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　　現(xiàn)實政治實踐中，許多好的制度卻不能達(dá)致預(yù)期效果，出現(xiàn)了制度“空洞”“虛置”等現(xiàn)象。這是一個十分重要的政治課題，也是一個長期困擾黨和國家政治生活的一個現(xiàn)實難題。破解這一難題，還是應(yīng)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在遵循制度自身運(yùn)行規(guī)律的前提下，進(jìn)行大膽的制度革新，關(guān)鍵是要堅持制度的整體性建構(gòu)原則，充分發(fā)揮制度應(yīng)有的功能效力。

　　按照制度革新與變遷中的功能特征和要求，首要的問題是必須堅持制度的科學(xué)設(shè)計原則，而制度的科學(xué)設(shè)計關(guān)涉諸多方面的要素，包括公平性、程序性、效率性、層次性等諸多方面。但就今天政治社會現(xiàn)實而言，我們尤其要注重制度的整體性建構(gòu)。因為改革開放以來，各個領(lǐng)域都制定了相當(dāng)繁多的制度，但為什么效果不佳，總是顯現(xiàn)有“制度”而無“制度治理”的情況，黨風(fēng)、官風(fēng)、學(xué)風(fēng)、商風(fēng)的腐敗仍有蔓延之勢，尋其原因是這些眾多的制度缺乏有機(jī)整體性，許多制度彼此隔離，形成制度“孤島”現(xiàn)象，制度“孤島”使許多好的制度功能難以發(fā)揮，成為擺設(shè)，這是形成制度“空洞”和“虛置”的直接原因。制度“空洞”和“虛置”造成了許多現(xiàn)有制度資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。以黨內(nèi)民主制度建設(shè)為例，改革開放以來，執(zhí)政黨依據(jù)社會發(fā)展和自身發(fā)展需要，先后制定、發(fā)布了大量涉及黨內(nèi)干部監(jiān)督、黨員民主權(quán)力保障等有關(guān)黨內(nèi)民主監(jiān)督的法律法規(guī)“條例”“意見”“準(zhǔn)則”等，總數(shù)統(tǒng)計有80余件之多，應(yīng)該說黨內(nèi)監(jiān)督制度已經(jīng)夠全面的了。但是，許多貪官依然視監(jiān)督于不顧，照貪照腐。這不是黨和政府對反貪反腐的認(rèn)識不夠，也非制度的數(shù)量不夠，而是制度的整體性缺失造成了制度的“空洞”和制度“虛置”，從而導(dǎo)致貪官們有機(jī)可乘。

　　制度的整體性建構(gòu)就是同時關(guān)注四個相互關(guān)聯(lián)的制度建設(shè)環(huán)節(jié)：一是制度的重點性。比如對于黨政干部反腐倡廉建設(shè)，宜將重點放在建立干部財產(chǎn)公示制度和司法垂直管理制度兩個層級上，在這方面，香港和其他一些國家的廉政建設(shè)就是我們的很好鏡鑒，那些不疼不癢的制度就算堆積如山，也收效甚微。二是制度的嚴(yán)密性。各個制度應(yīng)相互銜接，環(huán)環(huán)相扣，這是避免制度“空洞”的重要條件。許多好的制度，因為銜接性不強(qiáng)，前后呼應(yīng)不夠，某一處出現(xiàn)“短板”，結(jié)果使已有制度成為擺設(shè)、裝飾，在濫權(quán)和腐敗行為面前變得軟弱無力。三是制度的執(zhí)行性。有了制度，一定要認(rèn)真執(zhí)行，做到令必行，行必果。我們不是沒有制度或者說是好的制度，應(yīng)該深入檢視執(zhí)行環(huán)節(jié)上的力度有沒有，因為不執(zhí)行，就造成制度資源的虛置和浪費(fèi)。制度不執(zhí)行怎么辦？監(jiān)督制度要跟上，也就是上述第二點提到的制度要有嚴(yán)密性，環(huán)環(huán)相扣。四是制度的補(bǔ)救性。如同市場失靈一樣，制度亦非絕對和萬能，也偶有失靈的時候，當(dāng)制度鏈環(huán)的某一環(huán)節(jié)缺失時，必須要有若干個預(yù)設(shè)的制度方案相互補(bǔ)充，方可達(dá)致制度的預(yù)期效果。

　　以上四點中，制度的關(guān)鍵性強(qiáng)調(diào)的是要抓住幾個關(guān)鍵的制度，是重點論；制度的嚴(yán)密性強(qiáng)調(diào)的是制度之間要相互兼顧，是均衡論；制度的執(zhí)行性強(qiáng)調(diào)的是制度剛性，是實踐論；制度的補(bǔ)救性強(qiáng)調(diào)的是制度的預(yù)設(shè)風(fēng)險，是方法論。這種整體建構(gòu)原則就是要將制度建構(gòu)的思維上升到一個哲學(xué)辯證的邏輯高度。果真如此，也才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免制度“空洞”和“虛置”現(xiàn)象發(fā)生，發(fā)揮制度的本來效能?！?/p>