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　　“十三五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。按照近年來(lái)的公共安全趨勢(shì)，未來(lái)五至十年，我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境將更加嚴(yán)峻，突發(fā)事件應(yīng)急管理將進(jìn)入事態(tài)多樣多發(fā)、影響更大更廣、處置更難更復(fù)雜的階段。在總結(jié)我國(guó)十余年來(lái)應(yīng)急管理取得巨大成就的同時(shí)，有必要結(jié)合當(dāng)前公共安全的形勢(shì)變化，對(duì)“十三五”時(shí)期甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)進(jìn)行梳理。

　　未來(lái)面臨的公共安全形勢(shì)

　　突發(fā)事件復(fù)合型、極端化、小概率特點(diǎn)凸顯。隨著我國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的加快，各類自然、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交織交錯(cuò)，突發(fā)事件處置關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，各類極端小概率事件時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外重特大突發(fā)事件頻發(fā)，凸顯出現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的脆弱性。這些極端事件的發(fā)生預(yù)示著未來(lái)我們面臨的突發(fā)事件形態(tài)可能會(huì)愈發(fā)復(fù)雜化和極端化。一起事件的發(fā)生往往成為另一起事件的誘因，各種災(zāi)難類型疊加，事件處置超出常規(guī)應(yīng)急預(yù)案所能應(yīng)對(duì)的范疇，不同部門需要通力合作，人力物力投入需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，事件恢復(fù)難度顯著增加。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的安全要求顯著提升。根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年要實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)。城鎮(zhèn)人口分布和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)將更加集中，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的依存度將明顯增強(qiáng)。暴雨、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害和各類事故災(zāi)難對(duì)生產(chǎn)生活的威脅度也將明顯增加。各種立體交通、地下管網(wǎng)、高層建筑、油氣運(yùn)輸管線等重大基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)防范將成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性工作。2008年的南方低溫雨雪災(zāi)害，暴露出輸電網(wǎng)絡(luò)、公共交通、城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)能力不足，城市運(yùn)行系統(tǒng)從災(zāi)害中快速恢復(fù)的抗逆力欠缺；2013年的“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故，暴露出前期城市規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、施工建設(shè)混亂的突出問(wèn)題。這些問(wèn)題預(yù)示著未來(lái)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)程中的防災(zāi)減災(zāi)工作任重而道遠(yuǎn)。

　　暴力恐怖活動(dòng)影響范圍更廣，防恐反恐壓力更大。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，尤其是以“東突”為代表的暴力恐怖勢(shì)力在新疆和內(nèi)地制造了多起暴恐案件，對(duì)公共安全造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從“10·28”金水橋事件、昆明“3·01”暴恐事件開始，暴力恐怖案件呈現(xiàn)出從邊疆向內(nèi)地蔓延的趨勢(shì)。近期在沈陽(yáng)、石家莊、溫州等城市連續(xù)破獲幾起暴恐分子的破壞活動(dòng)，說(shuō)明今后內(nèi)地城市面臨的恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)正在增大。同時(shí)，從全球范圍看，國(guó)際恐怖活動(dòng)呈現(xiàn)頻率反彈、地域擴(kuò)大的總體趨勢(shì)。“伊斯蘭國(guó)”去年以來(lái)異軍突起，參與其中的“東突”恐怖分子回流給國(guó)內(nèi)安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著未來(lái)“一帶一路”倡議構(gòu)想的逐步落實(shí)，應(yīng)高度警惕和防范沿途處于“不穩(wěn)定之弧”國(guó)家的“輸入型”恐怖活動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)安全帶來(lái)的威脅。

