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　　地方政府創(chuàng)新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為4個階段。通俗地說，有4個不斷升級換代的版本。

　　日前，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上強調(diào)，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。

　　基層和各級地方政府首創(chuàng)精神的發(fā)揮是中國改革開放取得巨大成就的重要原因。這個認識寫入了黨的慶祝改革開放30周年的文件中。中國是一個內(nèi)外部關(guān)系處于快速變革，治理問題層出不窮、復(fù)雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處于國家——社會、中央——地方、國內(nèi)——國際的三維關(guān)系之中，承擔(dān)著體現(xiàn)國家形象，貫徹國家意志，執(zhí)行上級政策，反映社會訴求，直面各類矛盾的多重功能。

　　然而，由于這些功能相互間存在著緊張關(guān)系，使得地方政府常常處于矛盾的焦點，成為社會輿論關(guān)注和批評的對象。盡管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進。地方在諸多政策領(lǐng)域的探索創(chuàng)新，在國家治理中發(fā)揮了實驗功能、示范效應(yīng)、減震效應(yīng)。習(xí)近平同志評價說，這些探索創(chuàng)新起到了偵察兵和先遣隊的作用。

　　筆者認為，地方政府創(chuàng)新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為4個階段。通俗地說，有4個不斷升級換代的版本。

　　1.0版到4.0版升級的進程

　　1.0版出現(xiàn)在改革開放初期。主要體現(xiàn)為農(nóng)村基層的創(chuàng)新，代表是安徽鳳陽的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，肇始于廣西宜山的村民自治，發(fā)源于吉林榆樹的村民“海選”，等等。這些創(chuàng)新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會組織法的確認。在這個時期，中國的改革重點是農(nóng)村改革，縣又是廣大農(nóng)村的主要管理單位，因此在1980年代后期也成為改革對象。一些地方被確定為縣級機構(gòu)改革試點，后來逐漸增多，到1992年，達到了350多個。這個時期地方政府創(chuàng)新的突出特點是地方的自發(fā)性。經(jīng)歷過“文革”浩劫后，百廢待興，經(jīng)過干部“四化”后，一大批有知識、有事業(yè)心、年輕的干部充實到各級政府之中。他們銳意進取，積極探索，為破除制度弊端，構(gòu)建新的制度提供了經(jīng)驗參考。

　　2.0版出現(xiàn)在1994年分稅制改革后。這也是真正市場經(jīng)濟條件下的基層和政府創(chuàng)新。隨著鄧小平“南巡”談話的發(fā)表，建立社會主義市場經(jīng)濟體制明確為改革的目標，發(fā)展經(jīng)濟成為各級政府的首要任務(wù)。1994年分稅制改革，明確了中央與地方的財政和事權(quán)關(guān)系，使得地方政府承擔(dān)起更多具體的職能，推動著地方政府更加重視加快經(jīng)濟發(fā)展。這個時期的地方政府創(chuàng)新集中在改善投資環(huán)境，提高政府運行效率方面，許多地方在行政審批和行政服務(wù)方面作出富有價值的創(chuàng)新探索。而招商引資產(chǎn)生的一系列負面后果，也隨著地方政府對于經(jīng)濟增長的過度追求逐漸顯露出來。

　　3.0版出現(xiàn)在2002年黨的十六大召開之后。這是新世紀的創(chuàng)新。在新世紀，政府創(chuàng)新有了明確的價值方向和系統(tǒng)的指導(dǎo)原則。2002年，黨的十六大報告在總結(jié)過去發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。”此后，政府創(chuàng)新得到了各級政府以及社會各界的積極回應(yīng)。民主、法治、責(zé)任、透明、廉潔、服務(wù)等價值理念相繼被執(zhí)政黨采納，成為政府改革追求的目標。和諧社會建設(shè)、社會治理改革、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)等改革命題為各級政府開拓了新的領(lǐng)域，使得地方政府創(chuàng)新的領(lǐng)域更廣、內(nèi)容更為豐富。這個時期有兩個現(xiàn)象尤其值得關(guān)注，一個是在四川等地出現(xiàn)的黨內(nèi)民主探索，盡管引起較大的爭論，但是為中國的民主政治建設(shè)提供了重要的經(jīng)驗；另一個是地方政府創(chuàng)新非?；钴S的浙江省。市場經(jīng)濟的發(fā)展與政府創(chuàng)新形成良性互動，產(chǎn)生了民主懇談、開放式?jīng)Q策、效能革命、政府績效評估等許多具有全國推廣價值的創(chuàng)新。

　　黨的十八大之后，開啟了基層和地方創(chuàng)新向4.0版升級的進程。之所以這樣說，有3個主要原因：一是十八大之后，確定了全面深化改革的總體目標，提出要完善中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為地方政府創(chuàng)新設(shè)定了框架、目標和評價的原則；二是確定了頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的改革創(chuàng)新基本原則，并且更加強調(diào)頂層設(shè)計下的試點探索、地方首創(chuàng)。這確定了地方政府創(chuàng)新要遵循的原則和采取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創(chuàng)新要于法有據(jù)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立法治思維，學(xué)會使用法治方式。

