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　　從理論上講，城鄉(xiāng)教育福利之所以存在巨大鴻溝，與現(xiàn)行財(cái)政制度密切關(guān)聯(lián)。因此，通過創(chuàng)新財(cái)政制度消弭城鄉(xiāng)教育福利鴻溝，保障每一個(gè)農(nóng)村青少年接受教育的基本權(quán)利，增進(jìn)其教育福利，促進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展和包容性發(fā)展，應(yīng)成為“十二五”時(shí)期政府改善民生的重要目標(biāo)。

　　教育公平是社會(huì)公平的起點(diǎn)及基礎(chǔ)，是縮小不同群體發(fā)展差距的重要途徑，對國家的長遠(yuǎn)發(fā)展及社會(huì)和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。教育福利的不公平是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

　　不容否認(rèn)，近年來農(nóng)村在基礎(chǔ)教育普及方面取得長足進(jìn)步，但與城市相比仍存在較大差距。實(shí)際上，農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生根本不在同一起跑線上，無法與城市學(xué)生均等分享教育改革的成果，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大部分農(nóng)村學(xué)生很難考入當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)高中，而在普通高中，考入高水平大學(xué)的概率較低，許多學(xué)生由于升學(xué)無望而退學(xué)打工，由于文化程度不高，這部分年輕人很難獲得高報(bào)酬的工作，大多從事低技能、低待遇的勞動(dòng)密集型工作，長期處于低收入階層。二是隨著高校改革的深化，各種名目繁多的保送、加分、校長推薦、自主招生等新型招生形式使農(nóng)村高中生在競爭中處于劣勢地位，加上大學(xué)生就業(yè)形勢依然嚴(yán)峻，農(nóng)村高考棄考情況日益嚴(yán)重。對于許多處于底層的寒門弟子來說，由于城鄉(xiāng)在教育福利方面的巨大鴻溝，他們看不到向上流動(dòng)的希望，長此以往，對社會(huì)的和諧發(fā)展極為不利。城鄉(xiāng)教育福利之所以存在巨大鴻溝，與現(xiàn)行財(cái)政制度密切關(guān)聯(lián)。比如，政府對義務(wù)教育的財(cái)力投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入尤其短缺，中央、省、地市、縣鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育責(zé)任的分配上不盡合理等等。因此，通過創(chuàng)新財(cái)政制度消弭城鄉(xiāng)教育福利鴻溝，保障每一個(gè)農(nóng)村青少年接受教育的基本權(quán)利，增進(jìn)其教育福利，促進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展、包容性發(fā)展，應(yīng)成為“十二五”時(shí)期政府改善民生的重要目標(biāo)。

　　路徑之一

　　繼續(xù)加大對教育的投入力度，讓公共財(cái)政陽光普照城鄉(xiāng)每位適齡青少年。

　　中國教育投入不足是個(gè)老問題。從1993年起至今中央一直在強(qiáng)調(diào)財(cái)政性教育支出占GDP的比重要達(dá)到4％，但這一目標(biāo)至今仍未達(dá)到。按照目前的發(fā)展態(tài)勢，2012年有望實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，但即便如此，4％的教育投入與世界平均水平仍有較大差距。目前世界上財(cái)政性教育支出占GDP比重平均水平在7％左右，其中發(fā)達(dá)國家平均達(dá)到9％，中國還有很長的路要走。當(dāng)然，在加大投入的同時(shí)還要優(yōu)化財(cái)政資金的支出方向：一是保證投向小學(xué)和初中階段的教育資金占全部教育資金的比重持續(xù)不斷提高。建立和健全教育經(jīng)費(fèi)管理、使用和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)，加大農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，讓有限的財(cái)政資金無歧視地覆蓋每一個(gè)農(nóng)村適齡學(xué)生。二是加大對職業(yè)教育的支持力度。如前所述，部分農(nóng)村學(xué)生受種種條件限制可能無法升入大學(xué)，因而職業(yè)教育對其至關(guān)重要。應(yīng)將職業(yè)教育作為重點(diǎn)領(lǐng)域，各級(jí)政府加大對職業(yè)教育投入，對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

　　路徑之二

　　按照教育產(chǎn)品屬性合理配置不同層級(jí)政府在教育服務(wù)中的責(zé)任。從世界范圍內(nèi)來看，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育的全部或主要費(fèi)用，中央和省級(jí)政府往往承擔(dān)更大的支出責(zé)任。作為多層級(jí)的發(fā)展中大國，我國中央和省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面沒能承擔(dān)起主要支出責(zé)任，縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民群眾實(shí)際上承擔(dān)了主要責(zé)任，相當(dāng)多地區(qū)由于財(cái)力貧瘠僅能勉力支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量可想而知。因此，下一步應(yīng)在教育事權(quán)配置方面有所突破，建立差別化的教育支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。中央政府與省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)承擔(dān)絕大部分基礎(chǔ)教育支出責(zé)任，市、縣兩級(jí)政府主要進(jìn)行教育管理，必須確?？h鄉(xiāng)政府擁有充足的教育財(cái)政資源。在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)，中央、省、市政府共同分擔(dān)基礎(chǔ)教育支出責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基層政府財(cái)力較強(qiáng)，可多分擔(dān)些支出責(zé)任，中央、省級(jí)政府維持基本投入即可。

