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    [摘　要]在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化和社 會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的背景下,世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展和改革面臨新的挑戰(zhàn)。各國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略已成為當(dāng)前 農(nóng)村社會(huì)保障制度改革新的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建需要將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與本國(guó)既有制度資源有機(jī)整合,重視正式制度與非正式制度的融合發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理;可持續(xù)發(fā)展

　　世界很多國(guó)家都在積極探索建立完善的 農(nóng)村社會(huì)保障制度。在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的背景下,各國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革和發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家,發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建農(nóng) 村社會(huì)保障制度的初始條件和可持續(xù)發(fā)展能力不足,面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。各國(guó)在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)中積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

　　一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

　　(一)社會(huì)保障制度建設(shè)步伐緩慢,可持續(xù)發(fā)展能力較差

　　受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響,發(fā) 展中國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)步伐十分緩慢,困難重重。一是社會(huì)保障的覆蓋面狹窄,世界上一半以上的人口被排斥在正式社會(huì)保障之外,亞洲國(guó)家的老年人口有 4/5沒(méi)有社會(huì)保障[1]。一些低收入國(guó)家,社會(huì)保障的覆蓋面還不到10%,中等收入國(guó)家的覆蓋面只有20% -60%,全球僅有20%的世界人口獲得了較為全面的社會(huì)保障[2]。二是制度運(yùn)行效率低下,管理成本高。現(xiàn)代社會(huì)保障制度的機(jī)制設(shè)計(jì)復(fù)雜,制度運(yùn)行約束 條件較高,發(fā)展中國(guó)家的初始制度條件和可持續(xù)制度條件均不夠理想。社會(huì)保障制度運(yùn)行處于頻繁調(diào)整中,管理成本與運(yùn)行成本過(guò)大。三是社會(huì)保障基金管理效率低 下,基金受貨幣貶值風(fēng)險(xiǎn)影響較大,普遍缺乏基金有效管理能力。四是鄉(xiāng)村居民繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿較差,瞞報(bào)收入和欠費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。五是制度可持續(xù)發(fā)展能力較 差。一般表現(xiàn)為建立制度熱情高,而制度長(zhǎng)期維護(hù)能力受限,可持續(xù)發(fā)展是其面臨的潛在威脅。

　　(二)社會(huì)保障制度供給嚴(yán)重不足,難以應(yīng)對(duì)全球化背景下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　發(fā)展中國(guó)家鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的脆弱性和社會(huì)保 障的自身制度缺陷,難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化背景下日趨嚴(yán)峻的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。加速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 同發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)重缺位的社會(huì)保障制度形成巨大反差,制度供給嚴(yán)重不足,社會(huì)保障覆蓋面低,保障程度嚴(yán)重不足[3]。在國(guó)際金融資本的操縱下,眾多發(fā)展中國(guó) 家面臨失業(yè)人口激增,收入差距拉大的風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)處于劇烈轉(zhuǎn)型中的許多發(fā)展中國(guó)家,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻,尤其是對(duì)于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的就業(yè)保障和收入保障,影響 后果更為嚴(yán)重。通過(guò)構(gòu)建多層次的社會(huì)保障制度,實(shí)施多種形式的社會(huì)保護(hù)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理,以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),成為新世紀(jì)發(fā)展中國(guó)家普遍化的社會(huì)需求 [4]。發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中出現(xiàn)巨大震蕩,城市化加速發(fā)展,大量農(nóng)田迅速變?yōu)槌鞘行聟^(qū),大量失地農(nóng)民成倍增長(zhǎng)。現(xiàn)代化傳媒工具的快 速普及,打破了長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)封閉的既有社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序。農(nóng)村人口流動(dòng)頻率加快,傳統(tǒng)保障制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,擴(kuò)大社會(huì)保障 制度供給,構(gòu)建多層次、多形式的社會(huì)保護(hù)制度,成為這一時(shí)期發(fā)展中國(guó)家面臨的新挑戰(zhàn)。

　　(三)農(nóng)村人口的老齡化趨勢(shì)明顯,對(duì)社會(huì)保障制度的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻

