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　　內容提要：本文通過考察美國阿拉斯加州具有多元文化與充權色彩的鄉(xiāng)村治理方案、加拿大紐布朗斯維克省充滿實驗性質的“新鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式”以及歐盟研究中心對歐洲鄉(xiāng)村治理經驗的比較，歸納出中國當前鄉(xiāng)村治理所要強調的落實地方分權、尊重多元文化、增加地方居民參與基層政策決策機制以及凝聚力與動員鄉(xiāng)村社區(qū)資本等建議。

　　關鍵詞：鄉(xiāng)村治理/國際視野/基層組織

　　一、全球治理涵義的緣起及其觀點解讀

　　“治理”源自于古典拉丁文或古希臘語的“引導領航”（steering）一詞，原意是指統(tǒng)理（govern）、引導或操縱之行動或方式，經常與“統(tǒng)治”（government）一詞相互交疊使用。長期以來，“治理”一詞主要被限用于與“國家事務”相關之憲法議題和法律活動，以及（或）限用于處理各類利害關系人的特定機構或專業(yè)單位[1].其中，世界銀行在1989年首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞，但現(xiàn)今治理已經超越政府運作范圍，而強調權力關系、組織制度和公共事務管理等層面。

　　全球治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙（JamesN.Rosenau）在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀的治理》等文章中明確指出：治理與政府統(tǒng)治不是同義語，它們之間有重大區(qū)別。他將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與政府統(tǒng)治相比，治理的內涵更加豐富。它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制[2].

　　在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有最大的代表性和權威性。該委員會（注：聯(lián)合國全球治理委員會成立的初衷是要改善聯(lián)合國處理國際事務所面臨效率不高的問題，希望通過該委員會來增加聯(lián)合國權限以解決日益紛爭的經濟與關稅問題，討論安理會否決權代表性，并增設公民社會與非政府組織、訴愿委員會、犯罪與國際法庭以及提升秘書長職權等議題，不過在2003年美國悍然出兵伊拉克，完全不顧聯(lián)合國反對的行徑，已經粉碎了聯(lián)合國在全球治理議題中所做的努力。）在《我們的全球之家》的研究報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[3].

　　從以上關于“治理”的論述，可以看出，“治理”概念相對于以前的那種強調權威由上往下、命令的貫徹與服從以及具有公權力政府行為的“統(tǒng)治”來講，它跳出了政府作為主體的框架，而賦予各種民間組織活動更多的空間，于是治理的范圍較政府行政寬泛了許多。至于它和一般的“管理”概念相比較，則又不僅僅限于“技術”層面，多了一些原則性的思考。

　　因此，在全球治理報告書的目標里，公民社會組織（CSOs）必須擔任更大的責任來協(xié)助政府進行治理工作，其中各種非營利民間組織又成為了最具草根性的社會自治團體。于是，可由非政府組織（NGOs）共同分享和傳遞重要信息，運用象征和符號、故事和行動來使改革目標能讓全球更多民眾予以了解，并通過集體壓力協(xié)助弱勢團體對相關的政府、企業(yè)或國際組織產生影響力，以此來說服或迫使特定政府和其它權力對象改變其原有的立場和政策。

　　二、全球治理在農業(yè)部門的應用：鄉(xiāng)村治理的崛起與實例

　　鄉(xiāng)村治理是全球治理在鄉(xiāng)村部門的具體應用。隨著全球治理理論的不斷豐富與完善，鄉(xiāng)村治理的實踐形式也在居民生活中逐漸呈現(xiàn)出多元化和自治性。

　?。ㄒ唬┵x予農業(yè)新價值的鄉(xiāng)村治理：歐陸可持續(xù)發(fā)展的傳承

　　如何減少并避免全球化的沖擊并非只是發(fā)展中國家的專利，許多發(fā)達國家也在積極運用全球化治理的觀念來化解農業(yè)與鄉(xiāng)村部門的損失。歐陸國家的一項重要農業(yè)政策就是說服農民在耕種過程里，改變過去密集種植和帶有大量化學成分助長的耕種習慣，融入到可持續(xù)發(fā)展經營理念之中。特別是在強調可持續(xù)發(fā)展的歐陸思維里，農村經濟早被視為是整個國家可持續(xù)發(fā)展的重要內容。農民的角色與價值不再只是生產作物者，更被賦予去維護世人所賴以維生的土地與提供更高質量的作物[4].

