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　　政府管理從大的方面說(shuō)，可以分為常態(tài)管理和應(yīng)急管理。而常態(tài)管理很顯然是在常規(guī)狀態(tài)下的管理，這種管理往往會(huì)基于政府所承擔(dān)的職能進(jìn)行專業(yè)化的分工，并在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上組建不同的部門(mén)，再由這些部門(mén)根據(jù)法律的授權(quán)按照既定的規(guī)則、制度和程序來(lái)進(jìn)行管理。而應(yīng)急管理顧名思義就是政府面對(duì)突發(fā)性的公共事件而啟動(dòng)的緊急管理，由于突發(fā)事件的發(fā)生不會(huì)自動(dòng)基于部門(mén)分工而只發(fā)生在一個(gè)部門(mén)的管轄范圍之內(nèi)，因此突發(fā)事件的應(yīng)急救援也更多表現(xiàn)為一種多部門(mén)聯(lián)合救援模式，特別是一些比較大的突發(fā)事件，更是需要協(xié)調(diào)某一區(qū)域內(nèi)幾乎所有的應(yīng)急救援力量，甚至包括那些不屬于本區(qū)域?qū)俚卣芾淼拇构軉挝坏膽?yīng)急救援力量。這些應(yīng)急力量在常態(tài)管理下，是分屬于不同的部門(mén)和單位的，而且很可能相互并沒(méi)有隸屬關(guān)系，那么當(dāng)這些常態(tài)管理下分屬于不同的、相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的部門(mén)和單位的應(yīng)急力量需要同時(shí)動(dòng)員起來(lái)應(yīng)對(duì)同一個(gè)突發(fā)公共事件的時(shí)候，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指揮呢？這就要靠應(yīng)急管理中科學(xué)高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　由于我國(guó)應(yīng)急管理體制和機(jī)制的探索相對(duì)較晚，應(yīng)該說(shuō)科學(xué)高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制至今并沒(méi)有真正建立起來(lái)，實(shí)際上我國(guó)應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)并沒(méi)有固定的機(jī)制，更多是靠更高階位領(lǐng)導(dǎo)者的臨時(shí)授權(quán)而實(shí)現(xiàn)的。即突發(fā)事件發(fā)生后，現(xiàn)場(chǎng)各種救援力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)需要更高階位的領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)之后所進(jìn)行的臨時(shí)性授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種聯(lián)動(dòng)模式很顯然屬于一事一議式的聯(lián)動(dòng)模式，往往會(huì)延誤高效聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的時(shí)機(jī)。以2011年發(fā)生在浙江溫州境內(nèi)的“7·23”甬溫線特大動(dòng)車追尾事故的應(yīng)急救援為例，可觀察到我們目前是如何對(duì)各應(yīng)急救援力量進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的。

　　2011年7月23日20時(shí)30分05秒，甬溫線浙江省溫州市境內(nèi)，由北京南站開(kāi)往福州站的D301次列車，與杭州站開(kāi)往福州南站的D3115次列車發(fā)生動(dòng)車組列車追尾事故。事故造成D3115次列車第15、16節(jié)車廂脫軌，D301次列車第1至5節(jié)車廂脫軌，其中第2、3節(jié)車廂墜落橋下，第4節(jié)車廂懸空垂靠在高架橋上。事故發(fā)生40秒之后，即20時(shí)30分45秒，溫州市公安局就接到了村民的報(bào)警電話，接報(bào)后溫州市公安局立即向上級(jí)公安機(jī)關(guān)和溫州市委、市政府報(bào)告，同時(shí)向溫州軍分區(qū)和市公安消防支隊(duì)、武警支隊(duì)、衛(wèi)生局、電力公司等部門(mén)（單位）通報(bào)了情況，并向市公安消防、特警、交警支隊(duì)及鹿城、甌海公安分局發(fā)出緊急救援警令。隨后這些救援力量迅速趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)，20時(shí)33分，距事發(fā)地最近的黃龍派出所民警即到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，之后其他救援力量也陸續(xù)到達(dá)。

　　從上述時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，就此次突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)和救援來(lái)說(shuō)，溫州方面的反應(yīng)是及時(shí)、迅速而有效的。但由于這些救援力量在常態(tài)管理下是分屬于不同的部門(mén)和單位的，這些單位和部門(mén)之間并沒(méi)有隸屬關(guān)系。因此，這些陸續(xù)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援力量只能是各自為戰(zhàn)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效整合和聯(lián)動(dòng)，救援中的重復(fù)救援、無(wú)序救援也就不可避免。直至21時(shí)左右，溫州市委、市政府主要負(fù)責(zé)人到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)之后，他們才根據(jù)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援力量情況，決定成立以消防部隊(duì)為主力的溫州市“7·23”事故現(xiàn)場(chǎng)救援指揮部，統(tǒng)一由消防指揮協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)人員搜救工作。得到授權(quán)之后，現(xiàn)場(chǎng)指揮部立即對(duì)救援力量進(jìn)行了明確分工：由派出所民警負(fù)責(zé)第一道防線，在最外圍對(duì)現(xiàn)場(chǎng)群眾進(jìn)行疏散，對(duì)圍觀群眾進(jìn)行勸離；由交警負(fù)責(zé)第二道防線，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)周邊交通實(shí)行管制，迅速打通事故現(xiàn)場(chǎng)到外圍的綠色通道，確保各類緊急車輛及時(shí)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，同時(shí)安排600名交警第一時(shí)間進(jìn)入市區(qū)各大交通要道執(zhí)勤，保障傷員搶救的綠色通道暢通；由武警、軍分區(qū)力量負(fù)責(zé)第三道防線，對(duì)核心現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行隔離保護(hù)，確?，F(xiàn)場(chǎng)救援有序開(kāi)展。消防力量則直接負(fù)責(zé)事故現(xiàn)場(chǎng)的救援，同時(shí)他們也將現(xiàn)場(chǎng)救援分成橋下地面、豎靠車廂、高架橋面3個(gè)戰(zhàn)斗段，以每節(jié)車廂為一個(gè)救援點(diǎn)，展開(kāi)全面搜救，做到搜查一處、標(biāo)記一處；層層推進(jìn)，確保不漏一人。應(yīng)該說(shuō)到這個(gè)時(shí)候，現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援才真正進(jìn)入了有序的應(yīng)急救援狀態(tài)，但很顯然此時(shí)離最早的應(yīng)急力量到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間已經(jīng)延誤了將近半個(gè)小時(shí)，而這又是多么寶貴的半個(gè)小時(shí)。