　　到2050年,發(fā)展中國(guó)家65歲以上 老年人口將占總?cè)丝诘?5%以上,亞太地區(qū)60歲以上老年人將占總?cè)丝诘?2%,阿拉伯地區(qū)占13·4%[5]。雖然人口老齡化的總趨勢(shì)要慢于歐美發(fā)達(dá)國(guó) 家,但由于發(fā)展中國(guó)家低下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與落后的社會(huì)保障制度,使其面臨的老齡化挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。這既表現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家難以在較短時(shí)間提升應(yīng)對(duì)人口老齡化挑 戰(zhàn)的必備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),同時(shí)表現(xiàn)在眾多發(fā)展中國(guó)家尚未找到適合本國(guó)國(guó)情的行之有效的社會(huì)保障制度,社會(huì)保障制度構(gòu)建的任務(wù)十分繁重。不但如此,由于城鎮(zhèn)化加速 發(fā)展和勞動(dòng)力頻繁流動(dòng),使在鄉(xiāng)村居住的老年人口比例較之以前有較快提升,導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家老齡化趨勢(shì)更加嚴(yán)峻。來(lái)自亞洲的人口大國(guó)如中國(guó)和印度的情況清楚地 表明這一發(fā)展趨勢(shì),顯然對(duì)社會(huì)保障制度構(gòu)建帶來(lái)更為嚴(yán)峻的壓力和挑戰(zhàn)。

　　(四)支撐發(fā)展中國(guó)家眾多人口的傳統(tǒng)保障制度及其基礎(chǔ)受到嚴(yán)重沖擊

　　對(duì)眾多發(fā)展中國(guó)家而言,正規(guī)化的社會(huì) 保障制度建設(shè)步伐緩慢,歐美社會(huì)保險(xiǎn)制度很難在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下有效推進(jìn)。占發(fā)展中國(guó)家人口總數(shù)80%以上的人群事實(shí)上仍然是憑借傳統(tǒng)家庭保障、土地保障、 宗教及慈善組織保障等非正式社會(huì)保障制度體系獲得保障的。然而,傳統(tǒng)保障制度自身的脆弱性和制度資源未能得到有效組合,受到各種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的襲擊,受到 來(lái)自全球化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的沖擊,傳統(tǒng)保障制度總體上呈弱勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)。如一些發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)有效的家庭保障制度受到現(xiàn)代化進(jìn)程的沖擊,家庭小型化、核心化的 趨勢(shì)日趨嚴(yán)重。有數(shù)據(jù)顯示,亞洲一些國(guó)家老年人與子女共同居住的比例由20世紀(jì)80年代的80%下降到60% -70%左右[6]。日本老年人與家人共同居住的比例,從1980年的72%,下降到1995年的60·8%[7],而且呈現(xiàn)繼續(xù)下降之勢(shì)。土地保障的作 用也在不斷弱化。尤其嚴(yán)重的是,在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和高度信息化條件下,各國(guó)傳統(tǒng)的文化價(jià)值觀念受到現(xiàn)代西方價(jià)值觀念的嚴(yán)重沖擊,個(gè)人主義及商業(yè)消費(fèi)文化的價(jià) 值觀同各國(guó)既有的文化價(jià)值觀念處于吸收與排斥的嚴(yán)重沖突狀態(tài)。而支持發(fā)展中國(guó)家非正式社會(huì)保障制度深層文化基礎(chǔ),正是各國(guó)千百年形成的文化觀念和價(jià)值體 系。如果不采取積極有效的措施弘揚(yáng)和繼承傳統(tǒng)文化觀念和價(jià)值體系,那么傳統(tǒng)非正式社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)則面臨快速瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保障正式制度在鄉(xiāng)村地區(qū)往 往難以提供有效保障,可能使一些發(fā)展中國(guó)家在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和外部沖擊背景下出現(xiàn)社會(huì)保障的制度真空,社會(huì)無(wú)序和社會(huì)動(dòng)蕩將成為一些國(guó)家難以避免的危機(jī)。

　　二、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的新探索、新經(jīng)驗(yàn)

　　為應(yīng)對(duì)社會(huì)保障制度面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),許多國(guó)家立足本國(guó)實(shí)際進(jìn)行了積極的探索,在農(nóng)村社會(huì)保障制度改革中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　(一)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面成為農(nóng)村社會(huì)保障改革的中心議題

