汪德華：理性討論、統(tǒng)籌應對養(yǎng)老金缺口
發(fā)稿時間：2016-10-09 11:27:36 作者：汪德華
針對中國養(yǎng)老金缺口以及相關的延遲退休年齡問題，近期政府、學界和普通民眾紛紛表達出分歧嚴重的意見。有效解決這些社會分歧的關鍵，應是理性、客觀地搞清楚問題的由來、嚴重性，進而明確可供選擇的政策選項，形成社會共識。
未來養(yǎng)老金缺口有多大？
首先需要澄清的是，中國養(yǎng)老金缺口，是指未來可能發(fā)生的，職工養(yǎng)老保險體系中養(yǎng)老金支付超過參保人繳費的金額。當前熱議的養(yǎng)老金缺口，并非是說今天就存在，也不是說出現后政府就無法支付養(yǎng)老金。如果養(yǎng)老金存在缺口，需要政府動用其他財政資金予以補貼，因此這一問題實質是財政可持續(xù)性問題。
核算養(yǎng)老金缺口，有不同的口徑，其基礎均是要將一定時期內每個年度的養(yǎng)老金盈余或缺口估算出來。既可以把年度盈余和缺口折算為現值，如中銀團隊的18.3萬億，是將未來70年的年度缺口折算而來；也可以將其折算為終值，如人社部所說的結余2萬多億，就是1998年至今年度結余的終值，不過這是實際值。我們認為，將年度缺口或盈余除以年度GDP，或將終值除以年度GDP所得的相對值，更為直觀，也更具經濟意義。
需要注意，所有對養(yǎng)老金缺口的估算，都必須要建立在各種參數或體制假設的基礎上，尤其是對未來實現全民“老有所養(yǎng)”具體方式的假設。假設不同，具體的結果就有所差異。我們假設未來中國職工基本養(yǎng)老保險不斷擴展，到2050年覆蓋城鎮(zhèn)人口的80%，則其繳費體系到2016年前后就會出現當年資金缺口；其后不斷攀升，到2050年達到峰值為占GDP的5.05%。考慮已有的資金積累和維持現有力度的財政補貼，到2050年累積的資金缺口將占當年GDP的51%。
為何未來會出現巨額養(yǎng)老金缺口？
老齡化速度過快應是首要原因。以15-59歲人口與60歲及以上人口之間的比率反映整體養(yǎng)老供養(yǎng)關系，按照聯合國的人口預測，2010年是5.51位年輕人供養(yǎng)1位老人，至2050年將下降到1.73：1。老齡化導致養(yǎng)老金缺口巨大，進而倒逼改革，這一幕正在發(fā)達國家發(fā)生，中國也不會例外。中國的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點，如沒有相應的制度改革，必然意味著在現收現付式的養(yǎng)老保險體系中，繳費人數大幅下降，領取養(yǎng)老金人數大幅上升，由此會出現較大的資金缺口。
歷史欠賬的影響也不容忽視。1998年全國統(tǒng)一職工養(yǎng)老保險模式運行之時，留下的結余僅682億，而當年即需領取養(yǎng)老金的離退休人員數量已達2727萬人，與繳費人數之比為32%。與之對比，美國政府管理的養(yǎng)老保險自1935年開始運行，兩年后才有第一個人領取養(yǎng)老金。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制，實際上與當前職工養(yǎng)老保險體系的資金缺口沒有關系。如未來實施并軌，由于行政事業(yè)單位的離退休人員比重也超過30%，“老齡化”同樣很嚴重，因此并軌實質上將導致養(yǎng)老金缺口的擴大。當前為實現“全民皆年金”目標，大力推廣的居民養(yǎng)老保險需要以財政補貼為主要資金來源。這兩者都將對要求財政對全民養(yǎng)老保障體系提供大量補貼，進而對財政可持續(xù)性產生較大壓力。
以“組合拳”應對養(yǎng)老金缺口
可以說，在人口老齡化的沖擊下，養(yǎng)老金巨額缺口幾乎在所有國家都會存在，在中國也并非洪水猛獸。有關這一問題的討論，在發(fā)達國家大致在上世紀80年代就以引起廣泛關注并有很多討論。對于我國未來的養(yǎng)老金缺口問題，在當前更需要全社會理性討論、坦然面對，在各種可能的政策選項下取得共識，打出“組合拳”。
