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　　2003年8月，國(guó)家發(fā)改委主持評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)了由云南省完成的《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》，決定對(duì)怒江進(jìn)行水電開(kāi)發(fā)。沒(méi)想到此報(bào)告一出即引發(fā)了激烈的爭(zhēng)議。2003年9月和10月，原國(guó)家環(huán)保總局分別在北京和昆明就怒江水電開(kāi)發(fā)召開(kāi)了專家座談會(huì)。在這兩次研討會(huì)上，專家們“南北分明”，來(lái)自云南的專家則大部分支持工程上馬，而來(lái)自北京的專家都反對(duì)修建怒江大壩。兩派專家爭(zhēng)執(zhí)不下，也繼續(xù)通過(guò)各種途徑積極活動(dòng)，導(dǎo)致該規(guī)劃擱置。直到2005年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶同志在赴云南考察和調(diào)研后，指示發(fā)改委、環(huán)?？偩帧⑺康扔嘘P(guān)部門(mén)就怒江水電開(kāi)發(fā)一事“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見(jiàn)”。這一批示成為怒江水電項(xiàng)目的新契機(jī)，有關(guān)政策再度進(jìn)入論證過(guò)程，最終在2006年1月提出調(diào)整型政策。

　　2013年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”規(guī)劃中，水電建設(shè)全面加速已經(jīng)成為定局，國(guó)家將重點(diǎn)開(kāi)工建設(shè)怒江干流六庫(kù)、馬吉、亞碧羅、賽格等項(xiàng)目。

　　公共政策本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。怒江水電站開(kāi)發(fā)，從前期的爭(zhēng)論到后來(lái)進(jìn)入調(diào)整期，再到開(kāi)發(fā)方案的修正，其命運(yùn)可謂跌宕起伏。而專家咨詢發(fā)揮的作用又尤為引人關(guān)注。

　　政府決策專家咨詢一般是指，政府部門(mén)在決策過(guò)程中尋求專業(yè)化、科學(xué)化的支持、論證或啟發(fā)，向特定領(lǐng)域內(nèi)專家進(jìn)行咨詢的過(guò)程。現(xiàn)代政府決策過(guò)程中之所以需要引入專家，主要是因?yàn)楝F(xiàn)代公共行政過(guò)程始終對(duì)行政手段和結(jié)果的“理性化”懷有一種強(qiáng)烈需求。傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策都是在政府系統(tǒng)內(nèi)部完成的，隨著科技、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，決策事項(xiàng)日益復(fù)雜，公共決策對(duì)科學(xué)性的客觀需求也越來(lái)越高，于是在公共價(jià)值確定的前提下，對(duì)于公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)手段的選擇及優(yōu)化，專家被認(rèn)為具有知識(shí)和技術(shù)方面天然的優(yōu)勢(shì)。而咨詢專家也在這一背景下廣泛進(jìn)入了決策過(guò)程。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)各級(jí)黨委和政府已普遍建立了主體多元的公共決策專家咨詢體系。這一體系包括了三大部分：其一為政策研究機(jī)構(gòu)，從中央到地方自上而下體系龐大，是中國(guó)決策咨詢的主要力量。其二為大量半官辦的決策咨詢機(jī)構(gòu)，多屬于事業(yè)單位性質(zhì)，其決策咨詢作用逐漸增大，在某些領(lǐng)域已發(fā)展成為與官辦決策咨詢機(jī)構(gòu)并駕齊驅(qū)的研究力量。其三為民辦決策咨詢機(jī)構(gòu)，以其市場(chǎng)化的靈活運(yùn)作機(jī)制，在個(gè)別研究領(lǐng)域開(kāi)始嶄露頭角。公共決策專家咨詢體系為決策層提供信息資料、咨詢建議、研究方案等，以輔導(dǎo)決策，現(xiàn)已成為中國(guó)各級(jí)黨委、政府極為重要的決策、信息、智力支持系統(tǒng)。然而，專家咨詢制度要真正發(fā)揮作用，必須遵循“B-C-L”模型。