　　在歐洲研究中心任教的MichaelKeating便呼應上述對環(huán)境價值與鄉(xiāng)村發(fā)展必須超越農業(yè)本身的看法。他指出當發(fā)達國家農業(yè)產值不斷萎縮時，農業(yè)結構便需要不斷地進行調整以重建它的價值，而隨著環(huán)境問題日趨為世人重視，農業(yè)唯有建立在維護環(huán)境的價值里才能凸顯它的重要性。盡管鄉(xiāng)村的觀點與意見已經逐漸為世人所重視，但是解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題時，既不能將社會議題拋棄在經濟問題之后，也不能將兩者分開來處理。同時，鄉(xiāng)村政策應該超越農業(yè)本身，橫跨多種領域與議題。

　　他也觀察到歐洲鄉(xiāng)村發(fā)展通常建立在中央與地方政府“合作協(xié)調”（coordinating）的機制上，各國政府已經普遍授權地方政府以及由下往上的策略與機制來促進鄉(xiāng)村發(fā)展。對于推動鄉(xiāng)村政策，則更強調“公—私伙伴關系”（pubic-privatepartnership）以及維護公眾參與的機制。即使政府不再壟斷公共事務，并建立種種制度性方案如“公辦民營”、“公私合產”、“公私協(xié)力”等方式來讓民間參與，但是非營利民間組織在經營管理能力上往往也還不夠成熟，無法完全承擔參與共同治理的責任。因此，政府還須通過不同的指導與訓練過程，讓非營利民間組織具備基本的“治理能力”（注：當民間非營利組織不再只扮演“監(jiān)督”施政的角色，它們可能與政府進行大規(guī)模合作，提供原本由政府負擔或政府不愿提供的公共服務，那么它們的“治理能力”需要更加公開地和透明地受到大眾監(jiān)督。具體參見http：//www.ap.nhu.edu.tw/cybersun/gg/.），這樣，非營利民間組織對于公共事務欲分享“治理權”的訴求才具有正當性。

　?。ǘ┼l(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村權力的調整：加拿大紐布朗斯維克省的案例

　　鄉(xiāng)村治理必然要涉及到一系列鄉(xiāng)村權力結構的調整。加拿大紐布朗斯維克?。∟ewBrunswich）自從1995年“地方自治法案”通過以來，便積極籌備一個由9人組成的“自治法審查咨詢委員會”去檢驗現(xiàn)在地方政府權力結構與服務內容，從1996年2月到1997年3月，歷經13個月的資料收集與訪問“地方服務地區(qū)”（LocalServiceDistricts，LSDs）委員會后，自治法審查咨詢委員會發(fā)現(xiàn)省與LSDs間在權力、服務與權責方面經常產生沖突。

　　地方政府經常抱怨省級政府無法依照地區(qū)居民的意愿提供具體的服務，同時，地方的決策權經常不被重視。而上級政府在財政預算日益緊張、不得不縮減過去所提供的服務項目時，經常面臨究竟要縮減哪些政府服務項目或哪些地區(qū)預算的問題。因此，長久以來，地方與省級政府經常是處在一種緊張與對立的狀況，而地方政府之間也因為要爭取經費，而處于相互競爭和無法合作的困境。因此，紐布朗斯維克省提出一種嶄新且具實驗性質的鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式，企圖讓雙方彼此之間能達到雙贏的局面（注：OpportunitiesforImprovingLocalGovernanceinNewBrunswick：ANewRuralDistrictGovernanceModel，http：//www.gnb.ca/0009/0370/0001/0021-e.htm.）。