　　全球社會(huì)保障制度面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是,世界一半以上的人口被排斥在正式社會(huì)保障制度之外。較低的社會(huì)保障覆蓋面已構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)重要制度性缺陷,而被排斥在社會(huì)保障體系之外的絕大 多數(shù)是農(nóng)村勞動(dòng)者。為克服這一制度缺陷,國(guó)際勞工組織近年來(lái)發(fā)起了“擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的全球運(yùn)動(dòng)”,采取多種措施鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家深化醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度改革,并在加大社會(huì)保障的覆蓋面方面取得了重要成效。如韓國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面在1977年為20%,到1989年已擴(kuò)大到全國(guó)所有勞動(dòng)者。哥斯達(dá)黎加通 過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃和免費(fèi)公共醫(yī)療服務(wù),也實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。突尼斯通過(guò)推行普遍保障型計(jì)劃,養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面已從1989年的60%上升到1995年的 84%。南非通過(guò)實(shí)施政府征稅養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)已超過(guò)有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的5%,印度實(shí)施由中央和州政府支持的全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,已為全 國(guó)1/4的老年人提供養(yǎng)老金。而巴西近年推行的社會(huì)救助養(yǎng)老金計(jì)劃已使1400萬(wàn)巴西人口脫離了絕對(duì)貧困的狀態(tài)[8]。以上典型國(guó)家的數(shù)據(jù)表明,擴(kuò)大社會(huì) 保障覆蓋面的改革思路及其政策實(shí)施效果,對(duì)解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。擴(kuò)大社會(huì)保障面仍將成為眾多發(fā)展中國(guó)家解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的中心議題和改革思路,受到更廣泛的關(guān)注。

　　(二)多層次社會(huì)保險(xiǎn)制度及其可持續(xù)發(fā)展受到普遍關(guān)注

　　發(fā)達(dá)國(guó)家大多構(gòu)建了包括社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保障制度體系,發(fā)展中國(guó)家尚不具備實(shí)施這一制度的基礎(chǔ)和條件。因?yàn)楹茈y在鄉(xiāng)村地區(qū)推廣城鎮(zhèn)典型的 三方負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)模式,發(fā)展中國(guó)家更多強(qiáng)調(diào)如何將政府提供的保障(如社會(huì)救助和普惠制的低水平社會(huì)養(yǎng)老金)、家庭和社區(qū)能夠提供的保障、市場(chǎng)化商業(yè)機(jī)構(gòu) 提供的保險(xiǎn)保障進(jìn)行組合與構(gòu)建,旨在最大限度地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面,努力克服單純社會(huì)保險(xiǎn)只能覆蓋城鎮(zhèn)職工的制度缺陷。毛里求斯經(jīng)多年的探索,逐步建立起 普惠制養(yǎng)老金、國(guó)民養(yǎng)老金、國(guó)民儲(chǔ)蓄基金、公共服務(wù)養(yǎng)老金及各類年金計(jì)劃,并充分關(guān)注75歲老年人的高齡老人補(bǔ)貼養(yǎng)老金,形成了較為完善的多層次養(yǎng)老保障 制度,受到普遍關(guān)注和重視。

　　近年來(lái),在巴西、阿根廷、南非等國(guó)建立的社會(huì)救助養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,通過(guò)以政府籌資為主體的多方籌資渠道,為老年勞動(dòng)者特別是農(nóng)村老年人提供一定水平的社會(huì)救助性養(yǎng)老金,對(duì)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面, 解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問(wèn)題,發(fā)揮了重要作用。巴西的資料顯示,在農(nóng)村獲得社會(huì)救助養(yǎng)老金的人數(shù)是獲得社會(huì)保險(xiǎn)金人數(shù)的63倍,而支出是社會(huì)保險(xiǎn)支出的40 ,非繳費(fèi)的社會(huì)救助養(yǎng)老金成為一些發(fā)展中國(guó)家社會(huì)保障制度改革發(fā)展的新特點(diǎn)。

　　國(guó)際農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)普遍經(jīng)驗(yàn) 是高度重視社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制和制度的可持續(xù)發(fā)展。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和高度敏感性,制度的實(shí)施面臨很大的挑戰(zhàn)性,因此,無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家 還是發(fā)展中國(guó)家,都高度重視模式選擇、制度設(shè)計(jì)、基金投資營(yíng)運(yùn)及保值增值,高度重視管理平臺(tái)建設(shè)和管理能力提升,努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)重視非繳費(fèi)普惠型社會(huì)保險(xiǎn)制度的推廣

