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　　預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)?ldquo;看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它加以監(jiān)督

　　預(yù)算問題絕不是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算透明的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。

　　預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)?ldquo;看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它加以監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

　　這是1907年成立的紐約市政研究局的預(yù)算改革者們解釋公共預(yù)算改革時(shí)強(qiáng)調(diào)的要點(diǎn)。從那時(shí)開始，“預(yù)算民主”改革成為了遏制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口。而紐約市政研究局正是美國今天大名鼎鼎的智庫——布魯金斯研究所的前身。

　　那么，美國的財(cái)政預(yù)算是如何走向公開透明的呢？

　　危機(jī)催生的“預(yù)算民主”

　　20世紀(jì)前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時(shí)，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導(dǎo)，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國會政府”。每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類沒有的，細(xì)目也沒有。每一級政府也都沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算，都是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。

　　這時(shí)，紐約市的預(yù)算原則還是“以支定收”。財(cái)政決策機(jī)構(gòu)由八人組成，包括市長、總會計(jì)師、市政委員會主席和五個區(qū)的區(qū)長。前三者每人有三票權(quán)力，曼哈頓和布魯克林的區(qū)長每人兩票，其余三個區(qū)的區(qū)長每人一票。在每年的11月1日前，總會計(jì)師提出年度大致預(yù)算，由上述決策機(jī)構(gòu)和市政委員會用15天至20天的時(shí)間來審議預(yù)算，并舉行聽證會。由于時(shí)間緊、缺乏專業(yè)知識等原因，審議大多流于形式，造成很多財(cái)政撥款并不符合實(shí)際支出部門的需要。例如，在1898年，紐約州議會就發(fā)現(xiàn)，紐約市的財(cái)政預(yù)算沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而導(dǎo)致這種預(yù)算既不完整準(zhǔn)確、又不及時(shí)。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門實(shí)施有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

　　結(jié)果，紐約市在1898年花掉的錢已經(jīng)超過了美國全國所有州支出的1.33倍，是美國聯(lián)邦政府支出的1.14倍，債務(wù)超過了美國全國所有州的債務(wù)總和。

　　當(dāng)時(shí)紐約市正處于人口快速增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城市化加速的過程中。私人領(lǐng)域的公司會計(jì)制度成為了美國公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀(jì)末使會計(jì)制度成為大型公司財(cái)務(wù)管理的主流形式。這也使人們認(rèn)識到，會計(jì)制度不僅是一種簡單改進(jìn)財(cái)務(wù)管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾的責(zé)任。由此，私人領(lǐng)域的會計(jì)制度逐步進(jìn)入了公共領(lǐng)域，對私人公司會計(jì)制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對城市公司會計(jì)制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受將公司會計(jì)的方法用于城市管理，分析城市的財(cái)政狀況。

　　人們開始逐步認(rèn)識到，會計(jì)制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務(wù)實(shí)施監(jiān)督；可以保持金融的平穩(wěn)和信用；可以為各個城市的發(fā)展提供比較的基礎(chǔ)。預(yù)算制度改革可以使普通民眾也和社會精英一起，成為民主管理的主體。預(yù)算改革，實(shí)際上已經(jīng)成為政治參與、投資、城市與州的關(guān)系、對權(quán)力的監(jiān)督等一系列重要問題的基礎(chǔ)。

　　1907年，紐約市由于預(yù)算管理上的問題和腐敗，經(jīng)歷了嚴(yán)重的市政公債兌付危機(jī)，引發(fā)社會嚴(yán)重動蕩。紐約市政府在向JP摩根集團(tuán)借款300萬美元后，才勉強(qiáng)度過了這次危機(jī)。也正是在這一年，探討預(yù)算改革的紐約市政研究局成立，并制定了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則。

　　首先，公共預(yù)算是一個關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。其次，公共預(yù)算是一個統(tǒng)一完整的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預(yù)算是一個詳盡的計(jì)劃，要列舉政府機(jī)構(gòu)所有項(xiàng)目的開支，并對它們分類。第四，對預(yù)算計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預(yù)算計(jì)劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預(yù)算計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會）的批準(zhǔn)，并接受議會和民眾的監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。這個在今天看來已經(jīng)成為常識的內(nèi)容，在當(dāng)時(shí)引起了革命性變革，被稱為“預(yù)算民主”。

　　到1916年，“預(yù)算民主”這個詞就像“社會正義”或者“美國夢”一樣，成為社會上流行的時(shí)髦術(shù)語。

　　舉辦預(yù)算展覽是紐約預(yù)算改革者推廣預(yù)算知識的主要手段之一。

　　1911年，紐約市政府花費(fèi)10萬美元，舉辦第一次市政府財(cái)政預(yù)算展覽，一個月之內(nèi)就有約100萬紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預(yù)算展覽常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時(shí)參觀。在1916年的預(yù)算展覽上，紐約市政研究局甚至做了一個模型，來說明市民作為消費(fèi)者如何去消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)。在預(yù)算改革者的推動下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。

　　重塑美國各級政府

　　1909年，塔夫脫總統(tǒng)上臺后，面對著快速擴(kuò)張的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和連續(xù)五年的巨額財(cái)政赤字，邀請紐約市政研究局轉(zhuǎn)戰(zhàn)華盛頓，成立塔夫脫委員會。1912年，塔夫脫委員會主席克利夫蘭發(fā)表了著名的“國家預(yù)算的需要”一文，全面闡述了聯(lián)邦公共預(yù)算改革的原則、步驟并回答了人們的疑問，成為美國“預(yù)算民主”歷程上的里程碑。改革者將紐約公共預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)移植到聯(lián)邦政府，將預(yù)算的權(quán)力從議會逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機(jī)構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。

　　至1919年，美國已有44個州通過了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加州外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1919年，由古德眾議員起草的“預(yù)算與會計(jì)法”，即著名的“古德法案”，于同年10月21日在美國眾議院以285：3的絕對多數(shù)，獲得了通過。1920年5月1日，經(jīng)美國參議院修改過的“古德法案”也全票獲得通過。5月26日，美國參眾兩院聯(lián)合委員會在彌合了雙方的分歧后，眾議院再次以200：117的結(jié)果通過了“古德法案”。1921年4月，新當(dāng)選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預(yù)算與會計(jì)法”，從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預(yù)算制度改革。在財(cái)政預(yù)算的改革過程中，學(xué)者們經(jīng)過17年的研究探索，實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐的巨大轉(zhuǎn)變；政治家則用了33年時(shí)間，最終從地方到聯(lián)邦全面建立了美國“預(yù)算民主”制度，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ摺?/p>

　　美國進(jìn)步時(shí)代的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來使社會達(dá)致繁榮。公共財(cái)政運(yùn)動不僅改變了行政當(dāng)局的行為，而且加強(qiáng)了政府和民眾的聯(lián)系。公共預(yù)算改革使政府真正成為負(fù)責(zé)任的、代表人民利益的政府，從而在根本上重塑了美國各級政府。

　　20世紀(jì)30年代，美國進(jìn)入大蕭條時(shí)期，雖然在經(jīng)濟(jì)上遭受了前所未有的重創(chuàng)，但是，進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算改革運(yùn)動已經(jīng)為羅斯福“新政”的執(zhí)行鋪平了道路。“法治的市場經(jīng)濟(jì)”逐步形成，它預(yù)示著美國下一輪經(jīng)濟(jì)的躍進(jìn)指日可待。歷史證明了這一點(diǎn)?！?/p>

　　作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員