　　新鄉(xiāng)村治理模式并不是要推翻現(xiàn)有的地方行政機構，而是要鼓勵地方政府積極演變成為更具效率且彼此相互依賴的新鄉(xiāng)村政府。在此機制里，新鄉(xiāng)村政府具有下列幾項特色：（1）新鄉(xiāng)村地區(qū)雖被賦予政府的職責，但并非完全自治，也無須再雇用人員與增加機構；（2）為了保護某些地區(qū)的獨特性，認同、允許原有的LSDs成為特區(qū)或保留地（wards），這些特區(qū)保存有自己的稅法與規(guī)劃不同的服務項目；（3）每個新鄉(xiāng)村地區(qū)允許有5至7個保留地，如此將減少原有LSDs數(shù)量與提升行政效率；（4）設立非正式LSDs咨詢委員會，來督導新鄉(xiāng)村地區(qū)行政與服務，各個保留區(qū)也可通過非政府咨詢委員會來處理行政事務；（5）每個保留區(qū)選舉一個代表，并撤銷原有LSDs行政議會以降低政府層級與相關行政支出；（6）新鄉(xiāng)村地區(qū)或保留地代表的選舉，也配合加拿大全國三年一度的大選來產生；（7）地方稅制并沒有改變，但必須能夠支付地方治安與交通服務開銷；（8）為讓更多市民參與決策，將舉辦社區(qū)重大咨詢與決策會議；（9）人民請愿權并沒有改變，但是必需確定區(qū)分不同地區(qū)層級，以符合法定人數(shù)的要求。

　?。ㄈ┒嘣幕髁x與充權的社會運動：美國阿拉斯加州的案例

　　多元族裔共存的鄉(xiāng)村人口結構原本就孕育著分歧的文化價值、生活習慣與認知體系，然而在都市化與大眾文化的影響下，鄉(xiāng)村原有的多元文化價值與體系幾乎徹底被瓦解。因此，鄉(xiāng)村治理不僅考慮到地方權力結構調整的問題，更需強調“多元文化主義”的特色與“社會充權”的行動能力。1998年，美國阿拉斯加州率先成立了“鄉(xiāng)村治理與充權委員會”，在其174號行政命令里，賦予該委員會直接向州長與議會負責的權力，需弄清楚由州政府授權的地方政府與部落治理間的權責關系，并增加對地方自主的權限與控制以及鼓勵尊重不同主張、傳統(tǒng)與文化的特色。同時，更需檢查與改善目前所提供的各項公共服務，包括：公共安全、司法、經濟發(fā)展、自然資源管理、教育與公共健康服務。

　　在他們的“愿景聲明”（visionstatement）里，確認所有居民皆有權讓地區(qū)更具“自主能力”與獲得基本的公共服務以及肯定這些多元文化、不同生活型態(tài)與社區(qū)類型所賦予的“生命力”（注：http：//www.dced.state.ak.us/cbd/RGC/Default.htm.）。在這份報告里，不僅凸顯出阿拉斯加州鄉(xiāng)村地區(qū)獨特的多元文化、族裔治理與社區(qū)發(fā)展特性，同時也通過在充權的過程中許多成功的小故事來跟所有居民做經驗分享，其中包括：如何與居民溝通，讓居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、讓居民先了解計劃并贏得信賴）；如何與居民構建一個適合當?shù)匦枰慕】捣站W絡（例如：健康預防、健康防護網與建立自尊、危機管理以及居家安全照顧等）；如何重建鄉(xiāng)村的經濟體系來解決失業(yè)問題（例如：原住民獵漁技術與生活教育的訓練）；如何與社區(qū)居民共同管理自然資源（例如：告知居民國際保護組織對他們捕獵鯨魚的看法，與居民共同制定狩獵與巡邏的規(guī)則）等。