　　為克服傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)制度在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)覆蓋面和運(yùn)行效率雙低的被動(dòng)局面,近年來(lái)在世界銀行、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下,不少國(guó)家開(kāi)始重視推行非繳費(fèi)、普惠型社會(huì)養(yǎng)老 金計(jì)劃[9]。推行這一計(jì)劃的直接意義在于可以在較短時(shí)間內(nèi)迅速擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面,有助于在減輕老年人生活貧困方面發(fā)揮積極的政策效應(yīng)。從1998年至 2005年,已有21個(gè)發(fā)展中國(guó)家建立起普惠制社會(huì)養(yǎng)老金制度,社會(huì)養(yǎng)老金占人均收入的比例一般維持在20%以下,最低的如阿爾及利亞僅占3%,最高的如 科索沃占45%[10]。有14個(gè)國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃扮演著補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的角色,覆蓋面僅占20%左右,而另外7國(guó)覆蓋面超過(guò)40%,毛里求斯超過(guò) 100%,南非近86%,巴西占40%。作為養(yǎng)老保障體系的核心制度安排,社會(huì)養(yǎng)老金制度的運(yùn)行模式和政策效應(yīng)開(kāi)始受到廣泛關(guān)注。社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇水 平確定需要考慮多種因素,既要有助于減輕老年人的收入貧困,又要力求避免對(duì)工作收入與儲(chǔ)蓄產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng),既要考慮作為單一計(jì)劃或核心計(jì)劃所發(fā)揮的基礎(chǔ)性保 障作用,又要兼顧作為補(bǔ)充性老年收入來(lái)源并與其他保障計(jì)劃的銜接,這是制度設(shè)計(jì)和實(shí)施需要考慮的難點(diǎn)之一。

　　社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)消除老年人貧困的效果是明顯的。一項(xiàng)研究表明,南非地區(qū)實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃,使老年家庭的貧困率從55·9%下降到22·9%,赤貧率從38·2%降至2·5%。如果沒(méi)有建 立社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃,老年人家庭貧困率可能會(huì)提高26% -33%[11]。社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃也可使老年人可能擁有更好的健康條件和健康狀況。社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃、收入調(diào)查計(jì)劃和補(bǔ)充性計(jì)劃為老年勞動(dòng)者提供了重要的經(jīng) 濟(jì)保障。社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃的主要優(yōu)點(diǎn)在于,政府承擔(dān)了最低水平的養(yǎng)老金責(zé)任,計(jì)劃設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單并易于推行,體現(xiàn)社會(huì)公平原則,便于操作實(shí)施。缺陷在于如果領(lǐng)取年 齡過(guò)低,如60歲領(lǐng)取,可能會(huì)帶來(lái)較重的財(cái)政負(fù)擔(dān);養(yǎng)老金待遇水平偏低,僅僅可以維持老年人生計(jì),如果作為普惠制養(yǎng)老金容易使部分老年人陷入貧困,作為一 種補(bǔ)充性計(jì)劃則可彌補(bǔ)強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃難以顧及的人群及地區(qū)。但對(duì)眾多發(fā)展中國(guó)家而言,受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人們參保能力和參保意識(shí)的限制,尤其是受制度條 件和管理能力的限制,低水平的普惠制社會(huì)養(yǎng)老金制度在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)應(yīng)該是一項(xiàng)非常重要的養(yǎng)老保障制度,對(duì)擴(kuò)大覆蓋面,消除老年貧困,有效應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn), 將會(huì)產(chǎn)生積極的政策效應(yīng)。國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)普遍保障的養(yǎng)老計(jì)劃給予高度評(píng)價(jià),認(rèn)為這種制度安排結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,易于實(shí)施,交易成本低,有助于避免資格審查的逆選擇和克 服最低養(yǎng)老金計(jì)劃的道德風(fēng)險(xiǎn),有助于社會(huì)消除貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于不少國(guó)家擔(dān)心這種模式可能造成未來(lái)養(yǎng)老金支付危機(jī),目前實(shí)施這一模式的國(guó)家并不多。較 典型的有毛里求斯,南非、納米比亞、尼泊爾及新西蘭等國(guó)。毛里求斯的普遍保障養(yǎng)老計(jì)劃始于20世紀(jì)50年代, 70年代末期的覆蓋面已達(dá)到98%,而1983年的改革方案又首次對(duì)75歲以上的老年人提供較高數(shù)額的養(yǎng)老金。顯然,對(duì)高齡人口提供較低水平的普惠制養(yǎng)老 金對(duì)許多發(fā)展中國(guó)家具有重要借鑒意義。普惠型養(yǎng)老金制度利大于弊,尤其在實(shí)現(xiàn)全面覆蓋和幫助農(nóng)村老年人脫貧方面,這一制度有著明顯的優(yōu)勢(shì),被越來(lái)越多的國(guó)際組織、政府、非政府機(jī)構(gòu)和從事社會(huì)保障研究的學(xué)者們所重視。

