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　　從理論上講，城鄉(xiāng)教育福利之所以存在巨大鴻溝，與現(xiàn)行財政制度密切關(guān)聯(lián)。因此，通過創(chuàng)新財政制度消弭城鄉(xiāng)教育福利鴻溝，保障每一個農(nóng)村青少年接受教育的基本權(quán)利，增進其教育福利，促進城鄉(xiāng)科學發(fā)展和包容性發(fā)展，應(yīng)成為“十二五”時期政府改善民生的重要目標。

　　教育公平是社會公平的起點及基礎(chǔ)，是縮小不同群體發(fā)展差距的重要途徑，對國家的長遠發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。教育福利的不公平是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

　　不容否認，近年來農(nóng)村在基礎(chǔ)教育普及方面取得長足進步，但與城市相比仍存在較大差距。實際上，農(nóng)村學生與城市學生根本不在同一起跑線上，無法與城市學生均等分享教育改革的成果，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是大部分農(nóng)村學生很難考入當?shù)氐闹攸c高中，而在普通高中，考入高水平大學的概率較低，許多學生由于升學無望而退學打工，由于文化程度不高，這部分年輕人很難獲得高報酬的工作，大多從事低技能、低待遇的勞動密集型工作，長期處于低收入階層。二是隨著高校改革的深化，各種名目繁多的保送、加分、校長推薦、自主招生等新型招生形式使農(nóng)村高中生在競爭中處于劣勢地位，加上大學生就業(yè)形勢依然嚴峻，農(nóng)村高考棄考情況日益嚴重。對于許多處于底層的寒門弟子來說，由于城鄉(xiāng)在教育福利方面的巨大鴻溝，他們看不到向上流動的希望，長此以往，對社會的和諧發(fā)展極為不利。城鄉(xiāng)教育福利之所以存在巨大鴻溝，與現(xiàn)行財政制度密切關(guān)聯(lián)。比如，政府對義務(wù)教育的財力投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入尤其短缺，中央、省、地市、縣鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育責任的分配上不盡合理等等。因此，通過創(chuàng)新財政制度消弭城鄉(xiāng)教育福利鴻溝，保障每一個農(nóng)村青少年接受教育的基本權(quán)利，增進其教育福利，促進城鄉(xiāng)科學發(fā)展、包容性發(fā)展，應(yīng)成為“十二五”時期政府改善民生的重要目標。

　　路徑之一

　　繼續(xù)加大對教育的投入力度，讓公共財政陽光普照城鄉(xiāng)每位適齡青少年。

　　中國教育投入不足是個老問題。從1993年起至今中央一直在強調(diào)財政性教育支出占GDP的比重要達到4％，但這一目標至今仍未達到。按照目前的發(fā)展態(tài)勢，2012年有望實現(xiàn)這一目標，但即便如此，4％的教育投入與世界平均水平仍有較大差距。目前世界上財政性教育支出占GDP比重平均水平在7％左右，其中發(fā)達國家平均達到9％，中國還有很長的路要走。當然，在加大投入的同時還要優(yōu)化財政資金的支出方向：一是保證投向小學和初中階段的教育資金占全部教育資金的比重持續(xù)不斷提高。建立和健全教育經(jīng)費管理、使用和監(jiān)督機制，加強農(nóng)村寄宿學校建設(shè)，加大農(nóng)村教師培訓力度，讓有限的財政資金無歧視地覆蓋每一個農(nóng)村適齡學生。二是加大對職業(yè)教育的支持力度。如前所述，部分農(nóng)村學生受種種條件限制可能無法升入大學，因而職業(yè)教育對其至關(guān)重要。應(yīng)將職業(yè)教育作為重點領(lǐng)域，各級政府加大對職業(yè)教育投入，對重點地區(qū)、重點學校進行重點扶持。

　　路徑之二

　　按照教育產(chǎn)品屬性合理配置不同層級政府在教育服務(wù)中的責任。從世界范圍內(nèi)來看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方政府負擔基礎(chǔ)教育的全部或主要費用，中央和省級政府往往承擔更大的支出責任。作為多層級的發(fā)展中大國，我國中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面沒能承擔起主要支出責任，縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民群眾實際上承擔了主要責任，相當多地區(qū)由于財力貧瘠僅能勉力支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量可想而知。因此，下一步應(yīng)在教育事權(quán)配置方面有所突破，建立差別化的教育支出責任分擔機制。中央政府與省級政府在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)承擔絕大部分基礎(chǔ)教育支出責任，市、縣兩級政府主要進行教育管理，必須確?？h鄉(xiāng)政府擁有充足的教育財政資源。在經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)，中央、省、市政府共同分擔基礎(chǔ)教育支出責任。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，基層政府財力較強，可多分擔些支出責任，中央、省級政府維持基本投入即可。