　　第一個(gè)B即“Balance”，指的是被咨詢的專家群體之間內(nèi)部有一種抗衡力。這是專家咨詢制度的靈魂守則。專家咨詢的目的是為公共政策提供“理性”支持，而“理性”的達(dá)成往往是不同觀點(diǎn)和知識(shí)進(jìn)行交流、辯論的結(jié)果。一方面，在專家咨詢機(jī)構(gòu)達(dá)成共識(shí)的過(guò)程中，不同觀點(diǎn)之間的競(jìng)爭(zhēng)和交流，可以促使咨詢專家不斷反思其觀點(diǎn)的合理性，擴(kuò)充他們的知識(shí)存量；另一方面，只有利益無(wú)涉、價(jià)值中立的專家咨詢制度才能夠最大限度地強(qiáng)化決策的正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。但是，在現(xiàn)實(shí)的公共決策過(guò)程中，利益、價(jià)值偏好無(wú)處不在，專家的中立性只是一個(gè)假設(shè)。由此，行政機(jī)關(guān)往往通過(guò)選擇專家咨詢機(jī)構(gòu)成員的權(quán)力，即控制咨詢專家群體內(nèi)部的人選構(gòu)成，來(lái)獲得對(duì)其有利的專家意見(jiàn)。怒江案例即是如此，在昆明的研討會(huì)上，云南方面請(qǐng)來(lái)的本地專家都是支持建壩的。這種“什么單位請(qǐng)什么人”的做法在整個(gè)怒江決策過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮。

　　在這一事實(shí)背景下，專家中立性的保障唯有通過(guò)構(gòu)造一個(gè)在專家內(nèi)部之間的抗衡機(jī)制來(lái)促使知識(shí)的合理運(yùn)用。所以，必須引入事前公示、聽(tīng)證會(huì)、獨(dú)立專家、論證專家署名和決策官員問(wèn)責(zé)制等一系列政策，尤其是相關(guān)部門(mén)應(yīng)該建立專家?guī)祀S機(jī)挑選專家，而不應(yīng)帶著自己的特殊目的去選擇專家。否則，即使在程序上注重了科學(xué)性，最終結(jié)果還是會(huì)屈從于領(lǐng)導(dǎo)意志。

　　第二個(gè)C即“Capability”，指的是咨詢專家獲得對(duì)決策科學(xué)性進(jìn)行影響的能力。專家群體內(nèi)部的抗衡力保證了專家的中立性，提升了專家本身的理性化水平。然而，要真正促進(jìn)決策的科學(xué)化，還必須讓專家意見(jiàn)能被決策者“聽(tīng)”進(jìn)去，產(chǎn)生作用。一些地方的黨委和政府，雖然意識(shí)到了決策咨詢的重要性，但是在實(shí)際操作過(guò)程中出于種種原因，往往把決策咨詢當(dāng)作一種“時(shí)尚”和“裝飾”。有些地方政府只是在決策前匆匆忙忙召開(kāi)一個(gè)咨詢會(huì)，“臨時(shí)抱佛腳”或“臨陣磨槍”，與會(huì)專家事前對(duì)所要咨詢的問(wèn)題缺乏深入細(xì)致的研究，甚至有些地方已經(jīng)進(jìn)行了“隱蔽決策”，決策者之間已經(jīng)私下做了溝通，敲定了方案，專家咨詢于是成了名副其實(shí)的“走過(guò)場(chǎng)”。怒江案例也是如此，專家咨詢制度形式上沒(méi)有變，但實(shí)質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化，即從咨詢走向了支持，專家變成了點(diǎn)綴。這樣，專家咨詢制度成了一種形式上的東西而失去了其真正的意義。為了提升專家影響決策科學(xué)性中的能力，就必須進(jìn)一步完善決策咨詢的制度化、法制化、規(guī)范化、常態(tài)化；同時(shí)還必須強(qiáng)化決策者對(duì)專家咨詢意見(jiàn)的回應(yīng)機(jī)制。政府最終決策應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并公開(kāi)對(duì)專家意見(jiàn)的處理情況。其最終目標(biāo)還是在于將咨詢制度所預(yù)期的“專家理性”輸入到?jīng)Q策結(jié)果之中，以提升政策制度的理性化程度。

　　第三個(gè)L即“Limit”，指的是專家理性在決策中應(yīng)該有所界限，不能濫用。公共政策都包含了價(jià)值選擇和價(jià)值實(shí)現(xiàn)手段兩個(gè)方面。如果說(shuō)專家在知識(shí)或者技術(shù)運(yùn)用上具有天然的優(yōu)勢(shì)，那么在價(jià)值問(wèn)題的選擇上，他們并不會(huì)高人一等。而價(jià)值選擇往往更為前置和關(guān)鍵，它涉及政策的目的，是政策出臺(tái)的直接原因。因此，政府決策既要從科學(xué)理性的角度進(jìn)行謀劃，又要從社會(huì)價(jià)值選擇的角度考慮決策的接受能力。從這個(gè)角度講，決策咨詢的機(jī)制設(shè)計(jì)需要在專家咨詢與公眾參與之間尋求平衡，專家主要是就“技術(shù)性問(wèn)題”作出判斷和發(fā)表意見(jiàn)，而不能替代公眾參與?！?/p>