　　(四)積極探索實(shí)施社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架

　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架是近年來(lái)世界銀行在發(fā)展中國(guó)家積極倡導(dǎo)的一種綜合性的社會(huì)保護(hù)計(jì)劃。區(qū)別于傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)控制與預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制創(chuàng)新,強(qiáng) 調(diào)整合政府、市場(chǎng)、家庭及民間的社會(huì)保護(hù)資源,形成對(duì)發(fā)展中國(guó)家鄉(xiāng)村治理的一種探索性制度模式,取得了較為明顯的政策效果,可望成為發(fā)展中國(guó)家一種重要的 社會(huì)保護(hù)制度。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架的特點(diǎn)可概括為:一是注重多種制度資源的整合。既包括政府主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助,又包括市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、小 額保險(xiǎn)機(jī)制,同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮家庭及宗教組織的重要作用[4]。二是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性和整體性原則。既包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制,又包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償機(jī)制;既注重發(fā) 揮經(jīng)濟(jì)保障作用,同時(shí)注重能力提升,形成有效社會(huì)資本;既注重靜態(tài)機(jī)制構(gòu)建,又注重動(dòng)態(tài)調(diào)整及反饋機(jī)制的完善。三是注重正式制度與非正式制度同步推進(jìn)的綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)思路。多年來(lái),發(fā)展中國(guó)家重視推進(jìn)養(yǎng)老保障正式制度,往往忽略弘揚(yáng)傳統(tǒng)非正式制度的重要功能。

　　(五)注重發(fā)揮傳統(tǒng)非正式保障制度的積極作用

　　受工業(yè)化、城市化尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的影響,發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)非正式保障制度受到很大沖擊。盡管如此,在一些國(guó)家,傳統(tǒng)非正式保障制度如家庭保障、宗教組織的保障、行業(yè)社團(tuán)的保障等仍然在鄉(xiāng)村經(jīng) 濟(jì)中發(fā)揮著主要的經(jīng)濟(jì)保障作用[12]。如何從政府層面、從制度層面促進(jìn)傳統(tǒng)保障制度發(fā)揮更重要作用,也是新世紀(jì)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要特點(diǎn)[13]。即 使是在發(fā)達(dá)國(guó)家,家庭的作用也受到更多關(guān)注,家庭中代際關(guān)系在某種程度上趨于緩和,尊重老人成為一種社會(huì)風(fēng)氣。尤其是東南亞地區(qū)長(zhǎng)期受中國(guó)儒家文化的影 響,從制度立法、家庭經(jīng)濟(jì)資助、居住安排、文化教育等方面強(qiáng)化家庭文化及家庭保障作用。東南亞各國(guó)的家庭保障傳統(tǒng)在一定程度上仍受到重視,有效抑制了這一 地區(qū)老年人自殺率上升的發(fā)展勢(shì)頭。聯(lián)合國(guó)老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃特別提倡子女贍養(yǎng)父母,強(qiáng)調(diào)從社會(huì)的文化價(jià)值取向上倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老文化的制度建設(shè)。

　　家庭保障和家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)是除歐美以外世界大多數(shù)國(guó)家的一種制度文化現(xiàn)象。盡管在歐洲漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中,也有不同形式的家庭保障,但子女對(duì)父母的供養(yǎng)是以一定的經(jīng)濟(jì)利益交換為前提,而非一種文 化傳承和道德責(zé)任。在歐美強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)、科技文化的掃蕩中,非西方社會(huì)的家庭保障制度及文化傳統(tǒng)受到猛烈沖擊。不僅如此,這種沖擊仍在加速:一些國(guó)家逐步深度地卷入了現(xiàn)代化浪潮,家庭保障傳統(tǒng)被嚴(yán)重弱化。典型意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度在鄉(xiāng)村能否成為主流的制度形式,仍有待歷史的檢驗(yàn),明智的是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究家庭保 障如何與社會(huì)保障相融合而不是簡(jiǎn)單被替代。這是眾多發(fā)展中國(guó)家必須面對(duì)并妥善處理的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。我們認(rèn)為,家庭保障能否創(chuàng)新和傳承的關(guān)鍵,既在于現(xiàn)實(shí)的 決策層面的重視,而更在于對(duì)青少年一代強(qiáng)化傳統(tǒng)文化的教育并不斷發(fā)揚(yáng)光大。通過(guò)文化與道德的重建,重新找回傳統(tǒng)家庭文化中蘊(yùn)含的極為豐富的社會(huì)保障傳統(tǒng)制 度資源。顯而易見(jiàn),對(duì)傳統(tǒng)的尊重和傳承創(chuàng)新,是我們應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的豐富制度資源,尤須認(rèn)真梳理、提煉并推陳出新。此外,行業(yè)組織、互助保險(xiǎn)、民間互助等多種形式的保障形式在發(fā)展中國(guó)家廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)揮著重要基礎(chǔ)性保障的作用。政府在資金政策方面的扶持很有必要,使其更好發(fā)揮積極的保障作用。

