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　　北京是中國(guó)的首都，作為國(guó)家政治、科技、文化、信息的中心，社會(huì)資源高度集中，因?yàn)槭锥嫉奈Χ兄卤姸嗳丝?，也?dǎo)致了北京“城市病”的凸顯。如何解決，成了一個(gè)問(wèn)題。2014年初，國(guó)家提出了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，其中，首都功能疏解即是題中之義。近日，北京市政府東遷通州以及其他一些傳言風(fēng)起，又一次引發(fā)人們熱議。

　　首都，相較于一般城市，其特殊之處在哪？北京城作為元明清王朝的都城，至今已有幾百年的首都經(jīng)驗(yàn)，那么，歷史上北京城是否面臨此類問(wèn)題，又是如何解決的？歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于今天的城市發(fā)展困局是否有借鑒意義？就相關(guān)問(wèn)題，澎湃新聞?dòng)浾卟稍L了北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院唐曉峰教授。

　　唐曉峰教授多年從事歷史人文地理研究，談及此事，他首先表明，對(duì)于傳聞，不便評(píng)論。但疏解北京非首都功能，是確定之事，可以作為討論的議題。

　　一般來(lái)說(shuō)，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差別的，這影響到城市管理體制的設(shè)定。

　　在中國(guó)古代都城中，非首都功能的東西比現(xiàn)在少得多，越早的都城，非首都功能的東西越少，城里可以說(shuō)是大朝廷，小社會(huì)，像秦咸陽(yáng)、漢長(zhǎng)安，城市主體就是大型宮殿，所以對(duì)都城的管理，主要是朝廷的事。長(zhǎng)安城初期的建設(shè)就是蕭何主持的。到了后代，雖然居民區(qū)在京城中占的空間逐漸擴(kuò)大，需要有基層衙門，但朝廷仍然參與城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步軍統(tǒng)領(lǐng)、五城御史、順天府尹，前兩個(gè)都是朝廷大員，順天府尹雖然是“地方官”，但級(jí)別比一般的府尹高二、三級(jí)。順天府是“京府”，其所轄的大興、宛平是“京縣”，還是有很強(qiáng)的首都色彩。

　　首都城市的歷史發(fā)展，有一個(gè)特點(diǎn)，其表現(xiàn)就是非首都職能部分的增加，比如老北京天橋一帶的發(fā)展。在首都城市向城市大社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)中，城市的首都職能與非首都職能的差異，或者說(shuō)矛盾，也就越來(lái)越明顯。那么，一個(gè)獨(dú)立的首都特區(qū)，比如美國(guó)首都華盛頓特區(qū)，是否也存在這樣的問(wèn)題？唐教授說(shuō)，“其實(shí)，也一樣，照樣存在兩種不同利益的矛盾。曾經(jīng)有一個(gè)華盛頓市長(zhǎng)，因?yàn)椴粷M于聯(lián)邦政府的一項(xiàng)法案，認(rèn)為它侵犯了華盛頓市的利益，所以帶頭去游行，向國(guó)會(huì)抗議，結(jié)果因?yàn)橛涡卸氯舜蠼?，妨礙了交通，居然被抓了起來(lái)。”

　　美國(guó)國(guó)會(huì)大廈，位于華盛頓哥倫比亞特區(qū)。華盛頓哥倫比亞特區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為美國(guó)國(guó)會(huì)。但是華盛頓市民在眾議院僅有一名沒(méi)有選舉權(quán)的代表，在參議院沒(méi)有代表。

　　又有朝廷官員，又有地方官，中國(guó)古代都城的管理常常是這樣，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天這樣明確、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出現(xiàn)的，古代并沒(méi)有如此清晰的劃分。

　　那么，在近代城市化進(jìn)程中，脫離“國(guó)都”色彩之外的“北京市”，這樣一個(gè)城市管理色彩濃重的“市政府”是如何產(chǎn)生的？

　　唐曉峰教授介紹說(shuō)，北京“市政府”的雛形是從“巡警”機(jī)構(gòu)中慢慢發(fā)展出來(lái)的，最初以維持治安為主要職責(zé)，這出現(xiàn)在清末民初。