　　尋求突破的4.0版

　　筆者認為，4.0版的基層和地方創(chuàng)新，應(yīng)該在4個方面尋求突破：

　　首要，提高創(chuàng)新的規(guī)劃性。創(chuàng)新是問題或危機驅(qū)動的，但并不等于說創(chuàng)新不能進行規(guī)劃。隨著治理問題的復(fù)雜化以及各項法律制度的不斷完善，更有必要提高創(chuàng)新的規(guī)劃性，這樣才能避免地方政府創(chuàng)新與制度框架之間產(chǎn)生沖突，充分發(fā)揮地方政府創(chuàng)新在制度改進過程中的實驗功能和知識積累功能，從而使散落在各地的創(chuàng)新，形成制度突破的合理性。要提高地方政府創(chuàng)新的規(guī)劃性，地方?jīng)Q策者就要將頂層設(shè)計理念貫徹到自己的思想和行動中，既要充分了解國家的大政方針，政策走向，也要了解本地的實際情況、發(fā)展需求，提高對問題的分析能力和預(yù)判能力。

　　其次，改進創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性。各地、各領(lǐng)域發(fā)展的不平衡，是激發(fā)創(chuàng)新的重要原因，但是創(chuàng)新要深入持續(xù)必須提高協(xié)調(diào)性，這樣才能更好地動員資源，克服制度性摩擦阻力。提高創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，要重點理順創(chuàng)新舉措與現(xiàn)有制度政策的關(guān)系，創(chuàng)新者與創(chuàng)新團隊的關(guān)系以及政府創(chuàng)新與社會接受程度的關(guān)系。目前，許多地方的創(chuàng)新之所以行之不遠，或者半路夭折，除了因為創(chuàng)新者的變化外，更根本的原因是，這些創(chuàng)新與制度環(huán)境缺乏耦合，沒有得到社會公眾的充分理解和支持。因此，要增強創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，就要更加重視地方政府與本地社會及上級政府之間的溝通。

　　第三，增強創(chuàng)新的針對性。創(chuàng)新的根本目的是解決問題。改革進入了深水區(qū)和攻堅期，容易的問題基本上都解決了，留下來的都是難題、硬骨頭，因此創(chuàng)新的針對性更加重要。固然，這需要攻堅克難的勇氣和精神，更要有科學(xué)的態(tài)度與方法。而科學(xué)分類，區(qū)別對待就是重要的方法。習(xí)近平曾經(jīng)說，改革要區(qū)分情況、分類推進。對于方向明、見效快的改革，要加快推進；對涉及面廣、需要中央決策的改革，要加快研究提出方案，制定具體改革策略，全面統(tǒng)籌和審定后，適時推進；對于認識還不深入，但必須推進的改革，要大膽探索、試點先行；對需要推進的制度性建設(shè)，需要修改完善的法律，要加強研究、盡快啟動。

　　第四，重視創(chuàng)新的可持續(xù)性。創(chuàng)新是由問題催生的，但是解決問題的方式是多樣的，以至于一些地方采取的是不惜代價的方法，將創(chuàng)新視為政績工程，正如湖北恩施市市委書記說的那樣，有些人“經(jīng)常以一俊遮百丑、傷其十指不如斷其一指為‘成功秘訣’，安排基層做一些盆景、微縮景觀。”這樣做，雖然能夠短時間內(nèi)創(chuàng)造出漂亮的樣本、樹立起光彩的模范，但往往難以維持，因人事變化而“人亡政息”。要增強創(chuàng)新的可持續(xù)性，除了要對創(chuàng)新進行科學(xué)設(shè)計外，還要重視創(chuàng)新的投入產(chǎn)出，尤其是要擴大創(chuàng)新的社會基礎(chǔ)，凝聚更廣泛的社會共識。

　　基層創(chuàng)新需警惕三種消極情緒

　　當前，各級地方政府正在圍繞中央的精神和要求，調(diào)整自己的工作節(jié)奏和行為習(xí)慣，努力與中央保持步調(diào)一致。然而，面對復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題和各地差異化的具體情況，依然需要保持創(chuàng)新精神，堅持創(chuàng)造性地解決問題。如習(xí)近平所說，對認識還不深入，但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，發(fā)揮改革試點的偵察兵和先遣隊作用。

　　筆者認為，同時需要警惕3種消極情緒：

　　一是畏難情緒。當下以及將來的改革必然觸及深層次制度因素和復(fù)雜利益關(guān)系。如李克強所說，觸動既得利益比觸動靈魂還難。一些領(lǐng)導(dǎo)干部見到問題繞著走，或者視若無睹，或者有意無意地留給下任或者推給左鄰右舍，自己只求任內(nèi)無事，平安落地。

　　二是等靠要情緒。將遵守政治紀律理解為等待上級明確指示，即便是可以在職權(quán)范圍內(nèi)解決的問題，也要反復(fù)請示匯報，以求得到“尚方寶劍”。在解決問題的時候，把心思花在向上級要政策要資源，而不是發(fā)揮主觀能動性，動員自身的資源，尋找自己的比較優(yōu)勢。

　　三是厭惡創(chuàng)新的情緒。這是一種非常有害的情緒，會嚴重擾亂政治運行的環(huán)境，也會使一些地方政府的言行遠遠落后于社會的變化與要求。一些領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己沒有創(chuàng)新意識，還干擾和打壓下級干部的創(chuàng)新沖動，甚至堂而皇之地說制度已經(jīng)完善，法制已經(jīng)健全，創(chuàng)新沒有必要。有的領(lǐng)導(dǎo)干部則缺乏創(chuàng)新能力，不知道如何探索和運用新方法新措施來解決不斷涌現(xiàn)的新問題?！?/p>