　　三、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度改革和發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

　　(一)立足本國(guó)實(shí)際推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障改革發(fā)展國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)村社會(huì)保障制度的模式選擇和可持續(xù)發(fā)展,必須植根于本國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度條件,必須充分挖掘本國(guó)制度資源的重要潛在 價(jià)值,重視正式制度與非正式制度的融合與創(chuàng)新,重視社會(huì)心理、文化習(xí)俗、行為模式對(duì)養(yǎng)老保障制度長(zhǎng)期發(fā)展的重要制約影響作用。國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)和借鑒, 必須與中國(guó)的制度文化條件相融合。對(duì)一些技術(shù)機(jī)制可以較快吸收運(yùn)用,但制度內(nèi)核尤其是價(jià)值內(nèi)核通常很難照搬和簡(jiǎn)單移植?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推 進(jìn)的同時(shí),仍然必須高度關(guān)注傳統(tǒng)制度資源和文化資源在制度融合和改革推動(dòng)中的重要作用。因而,國(guó)際比較的最大優(yōu)勢(shì)在于,既要全面系統(tǒng)了解國(guó)外社會(huì)保障的發(fā) 展特點(diǎn),又要?dú)w納出為何如此發(fā)展,探尋其制度文化根源,更重要的還在于通過(guò)深度比較,探索不同類型制度環(huán)境和制度文化條件的趨同性與差異性,探索中國(guó)特色 社會(huì)保障自身發(fā)展道路的內(nèi)在演化規(guī)律,探索文化融合進(jìn)程及其對(duì)制度變遷內(nèi)在影響作用、傳導(dǎo)機(jī)制、傳導(dǎo)方式等,進(jìn)而揚(yáng)長(zhǎng)避短地探索自身發(fā)展道路。這已成為社 會(huì)保障國(guó)際比較和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒的一個(gè)重要方法論原則。

　　(二)加大各級(jí)財(cái)政投入

　　多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目都給予了強(qiáng)有力的財(cái)政支持,充分發(fā)揮社會(huì)保障在國(guó)民收入再分配中的重要功能。這是值得重視的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從一些國(guó)家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源中財(cái)政支持所占比例來(lái) 看,德國(guó)和奧地利為70%,芬蘭為75%,希臘占90%。1999年德國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障預(yù)算占食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部總預(yù)算的67%。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家波蘭對(duì)農(nóng)村 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到94%,財(cái)政補(bǔ)貼占到國(guó)家財(cái)政收入的5% -6%,占到GDP的2%左右。實(shí)行普遍保障的澳大利亞、新西蘭、冰島等國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障資金全部源于財(cái)政補(bǔ)貼。非洲、南美洲的發(fā)展中國(guó)家也根據(jù)其不同的 經(jīng)濟(jì)實(shí)力和具體情況對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提供不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式堅(jiān)持以財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的多元化籌資方式。政府在農(nóng)村醫(yī)療保障和社會(huì)救助方面加大了財(cái)政投入,是近年來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障加快發(fā)展的關(guān)鍵約束條件。我國(guó)需要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度,并將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展戰(zhàn)略布局和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃。在“十二五”至“十三五”期間,各級(jí)財(cái)政應(yīng)逐步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政投入,進(jìn)一步完善中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付制 度,明確中央與地方財(cái)政責(zé)任,逐步理順中央與地方對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入的制度化、常態(tài)化。