加強對養(yǎng)老保障財務狀況的長期預測，促進全社會的理性思考。養(yǎng)老保障領域的管理必須有長期視野，政策的制定和調整必須考慮到其長期影響。當前，各級政府均應定期預測未來50年或更長期限養(yǎng)老保障體系資金缺口的前景。這既可以顯示各種政策調整的長期影響，也有助于主動發(fā)現問題，促使全社會理性討論并進行政策調整。以此為基礎，還可以設立養(yǎng)老金待遇調整的規(guī)則，穩(wěn)定公眾預期。美國在這方面是我國的好榜樣，其養(yǎng)老保險體系至今依然有較為豐厚的盈余，但其歷史上多次發(fā)布報告預警未來的資金缺口，進而取得公眾的理解并推動了改革。
延遲退休年齡是必然方向，但須注意時機和方式。我國當前的法定退休年齡是男年滿60周歲，女性更低，均遠低于發(fā)達國家標準。現實中大量提前退休的存在，導致實際退休年齡過低，進而加重了養(yǎng)老金缺口的財務壓力。以若干省份的調研情況來看，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發(fā)達國家一樣，延遲退休年齡是應對養(yǎng)老金缺口的必然方向，需要注意的是時機和方式。所謂時機，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業(yè)。擠出較多，則無助于降低養(yǎng)老金缺口。勞動力市場形勢不同，答案也將不同?？傮w判斷，當前是討論并啟動改革的恰當時機。所謂方式，應注重采取小步漸進的方式，在10至20年來調整到位；采取彈性可選擇的方式，設置若干檔退休年齡，對于提前退休的參保人員，降低養(yǎng)老金支付的替代率，對于延遲退休的參保人員，適當提高養(yǎng)老金支付的替代率；應注重對改革過程中利益可能受損者給予適當的補償。明確、漸進、彈性的延遲退休年齡的改革方案，有助于勞動力市場更好地運轉，避免社會壓力的產生。
以國企利潤充實和增強養(yǎng)老保障儲備基金是必然要求。無論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現實國情，以國企利潤、國有股轉持收益充實和增強養(yǎng)老保障儲備基金，提前應對養(yǎng)老金缺口是必然要求。應將未來資金缺口的測算與戰(zhàn)略儲備資金量聯動起來，制定長遠的規(guī)劃，確保資金缺口出現時有充足的資金應對。在戰(zhàn)略儲備資金的管理方面，由于資金量過大可能會影響資本市場功能的發(fā)揮，可以考慮未來在管理資金量過大時將其分拆成2-3家管理機構，同時應拓展戰(zhàn)略儲備資金的投資增值渠道，如將其與基礎設施建設聯動起來。
做實個人賬戶是個偽問題，提高其名義收益率更為重要。很多人建議以做實個人賬戶應對老齡化沖擊帶來的養(yǎng)老金缺口。然而應對養(yǎng)老金缺口，需要的是根據需要逐步增強戰(zhàn)略儲備資金，并不必然要以個人賬戶的形式存在。做實個人賬戶將形成巨額資金儲備，綜合考慮股票市場投資風險及對股票市場自身的負面影響，在當前我國實質上缺乏合適的投資渠道。一些國家贊成做實個人賬戶的重要理由是其可以提高國民儲蓄率，有利于經濟增長。但在我國，目前面臨的一個突出問題是儲蓄率過高。個人賬戶的實質問題是政府在借用參保人這部分資金用于支付養(yǎng)老金之后，給予其利息回報過低。我們建議由中央政府發(fā)行“名義特別國債”，將參保人個人賬戶資金虛擬購買，待其退休后特別國債開始還本付息。這一政策可以提高并鎖定參保人個人賬戶的收益率，確保養(yǎng)老保障體系的穩(wěn)定性。
考慮間接稅等廣稅基籌資方式替代部分養(yǎng)老保險繳費。分析老齡化對養(yǎng)老保障體系財務可持續(xù)的沖擊，其根本是養(yǎng)老保險繳費隨著老齡化程度的加深，稅基越來越窄，從而產生支付危機。為此，解決問題的一個可取思路是尋找新的廣稅基的籌資來源。我們建議參考國際經驗，考慮同比增加增值稅、營業(yè)稅、消費稅的稅率，并將其總稅收的一定比重納入國民養(yǎng)老基金，用于給所有達到退休年齡的老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金。與之同步，將現有的養(yǎng)老保險繳費率降低10-15個百分點，降費率后的繳費全部計入個人賬戶。這一改革將大大有利于緩解養(yǎng)老體系財務壓力，也適合中國人口結構快速老齡化、非正規(guī)就業(yè)人口比重高的特點，有利于加快養(yǎng)老全覆蓋，有利于經濟結構調整。
?。ㄗ髡撸褐袊鐣茖W院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任、副研究員汪德華）
