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　　文化立法，是我國(guó)社會(huì)主義法律體系不可缺少的組成部分，也是推動(dòng)中國(guó)文化發(fā)展繁榮的重要保障。自1999年文化部出臺(tái)《文化立法綱要》以來，我國(guó)文化立法工作取得了一些突破和進(jìn)展，頒布了一系列新的法律法規(guī)，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展對(duì)部分法律條文進(jìn)行修訂，一些地區(qū)制定了地方文化發(fā)展的相關(guān)條例。今年以來，我國(guó)文化立法步伐明顯加快，《公共文化服務(wù)保障法》的立法工作進(jìn)展迅速，下半年有望出臺(tái)，2月份頒布了《博物館條例》，《著作權(quán)法》修訂草案送審稿已報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。

　　文化立法的缺失

　　目前我國(guó)文化領(lǐng)域的立法仍然滯后，文化法律僅占全部法律的1.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上文化發(fā)展的需要，主要體現(xiàn)在：一是數(shù)量少，目前只有“三法兩決定”，即《文物保護(hù)法》（1982），《著作權(quán)法》（1990），《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（2011），以及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。二是覆蓋面小，特別是在博物館法、圖書館法、文化社團(tuán)組織法、新聞出版、電影電視、數(shù)字化信息化時(shí)代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的立法工作進(jìn)展較為緩慢，甚至出現(xiàn)停滯，大量法律盲區(qū)的存在造成無法可依的局面。三是層級(jí)低，現(xiàn)存法律大部分為部門規(guī)章、地方條例，如《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》《出版管理?xiàng)l例》《印刷管理?xiàng)l例》《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等等，約束和震懾效應(yīng)較弱。2004年，中宣部提出了《關(guān)于制定我國(guó)文化立法十年規(guī)劃（2004—2013）的建議》，提出建立上起憲法、基本法中所包含的法律法規(guī)，下到部門規(guī)章等一系列科學(xué)合理、層次分明，以保障實(shí)現(xiàn)公民的基本文化權(quán)利為主線的中國(guó)特色社會(huì)主義文化法規(guī)體系。很顯然，當(dāng)前文化立法與這樣一項(xiàng)要求還存在較大距離。

　　目前我國(guó)在文化領(lǐng)域的法制建設(shè)的滯后已成為制約文化改革發(fā)展的制度性障礙。政策制定的隨意性、臨時(shí)性特征比較明顯，特別是管理時(shí)的無法可依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至有法不依的情況依然存在，本應(yīng)該通過法律解決的問題，卻要借助行政手段來干預(yù)，以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性，由此出現(xiàn)了諸多亂象。例如，中國(guó)的文物市場(chǎng)魚龍混雜，文化事業(yè)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)時(shí)常被擠壓，出版物市場(chǎng)盜版現(xiàn)象嚴(yán)重，舊城改造中大量文物古跡遭到毀損，等等。隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，又衍生出一系列新問題：網(wǎng)絡(luò)作家遭遇侵權(quán)卻投訴無門，網(wǎng)絡(luò)版權(quán)運(yùn)營(yíng)和保護(hù)不到位，致使原創(chuàng)性內(nèi)容缺乏；利用互聯(lián)網(wǎng)從事色情、賭博、詐騙、傳播謠言、危害國(guó)家安全等違法行為時(shí)有發(fā)生……大量監(jiān)管漏洞的存在呼喚文化法律法規(guī)的完善。

　　文化立法滯后的原因

　　我國(guó)文化立法滯后的主要原因有：一是由于文化領(lǐng)域的諸多概念所指不明，需要加以明確界定，考慮到意識(shí)形態(tài)的特殊性，在立法時(shí)較為謹(jǐn)慎；二是新中國(guó)成立以來，中國(guó)管理文化的方式以行政管制為主，重政策推動(dòng)，輕法律規(guī)制；三是由于各區(qū)域文化發(fā)展的不平衡性，客觀上制訂適用于全國(guó)的文化大法增加難度；四是由于文化產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴(kuò)展，向科技、金融、經(jīng)濟(jì)、旅游、教育等領(lǐng)域深度滲透，這種開放性和擴(kuò)張性與法律的封閉性和相對(duì)穩(wěn)定性之間存在一定的矛盾；五是部門利益難以協(xié)調(diào)，各文化主管部門在制定相關(guān)法律時(shí)，或多或少會(huì)涵蓋對(duì)自身部門利益的考量，時(shí)常出現(xiàn)矛盾，甚至對(duì)立。