　　(三)構(gòu)建農(nóng)村多層次社會(huì)保障體系

　　發(fā)達(dá)國(guó)家多層次實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃、普惠制養(yǎng)老金、社會(huì)救助養(yǎng)老金制度,重視綜合救助的經(jīng)驗(yàn),重視農(nóng)村醫(yī)療保障機(jī)制的創(chuàng)新,對(duì)我國(guó)正在推進(jìn)中的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)具有一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟 示。尤其需要重視政府財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合,社會(huì)保障制度與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合,社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合,經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障與精神慰藉相結(jié)合,積極探索有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展道路。

　　如何在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)建立廣覆蓋、多層次的社會(huì)保障制度,最終完成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系構(gòu)建的宏偉目標(biāo),這是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、極具挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略任務(wù),也是我國(guó)未來(lái)10年農(nóng)村社會(huì)保障 體系建設(shè)的重中之重。需要從國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的高度構(gòu)建農(nóng)村多層次社會(huì)保障制度體系,以有效應(yīng)對(duì)人口老齡化、社會(huì)轉(zhuǎn)型及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外,需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際,探索重構(gòu)社會(huì)保障制度,制定實(shí)施社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架和旨在提升勞動(dòng)者能力的積極社會(huì)政策及資產(chǎn)建設(shè)策略等,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的跨越式發(fā)展。

　　(四)探索農(nóng)村社保基金保值增值新途徑

　　在我國(guó)動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境和潛在通貨膨脹壓力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),盡快將農(nóng)村社保基金的保值增值工作提上議事日程?，F(xiàn)有的農(nóng)村社?；鹜顿Y辦法將會(huì)導(dǎo)致積累的社?；鹳H值,對(duì)農(nóng) 村社保制度改革的整體推進(jìn)帶來(lái)阻力。各界對(duì)開(kāi)放社?；疬M(jìn)入資本市場(chǎng)的呼聲很高,尤需審慎對(duì)待。即使在不少發(fā)達(dá)國(guó)家,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,一般也是禁止或 嚴(yán)格限制進(jìn)入股票市場(chǎng)投資,對(duì)一般補(bǔ)充性保險(xiǎn)基金也有嚴(yán)格的比例限額。我國(guó)資本市場(chǎng)不完善,風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大,社?；鹜顿Y股票的做法應(yīng)嚴(yán)格限制。建議盡快推出社 會(huì)?；痖L(zhǎng)期國(guó)債投資項(xiàng)目,發(fā)行30年以上社保基金長(zhǎng)期社會(huì)保障定項(xiàng)國(guó)債,國(guó)債利率實(shí)行指數(shù)化浮動(dòng),盯住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、利率,通貨膨脹等多種綜合指數(shù),實(shí)施 動(dòng)態(tài)調(diào)控。一方面提高社?；痖L(zhǎng)期國(guó)債利率,提升社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰?另一方面國(guó)家可主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目的投資,增強(qiáng)國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)及長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展的調(diào)控能力。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、監(jiān)督與有效營(yíng)運(yùn),努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值,這對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展發(fā)展具有重要作用。

　　(五)提升農(nóng)村社會(huì)保障管理能力

　　農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建是一項(xiàng)異常艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程,必須高度重視管理制度的構(gòu)建和管理能力的提升。在有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障國(guó)際比較與借鑒中,人們更多關(guān)注政策與制度運(yùn)行模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒,而較為 忽略管理制度構(gòu)建的重要作用。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)村社會(huì)保障管理的制度化、規(guī)范化和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展,能夠提升社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率,增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障制度的信任度及信心指數(shù),這是農(nóng)村社會(huì)保障制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此,國(guó)家科學(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計(jì),并通過(guò)各種方式完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè),建立人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的信心,是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)可持續(xù)發(fā)展值得重視的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

　　在我國(guó)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的過(guò)程中,需要不斷提高農(nóng)村社會(huì)保障基層管理機(jī)構(gòu)的能力,為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展提供必要的組織管理、資金保障和專業(yè)人才條件。重視吸取國(guó)外在農(nóng) 村社會(huì)保障體系建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),克服農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展中的欠費(fèi)問(wèn)題,待遇水平偏低問(wèn)題,農(nóng)村社會(huì)救助范圍過(guò)小問(wèn)題,農(nóng)村社保基金管理和保值增值問(wèn)題,農(nóng)村社會(huì)保障管理效率問(wèn)題等,努力推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)與改革發(fā)展。