　　路徑之三

　　加大對城市農(nóng)民工子女的教育支持力度。改革開放以來，農(nóng)民工為中國的城市經(jīng)濟發(fā)展、城市居民福祉改進做出了突出貢獻，目前在城市工作生活的農(nóng)民工已達2億多。對于農(nóng)民工子女而言，他們正成為“無根的一代”，城市留不下，農(nóng)村回不去。當他們長大成年后，由于缺乏對社會的歸屬感，將是社會不穩(wěn)定的重要導火索，會對社會治理帶來極大隱患。當前，城市農(nóng)民工子女教育需要引起特別關(guān)注，政府應(yīng)為農(nóng)民工子女提供與城市居民子女大體相當?shù)木蛯W機會，防止他們在快速的經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型中被邊緣化。應(yīng)改革現(xiàn)行教育財政制度，統(tǒng)籌安排教育資源，提高農(nóng)民工子女的教育福利。對于流入地政府，中央與省級政府可設(shè)立流動農(nóng)民工子女教育專項資金，合理分擔流入地政府的財政壓力，而不能將教育負擔簡單轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上。對于農(nóng)民工子弟學校應(yīng)公平對待，消除一切不合理的歧視性政策，決不能簡單地取締了之。積極鼓勵和支持公辦民助、民辦公助、國有民辦和轉(zhuǎn)制學校等多元辦學形式，動員社會力量參與對農(nóng)民工子女教育的投入。教育券制度可能是值得嘗試的解決農(nóng)民工子女教育問題的有效方式。這一制度由美國著名經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼在1955年首次提出。其核心思想是：政府把直接投入公立學校的教育經(jīng)費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的教育券形式直接發(fā)放給學生，學生憑教育券可以自由選擇政府所認可的學校就讀，不再受學區(qū)的限制，教育券可以沖抵全部或部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費，用于支付辦學經(jīng)費。中央政府可將基礎(chǔ)教育階段學生應(yīng)獲得的教育經(jīng)費以教育券形式付給每位學生，這些學生隨父母到某一地區(qū)后到當?shù)貙W校讀書，流入地學?？蓱{教育券向政府換取等額現(xiàn)金。教育券由中央政府統(tǒng)一發(fā)行，可以規(guī)定不同的面值，在全國范圍內(nèi)流通。其好處是有助于確保教育資源的公平分配，促進學校之間的競爭，增進農(nóng)民工子女的教育福利，同時也可以適當減輕流入地政府的教育投入壓力。

　　路徑之四

　　建立更為精準的轉(zhuǎn)移支付瞄準機制，提高農(nóng)村留守青少年的教育福利。一方面應(yīng)繼續(xù)擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強基層政府財政實力，為其履行教育服務(wù)職能提供基本財力保障。建立支持教育發(fā)展的專項轉(zhuǎn)移支付，降低甚至取消經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的資金配套要求，專門用于支持留守青少年接受教育，增進其教育福利。與此同時，要以法律法規(guī)的形式確保專項轉(zhuǎn)移支付資金不被擠占挪用。建立健全對轉(zhuǎn)移支付資金的績效評估、監(jiān)督及問責機制，保證轉(zhuǎn)移支付在青少年教育中使用的方向和效果。另一方面，探索有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是旨在幫助有子女的貧困家庭的縱向轉(zhuǎn)移支付計劃，一般是將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付給貧困家庭，條件是這些家庭要按照預(yù)先約定對其子女進行人力資本投資，是對一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的有益補充。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付很好地瞄準貧困家庭，幫助其擺脫貧困世代相傳的惡性循環(huán)，是解決不平等問題的有效途徑。目前，世界上許多發(fā)展中國家以及包括美國在內(nèi)的若干發(fā)達國家實行了這一計劃。隨著政府治理水平的提升及信息化的普及，中國完全具備條件實施這一轉(zhuǎn)移支付方式。

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