　　突發(fā)事件的國(guó)際溢出效應(yīng)凸顯。隨著全球一體化進(jìn)程的加劇，各國(guó)間的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和民間往來(lái)更加密切、人員流動(dòng)更加頻繁，特別是一些非常規(guī)重大突發(fā)事件的影響早已跨越國(guó)界，需要各國(guó)通力合作協(xié)同應(yīng)對(duì)。一方面，國(guó)際輸入型、波及型突發(fā)事件對(duì)我公共安全的影響不容小覷。例如，抗擊甲型H1N1流感病毒、埃博拉病毒、韓國(guó)MERS疫情等，國(guó)家層面均提前做好防控，避免了疫情傳入和擴(kuò)大化。再如，日本福島核電站事故給我國(guó)和周邊地區(qū)都帶來(lái)了一定程度的威脅，東亞各國(guó)紛紛進(jìn)行海洋環(huán)境污染監(jiān)測(cè)，嚴(yán)陣以待，我國(guó)還全面加強(qiáng)了對(duì)在運(yùn)行核電設(shè)施的安全監(jiān)管，并暫停了核電項(xiàng)目的審批。另一方面，隨著我國(guó)走出去戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí)，很多中資企業(yè)和國(guó)內(nèi)公眾在國(guó)外的各類活動(dòng)越來(lái)越受到各類突發(fā)事件的影響。如何確保國(guó)有資產(chǎn)安全和國(guó)民人身安全，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)涉外型突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置中的首要考慮因素。近年來(lái)的利比亞撤僑、也門撤僑、馬航客機(jī)MH370失聯(lián)等事件的處置，都凸顯出“國(guó)外出事，國(guó)內(nèi)應(yīng)急”的重要性。

　　需重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

　　為適應(yīng)公共安全形勢(shì)的變化，“十三五”及未來(lái)更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域除了應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合及各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急救援物資和應(yīng)急通信保障能力建設(shè)等常規(guī)能力建設(shè)之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注并著力做好以下若干方面的工作。

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確應(yīng)急管理的外延，解決應(yīng)急管理的定位問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)提出設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，隨后中央提出總體國(guó)家安全觀，是對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，意味著國(guó)家安全的內(nèi)涵已突破傳統(tǒng)，其外延也得到很大擴(kuò)展。在總體國(guó)家安全觀的框架之下，國(guó)家安全、國(guó)土安全、公共安全以及社會(huì)安全等各類安全之間的關(guān)系亟需理順，新階段應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也需進(jìn)一步明確?？煽紤]通過(guò)立法或修法將緊急狀態(tài)管理、非常規(guī)突發(fā)事件管理、應(yīng)急管理等不同層級(jí)活動(dòng)之間的界限進(jìn)一步加以明晰。通過(guò)整合相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，將中央政府、地方政府、軍隊(duì)、武警以及社會(huì)組織等不同主體之間的職責(zé)進(jìn)一步加以理順。例如，在巨災(zāi)或非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)并按照緊急狀態(tài)管理是當(dāng)前西方國(guó)家的慣常做法。美國(guó)在“9·11”事件發(fā)生后，哥倫比亞特區(qū)等地宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，聯(lián)邦航空管理局宣布全國(guó)空域禁飛，所有空中飛行的客機(jī)必須就近降落。在卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，相應(yīng)各州也都在事發(fā)后宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，聯(lián)邦政府遂派出現(xiàn)役部隊(duì)開展救災(zāi)和社會(huì)治安維護(hù)工作。這提示我們，未來(lái)我國(guó)在采取非常規(guī)手段應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，還需從法律層面對(duì)應(yīng)急管理活動(dòng)予以規(guī)范。

　　在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強(qiáng)安全規(guī)劃，并將其與城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。嚴(yán)格控制增量風(fēng)險(xiǎn)，努力減少存量風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，將防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、應(yīng)急避難場(chǎng)所、重大風(fēng)險(xiǎn)防控設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)公共建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一施工。加強(qiáng)對(duì)各大城市排水系統(tǒng)、地下管網(wǎng)、水電煤氣等重大基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)減災(zāi)能力，逐步消除存量風(fēng)險(xiǎn)。建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和重要場(chǎng)所重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，定期對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵部門單位和人員密集場(chǎng)所開展專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防能力建設(shè)。構(gòu)建城市安全社區(qū)，將應(yīng)急管理重心下移，全面提升城市單元細(xì)胞的防災(zāi)減災(zāi)能力。