　　清朝后期，北京城變得十分復(fù)雜，而朝廷能力漸弱，城市管理幾乎癱瘓。有個(gè)美國(guó)人到北京看到了臟亂的樣子，感到奇怪，“這難道就是永樂(lè)帝和乾隆帝的偉大的京師嗎？”看過(guò)清末北京照片的人都會(huì)納悶，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕？

　　老北京照片，石板官道年深日久已經(jīng)坑洼不平。

　　1900年，八國(guó)聯(lián)軍侵華，國(guó)都淪陷，事平之后，清廷開始自我革新，實(shí)行“新政”。北京的近代管理體制也由此開啟。由于當(dāng)時(shí)北京城內(nèi)百業(yè)雜處、秩序混亂，傳統(tǒng)體制下的城市管理模式無(wú)法適用。出于維護(hù)城市治安的考慮，清廷于1902年陸續(xù)裁撤五城御史衙門，仿照西方警政制度，籌辦了“工巡總局”，一方面負(fù)責(zé)城市治安，另一方面也承擔(dān)城市建設(shè)和管理的諸多職能，比如交通管理、公共衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)等。

　　1905年，清政府接受袁世凱的奏議，設(shè)立“巡警部”，接管了工巡總局，不久，又更名為“巡警總廳”，其職能不僅是京師內(nèi)外城的警務(wù)，同時(shí)也包括了市政、交通、工商業(yè)管理、社會(huì)救濟(jì)等城市建設(shè)和公共管理職能。到了民國(guó)初年，巡警總廳又改建為京師警察廳，隸屬內(nèi)務(wù)部，依然行使原有的城市管理職能。1914年，在內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐倡議下，成立京都市政公所，才將京師警察廳的城市管理職能剝離出來(lái)，由市政公所行使這些職能。市政公所的成立是北京歷史上極為重要的體制性變革，它可以說(shuō)是北京市政府的前身。

　　首都，畢竟不是一個(gè)純粹的官員社會(huì)，它有百姓社區(qū)、各色實(shí)業(yè)，也有一個(gè)世俗平民社會(huì)，當(dāng)然需要一套獨(dú)立的工作體制進(jìn)行組織管理。1928年，北京改稱北平，成立北平特別市。當(dāng)然，此時(shí)首都已經(jīng)不在這里，情形完全不一樣了。

　　澎湃新聞：今天北京市政府已經(jīng)很成熟了，那么，疏解北京的非首都功能，意義何在，這個(gè)問(wèn)題又是怎樣產(chǎn)生的呢？

　　唐曉峰：雖然說(shuō)非首都功能的出現(xiàn)與發(fā)展是必然的，但北京顯然是弄過(guò)了頭。要說(shuō)原因，除了這幾十年出乎意料的大發(fā)展所形成的時(shí)代原因之外，我覺(jué)得還有深遠(yuǎn)的文化原因、傳統(tǒng)思想的原因。這牽涉到首都的概念。

　　我們講首都是“首善”之地，就是最好的意思，這是傳統(tǒng)的概念，一般說(shuō)說(shuō)沒(méi)問(wèn)題。但很容易順此得出一類觀念：一切最好的東西都要放在北京。所有事業(yè)的總指揮部都要設(shè)在北京，北京是全社會(huì)的制高點(diǎn)，站在北京可以藐視全國(guó)，到了北京才能證明你的最終成功。北京不會(huì)接受“第二”，它集中了“最好”“最大”“最權(quán)威”的東西，這就是首都北京的概念。用古人的話說(shuō)，是“眾星拱極”。用今人的話說(shuō)，是“全國(guó)人民都仰望著你啊，北京！”