　　那么，我們?cè)鯓硬拍芙⒁环N讓各種平時(shí)相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的應(yīng)急力量，能隨著突發(fā)事件的發(fā)生而自動(dòng)地聯(lián)動(dòng)起來(lái)，共同應(yīng)對(duì)某一突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制呢？筆者認(rèn)為有兩種模式值得我們借鑒。

　　一種模式是法國(guó)的做法。法國(guó)的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)作是靠一支裝備精良、訓(xùn)練有素的專業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍——消防隊(duì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從突發(fā)事件的接報(bào)、協(xié)調(diào)其他救援力量比如衛(wèi)生、警察，到現(xiàn)場(chǎng)的指揮等都是由消防力量來(lái)完成的，也就是說(shuō)，在法國(guó)的各類突發(fā)公共事件中，接報(bào)最早的是消防力量，趕赴和到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)最早的也是消防力量，負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)的還是消防力量。這是法律賦予消防的權(quán)力，因此只要是基于應(yīng)急管理的需要，消防就有協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)本區(qū)域內(nèi)其他應(yīng)急力量的權(quán)力，而不需要更高階位的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)臨時(shí)授權(quán)。

　　另一種模式是美國(guó)的做法。美國(guó)是將突發(fā)事件先進(jìn)行較為詳細(xì)的分類，比如聯(lián)邦應(yīng)急總署在其《美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》中就列出包括交通、通訊、公共工程、火災(zāi)等12種類別的突發(fā)事件，針對(duì)每種突發(fā)事件的應(yīng)急救援都明確指定了一個(gè)牽頭部門(mén)和眾多的協(xié)助部門(mén)，這樣一旦這類突發(fā)事件爆發(fā)，其牽頭部門(mén)就可以在無(wú)需請(qǐng)求更高階位的部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的前提下，直接對(duì)那些協(xié)助部門(mén)發(fā)出協(xié)調(diào)命令，所有協(xié)助部門(mén)也就有責(zé)任和義務(wù)服從牽頭部門(mén)的協(xié)調(diào)指令。以交通事故類突發(fā)事件為例，其牽頭部門(mén)就是交通部，而協(xié)助部門(mén)則包括農(nóng)業(yè)部、國(guó)防部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、聯(lián)邦應(yīng)急總署、總務(wù)署、田納西河流域管理局以及郵政局8個(gè)部門(mén)。這就意味著一旦發(fā)生交通事故類突發(fā)事件，交通部門(mén)就可以根據(jù)應(yīng)急救援的需要直接向并沒(méi)有隸屬關(guān)系的農(nóng)業(yè)部等8個(gè)部門(mén)發(fā)出協(xié)助指令，而這8個(gè)部門(mén)所擁有的應(yīng)急資源包括人力和財(cái)物也就可以由交通部直接調(diào)配使用。

　　無(wú)論是法國(guó)的做法還是美國(guó)的做法，其共同點(diǎn)都是通過(guò)事先的法律或預(yù)案規(guī)定某種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而一旦進(jìn)入應(yīng)急救援模式，這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制就可以將常態(tài)下分散在各部門(mén)和單位的應(yīng)急救援力量迅速協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，以共同應(yīng)對(duì)某一突發(fā)公共事件。應(yīng)該說(shuō)這兩種聯(lián)動(dòng)模式都可以打破我們目前所采用的一事一議式模式，也都不會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急救援初期的群龍無(wú)首和各自為戰(zhàn)的局面，更不需要等更高階位的領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)并臨時(shí)授權(quán)之后才會(huì)有高效而有序的救援。

　　基于我國(guó)地域廣、人口多、各種突發(fā)公共事件發(fā)生的幾率較高的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為美國(guó)的做法更有借鑒價(jià)值。而且，我們也有了一些基礎(chǔ)，比如我們已經(jīng)將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四大類，每類突發(fā)事件也大體有了相應(yīng)的主管單位。但我們還需將這四大類突發(fā)公共事件再進(jìn)行細(xì)化，以事故災(zāi)難類為例來(lái)看，這類突發(fā)事件其實(shí)又可以分為很多不同的類別，比如交通類、礦難類、安全生產(chǎn)等等，而這每一類別的應(yīng)急救援特點(diǎn)、需要的設(shè)備、救援技巧等都有很大的差異，完全有必要進(jìn)一步細(xì)化。然后，在細(xì)化的基礎(chǔ)上，我們就可以為每類突發(fā)事件的應(yīng)急救援事先指定一個(gè)合適的牽頭部門(mén)和必要的協(xié)助部門(mén)，這樣一旦這類突發(fā)事件發(fā)生，牽頭部門(mén)的救援力量就可以名正言順地協(xié)調(diào)和指揮各協(xié)助部門(mén)的救援力量，而不需要等更高階位領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)授權(quán)，這樣科學(xué)有序的應(yīng)急救援在時(shí)間點(diǎn)上就可以大大前提，救援的質(zhì)量和效果也會(huì)更好。■