　　當(dāng)今世界文化發(fā)達(dá)的國(guó)家，無一不高度重視文化立法。美國(guó)是世界上最早從事文化方面立法的國(guó)家，在美國(guó)，文化產(chǎn)業(yè)被稱為“版權(quán)產(chǎn)業(yè)”。早在1790年，美國(guó)就頒布了第一部《版權(quán)法》。1965年，國(guó)會(huì)通過了《國(guó)家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》，這部法決定了美國(guó)文化體制的基本架構(gòu)。20世紀(jì)末，為了應(yīng)對(duì)信息時(shí)代對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的沖擊，在已有《版權(quán)法》《專利法》《商標(biāo)法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了諸多新法規(guī)，如《版權(quán)保護(hù)期限延長(zhǎng)法》《數(shù)字千禧年版權(quán)法》《防止數(shù)字化侵權(quán)及強(qiáng)化版權(quán)賠償法》《家庭娛樂和版權(quán)法》，等等。“無為之治”的政府文化管理理念之所以成就了美國(guó)的文化強(qiáng)國(guó)地位，很大程度上得益于完備嚴(yán)密的法律支撐，健康有序的市場(chǎng)環(huán)境與文化產(chǎn)業(yè)的繁榮往往相伴相生。

　　文化立法是建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的前提

　　落實(shí)“建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署，亟須立法跟進(jìn)，如果沒有完善、健全的法律保障，“文化強(qiáng)國(guó)”就會(huì)淪為空談。

　　加強(qiáng)文化立法是深化文化體制改革的重要條件，是保護(hù)民族優(yōu)秀文化的有力支撐，是維護(hù)國(guó)家文化安全的堅(jiān)強(qiáng)保障。

　　中國(guó)正在向現(xiàn)代法治國(guó)家邁進(jìn)，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)既是新的歷史條件下的國(guó)家戰(zhàn)略，也是全社會(huì)的一項(xiàng)共識(shí)。隨著全面深化改革方略的不斷推進(jìn)，只有加強(qiáng)文化法制建設(shè)，充分發(fā)揮法律、法規(guī)的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和規(guī)范作用，才能為文化的發(fā)展繁榮提供有效的體制機(jī)制保障。

　　應(yīng)進(jìn)一步完善既存文化法律法規(guī)，重在增強(qiáng)可操作性和執(zhí)行力。例如，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》在實(shí)施過程中出現(xiàn)“懸置”現(xiàn)象，對(duì)于如何有效防止重申報(bào)重開發(fā)、輕保護(hù)輕管理的現(xiàn)象，如何劃定懲處等級(jí)，如何分類保護(hù)，如何對(duì)項(xiàng)目建立長(zhǎng)期審定和退出機(jī)制，以及傳承人更替的認(rèn)定機(jī)制，形成動(dòng)態(tài)管理等方面仍需進(jìn)一步制定細(xì)則。目前已經(jīng)頒布的文化領(lǐng)域的法律條文從宏觀上、理論上規(guī)定了根本準(zhǔn)則，但尚存在許多含混之處。例如：某些法律條文的責(zé)任主體、執(zhí)行主體不夠明確，實(shí)施細(xì)則不夠清晰，現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性、針對(duì)性不強(qiáng)。應(yīng)根據(jù)執(zhí)行過程中遭遇的問題和困難，及時(shí)補(bǔ)充、調(diào)整、修訂相關(guān)條文，盡量減少模糊性字眼，明晰懲處標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充實(shí)施細(xì)則，形成約束機(jī)制，使法律真正得到落實(shí)。