　　大力加強(qiáng)反恐能力建設(shè)。進(jìn)一步強(qiáng)化武警、公安等部門作為國(guó)家反恐維穩(wěn)主要力量的作用，提升基層警力和基層部門第一時(shí)間響應(yīng)能力，全力打造反恐國(guó)家隊(duì)建設(shè)。在總體國(guó)家安全框架之下，進(jìn)一步理順各方參與防恐反恐的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同應(yīng)對(duì)和力量調(diào)度機(jī)制。構(gòu)建“大反恐”部門格局，解決部門之間的交流障礙，必要時(shí)可考慮整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，使各方參與者形成整體合力。加強(qiáng)反恐情報(bào)信息共享、情報(bào)匯總、形勢(shì)研判，建立以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的信息共享系統(tǒng)，大大提升對(duì)恐怖活動(dòng)的超前防范和先期處置能力。同時(shí)，強(qiáng)化防恐反恐公眾教育，提高公眾全方位行為參與和心理參與的能力，提高公眾的心理彈性和社會(huì)的抗逆力。

　　構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)—應(yīng)急一體化”治理體系。完善風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理的銜接機(jī)制建設(shè)。強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理“關(guān)口再前移”，強(qiáng)化政府風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急準(zhǔn)備工作已成全球應(yīng)急管理趨勢(shì)。當(dāng)前我們?cè)诔B(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)治理方面與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在較大差距，風(fēng)險(xiǎn)治理工作零打碎敲，未能形成系統(tǒng)。未來(lái)需加強(qiáng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化治理工作，將風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)價(jià)結(jié)果納入應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，形成“風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)緩解—應(yīng)急準(zhǔn)備—應(yīng)急處置—善后恢復(fù)—風(fēng)險(xiǎn)清單變更”的全流程、閉環(huán)式“風(fēng)險(xiǎn)—應(yīng)急一體化”治理體系。在治理主體方面，逐步形成“政府主治、社會(huì)共治、公眾參治”的綜合治理模式。積極鼓勵(lì)并大力發(fā)展各類應(yīng)急管理社會(huì)組織，盡快出臺(tái)社會(huì)組織有序參與應(yīng)急管理工作的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，搭建起社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作的服務(wù)平臺(tái)。積極引導(dǎo)更多公眾通過(guò)社會(huì)組織有序參與備災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)各環(huán)節(jié)的工作。

　　加強(qiáng)與周邊國(guó)家及“一帶一路”沿途國(guó)家在防災(zāi)減災(zāi)和聯(lián)合反恐方面的國(guó)際合作。一是積極推動(dòng)與上述國(guó)家在災(zāi)害預(yù)防、減災(zāi)救災(zāi)方面建立國(guó)際合作機(jī)制，建立重大風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)及災(zāi)害預(yù)警信息共享技術(shù)平臺(tái)。二是在上合組織反恐國(guó)際合作框架的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步擴(kuò)大反恐國(guó)際合作的廣度和深度，建立與“一帶一路”沿途國(guó)家在聯(lián)合反恐方面的信息共享及聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，確保為“一帶一路”倡議鋪平安全之路。三是加強(qiáng)與駐外中資企業(yè)所在國(guó)國(guó)家政府間的聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)防范，重點(diǎn)加強(qiáng)在社會(huì)安全方面的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，將境外機(jī)構(gòu)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格控制在可接受范圍之內(nèi)。四是與國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)在重大傳染病疫情防控和應(yīng)對(duì)方面的國(guó)際合作，在總結(jié)現(xiàn)有成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善工作機(jī)制，把好疾病疫情傳播的入口關(guān)，避免出現(xiàn)大規(guī)模的國(guó)際輸入性疫情?！?/p>