　　路徑之三

　　加大對城市農(nóng)民工子女的教育支持力度。改革開放以來，農(nóng)民工為中國的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市居民福祉改進(jìn)做出了突出貢獻(xiàn)，目前在城市工作生活的農(nóng)民工已達(dá)2億多。對于農(nóng)民工子女而言，他們正成為“無根的一代”，城市留不下，農(nóng)村回不去。當(dāng)他們長大成年后，由于缺乏對社會(huì)的歸屬感，將是社會(huì)不穩(wěn)定的重要導(dǎo)火索，會(huì)對社會(huì)治理帶來極大隱患。當(dāng)前，城市農(nóng)民工子女教育需要引起特別關(guān)注，政府應(yīng)為農(nóng)民工子女提供與城市居民子女大體相當(dāng)?shù)木蛯W(xué)機(jī)會(huì)，防止他們在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型中被邊緣化。應(yīng)改革現(xiàn)行教育財(cái)政制度，統(tǒng)籌安排教育資源，提高農(nóng)民工子女的教育福利。對于流入地政府，中央與省級(jí)政府可設(shè)立流動(dòng)農(nóng)民工子女教育專項(xiàng)資金，合理分擔(dān)流入地政府的財(cái)政壓力，而不能將教育負(fù)擔(dān)簡單轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上。對于農(nóng)民工子弟學(xué)校應(yīng)公平對待，消除一切不合理的歧視性政策，決不能簡單地取締了之。積極鼓勵(lì)和支持公辦民助、民辦公助、國有民辦和轉(zhuǎn)制學(xué)校等多元辦學(xué)形式，動(dòng)員社會(huì)力量參與對農(nóng)民工子女教育的投入。教育券制度可能是值得嘗試的解決農(nóng)民工子女教育問題的有效方式。這一制度由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼在1955年首次提出。其核心思想是：政府把直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算以后，以面額固定的教育券形式直接發(fā)放給學(xué)生，學(xué)生憑教育券可以自由選擇政府所認(rèn)可的學(xué)校就讀，不再受學(xué)區(qū)的限制，教育券可以沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費(fèi)，用于支付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。中央政府可將基礎(chǔ)教育階段學(xué)生應(yīng)獲得的教育經(jīng)費(fèi)以教育券形式付給每位學(xué)生，這些學(xué)生隨父母到某一地區(qū)后到當(dāng)?shù)貙W(xué)校讀書，流入地學(xué)校可憑教育券向政府換取等額現(xiàn)金。教育券由中央政府統(tǒng)一發(fā)行，可以規(guī)定不同的面值，在全國范圍內(nèi)流通。其好處是有助于確保教育資源的公平分配，促進(jìn)學(xué)校之間的競爭，增進(jìn)農(nóng)民工子女的教育福利，同時(shí)也可以適當(dāng)減輕流入地政府的教育投入壓力。

　　路徑之四

　　建立更為精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高農(nóng)村留守青少年的教育福利。一方面應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)基層政府財(cái)政實(shí)力，為其履行教育服務(wù)職能提供基本財(cái)力保障。建立支持教育發(fā)展的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，降低甚至取消經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金配套要求，專門用于支持留守青少年接受教育，增進(jìn)其教育福利。與此同時(shí)，要以法律法規(guī)的形式確保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不被擠占挪用。建立健全對轉(zhuǎn)移支付資金的績效評(píng)估、監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制，保證轉(zhuǎn)移支付在青少年教育中使用的方向和效果。另一方面，探索有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是旨在幫助有子女的貧困家庭的縱向轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，一般是將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付給貧困家庭，條件是這些家庭要按照預(yù)先約定對其子女進(jìn)行人力資本投資，是對一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付很好地瞄準(zhǔn)貧困家庭，幫助其擺脫貧困世代相傳的惡性循環(huán)，是解決不平等問題的有效途徑。目前，世界上許多發(fā)展中國家以及包括美國在內(nèi)的若干發(fā)達(dá)國家實(shí)行了這一計(jì)劃。隨著政府治理水平的提升及信息化的普及，中國完全具備條件實(shí)施這一轉(zhuǎn)移支付方式。

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