　　盡快研究制訂與保障公民文化權(quán)利密切相關(guān)的法律法規(guī)。目前，《公共文化服務(wù)保障法》已進(jìn)入最后審議階段，應(yīng)以此法為依托，盡快出臺(tái)公共圖書館法、博物館法、廣播電視法等法律。以公共圖書館法為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上已有80多個(gè)國(guó)家出臺(tái)了250多部圖書館法律法規(guī)。我國(guó)從2001年初提出啟動(dòng)圖書館法立法工作，并列入中宣部《關(guān)于制定我國(guó)文化立法十年規(guī)劃（2004—2013）的建議》中，由于各方意見不一，為減少爭(zhēng)議，2008年更名為公共圖書館法。但十余年過去，此法的立法工作仍然困難重重，道路曲折。國(guó)際圖聯(lián)于20世紀(jì)70年代頒布的《公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定每5萬人應(yīng)有一所圖書館，而我國(guó)大約每46萬人才擁有一座圖書館，圖書館的人均藏書量?jī)H為0.44冊(cè)，這對(duì)于提升全民文化水平、涵養(yǎng)文化素質(zhì)顯然是不利的。因此，急需以滿足群眾基本文化需求、提高公共文化服務(wù)水平為宗旨，加快立法進(jìn)度，建立公共財(cái)政投入保障機(jī)制，制訂相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估和目標(biāo)考核辦法，實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利。

　　出臺(tái)一批重在推動(dòng)、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，如文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等。當(dāng)前我國(guó)文化領(lǐng)域管理性、規(guī)范性法律條文偏多，而促進(jìn)型法律偏少。韓國(guó)在1998年提出“文化立國(guó)”，1999年即頒布《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》，依據(jù)這部法律成立了韓國(guó)文化產(chǎn)業(yè)振興委員會(huì)，形成了文化產(chǎn)業(yè)資金支持體系和有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了有益的支持、規(guī)范和引導(dǎo)作用，使韓國(guó)一躍成為世界文化產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)。隨著文化體制改革第一階段任務(wù)的完成，我國(guó)文化改革發(fā)展的動(dòng)力源從政府轉(zhuǎn)向了文化企業(yè)和市場(chǎng)，在財(cái)政稅收、投融資政策、捐贈(zèng)政策、加強(qiáng)國(guó)有文化資產(chǎn)監(jiān)管等方面應(yīng)盡快制定相關(guān)法律，既保障投資者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者的權(quán)益，又形成鼓勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)發(fā)展的政策氛圍，起到產(chǎn)業(yè)扶持與催化的作用。值得注意的是，一些地區(qū)已針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)方面的立法做出了有益的探索，如2008年制定的《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》、2009年的《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》等，可以這些地方積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，制定國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，在實(shí)行過程中逐步完善，提升層次，最終形成法律。

　　探索既符合中國(guó)國(guó)情，又能與國(guó)際接軌的立法模式。我國(guó)已加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》等一系列國(guó)際公約，但由于國(guó)內(nèi)立法滯后，在某些領(lǐng)域尚未形成較好的銜接。新世紀(jì)以來，尤其是加入世界貿(mào)易組織之后，國(guó)際國(guó)內(nèi)文化市場(chǎng)一體化進(jìn)程不斷加快，由于我國(guó)已有法律條文與國(guó)際法律體系之間有較大差異，在與其他國(guó)家進(jìn)行文化交流時(shí)，無法形成對(duì)接。同時(shí)，我國(guó)文化企業(yè)由于不熟悉國(guó)外法律，國(guó)內(nèi)又沒有相應(yīng)的法律支持，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題上常常處于弱勢(shì)地位，在國(guó)際文化貿(mào)易中承擔(dān)較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)充分利用WTO規(guī)定的國(guó)際貿(mào)易的規(guī)則，結(jié)合本國(guó)實(shí)際和國(guó)際國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的新情況、新問題、新趨勢(shì)，不斷更新理念，有選擇地借鑒其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，建立同國(guó)際接軌的文化法律法規(guī)體系，保護(hù)中國(guó)文化企業(yè)的利益，為其在海外市場(chǎng)拓展更大的發(fā)展空間提供保障。■