　　于是，官員仰望北京，學(xué)子仰望北京，藝術(shù)家仰望北京，商人仰望北京，煤老板仰望北京，甚至許多乞丐也仰望北京。從政治上說(shuō)，這是好事，如果這些觀念只保留在思想領(lǐng)域，不會(huì)有問(wèn)題。可這些年來(lái)，思想變行動(dòng)，用各種辦法進(jìn)京的人形成了浩浩蕩蕩的大軍，現(xiàn)在的北京街頭，很難聽到北京話了。北京城真是受不了了，她的接待能力是有限的。

　　在很多國(guó)家，首都并沒(méi)有這么大的聚集性，有一個(gè)原因是觀念不同。以美國(guó)舉例，美國(guó)最好的大學(xué)不在華盛頓，也沒(méi)想過(guò)要搬到華盛頓去；美國(guó)辦了幾次奧運(yùn)會(huì)，沒(méi)有一次在首都；總部不在首都的大部門就更多了，在美國(guó)辦什么事業(yè)，不需要到首都來(lái)“借光”，反而獨(dú)立找一個(gè)地方更有“范兒”。

　　疏解非首都功能，把一些總部遷到外地，這不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)的疏解，也包含首都概念的調(diào)整。所有的總部都必須要在首都，過(guò)去以為這是屬于首都職能。但現(xiàn)在看起來(lái)，這個(gè)職能可以疏解。首都功能可以更加集約化。我們不能減小首都在政治上的凝聚力、號(hào)召力、指揮力，但在信息、交通現(xiàn)代化的今天，這種凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集約化，其本質(zhì)不會(huì)改變。

　　澎湃新聞：首都各類事業(yè)、實(shí)業(yè)的聚集，必然造成人口的聚集。解決北京人口過(guò)多的問(wèn)題，有什么歷史經(jīng)驗(yàn)？

　　唐曉峰：中國(guó)歷史上，在王朝的初年，都城人口往往不足，那是戰(zhàn)亂的后果。許多都城在建設(shè)之初，為了充實(shí)人口，朝廷往往將外地民眾遷到都城，比如明朝就有許多人從山西“大槐樹”下遷徙到北京地區(qū)。而后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，首都人口越來(lái)越多，朝廷轉(zhuǎn)而要控制人口。清朝時(shí)，北京城就已經(jīng)存在人口壓力。雍正、乾隆之時(shí)，北京城內(nèi)旗人人口越來(lái)越多，所謂“戶口日繁，待食者眾，無(wú)余財(cái)給之，京師亦無(wú)余地處之。”城里已經(jīng)沒(méi)有更多的地方供其居住，而且他們耗費(fèi)的物資也越來(lái)越多。于是，朝廷開始讓他們遷往外城、郊區(qū)，甚至外地。另一方面，朝廷也在想方設(shè)法地控制進(jìn)京人口，盡量不讓流民進(jìn)入城中，一旦發(fā)現(xiàn)，就要“逮回原籍”。京城里的人口多是文人、官員、“貿(mào)易生理之人”等各類精英。

　　另外，與現(xiàn)代不同的是，古代朝廷的許多官員，一旦退休，一般不留在京城，老了是要還鄉(xiāng)的。京城不是官員養(yǎng)老的地方。這在一定程度上也控制了京城人口的積累。這些都是王朝時(shí)代的做法，有其時(shí)代背景。

　　現(xiàn)在北京的問(wèn)題，直接根源是人口太多，要做的各種疏解，其中主要目標(biāo)就是要疏散人口。所以，要遷出北京核心區(qū)的主要是那些最容易造成人口擁堵的部門，比如各類批發(fā)市場(chǎng)、勞動(dòng)密集行業(yè)，聽說(shuō)還有大學(xué)、醫(yī)院等等。醫(yī)院本來(lái)不是人口大戶，但我們的醫(yī)院，因?yàn)楦鞣N原因，成了人口十分擁堵的地方。我見過(guò)北醫(yī)三院和兒童醫(yī)院的情景，真可以說(shuō)是“車？擊，人肩摩”。遷出人口大戶，或者把他們的功能分解一下，比如在北京周邊，甚至全國(guó)各地，多建一些好醫(yī)院，才能解決問(wèn)題。■