一站式”服務(wù)。在我國，建立了居民身份證制度，公民身份號(hào)碼具有與英國社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)相類似的特點(diǎn)。應(yīng)強(qiáng)化公民身份號(hào)碼作為居民唯一標(biāo)識(shí)的功能，建立統(tǒng)一共享、動(dòng)態(tài)更新的國家人口信息資源體系，不斷提高人口管理和公共服務(wù)水平。