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　　利用目前充裕的財政狀況提供的政策調(diào)整空間，解決困擾中國財政體系的根本問題

    2012年中國將產(chǎn)生新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人。在此之際，不妨梳理一下中國財政的現(xiàn)狀，并前瞻未來的長期改革。

　　今日中國

　　中國政府富有、強大并且有效。政府公共財政收入快速增長，已從1998年的9880億元上漲到2010年的8.3萬億元，2011年這一數(shù)字預(yù)計將超過10萬億元。中國在2008至2010年實施了全球規(guī)模最大的經(jīng)濟刺激計劃，“4萬億”財政刺激計劃規(guī)模在2008年相當于當年GDP的12.5%。中國是第一個走出經(jīng)濟危機的主要經(jīng)濟體，其經(jīng)濟增長速度令世人矚目，2009年和2010年度的經(jīng)濟增長率分別為9.2%和10.4%。中國經(jīng)濟的迅速恢復(fù)強化了中國獨樹一幟的國家形象，因為中國政府能夠快速并有效地實施國家戰(zhàn)略。

　　各地經(jīng)濟增長和收入分配不均衡，各省財政資金和公共服務(wù)水平的差異日益擴大。中國在過去25年里區(qū)域經(jīng)濟增長不均衡，沿海地區(qū)的經(jīng)濟增長率遠高于內(nèi)陸地區(qū)，加劇了各地區(qū)居民之間的收入差異。最富有的五個省是上海、北京、天津、江蘇和浙江，合計GDP占全國比重從1990年的21%上升到2010年的27.3%。與之形成對比的是，最貧窮的五個省（貴州、甘肅、云南、安徽和廣西壯族自治區(qū)）的GDP之和占全國比重從1990年的11%下降到2010年的9.4%?，F(xiàn)有財政體系并沒有改善地區(qū)經(jīng)濟增長的差異化。五個最富省人口總數(shù)占全國總?cè)丝诘?2.5%，在1990年他們共花費了地方預(yù)算資金總額的17.5%，2010年這一數(shù)字上升到21.1%。

　　公共服務(wù)主要由地方政府提供。2007年市級和縣級政府預(yù)算總共占全國預(yù)算支出的近60%，這樣高的占比是由于在中國現(xiàn)有的財政體制下，各地方政府承擔著一些花費最高的政府職能。比如：全國有1.5億名學(xué)生在接受義務(wù)教育，而義務(wù)教育是由各縣、區(qū)和鎮(zhèn)政府共同提供的，這筆費用占教育預(yù)算支出總額的61%?；鶎拥胤秸瑫r還肩負著大多數(shù)當?shù)鼐用竦纳绫ＶС觥?/p>

　　從數(shù)量到質(zhì)量，城市和農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給方面都存在巨大差異。2003年中國的人口發(fā)展指數(shù)，城市地區(qū)為0.81，農(nóng)村地區(qū)為0.67。除了各地區(qū)居民的收入差異，這一指數(shù)還反映了農(nóng)村地區(qū)居民的預(yù)期壽命低于城市地區(qū)。當年農(nóng)村地區(qū)的預(yù)期壽命為69.6歲，比城市地區(qū)少5.6年。教育水平同樣存在差距，農(nóng)村地區(qū)15至64歲年齡段沒有接受過正式教育的人口比例是8.7%，這一比率是城市地區(qū)的3倍多。

　　在“十二五”規(guī)劃中，政府強調(diào)要致力解決日益嚴重的不平等問題，使財富分配更合理，進一步改善社會基礎(chǔ)設(shè)施和完善社會保障。為了達到這些目標，政府應(yīng)該在如下幾方面采取切實有效的行動：

　　——進一步強化財政政策在改善區(qū)域和城鄉(xiāng)差異方面的作用；

　　——重新定位財政支出，在提高公共服務(wù)方面投入更多資金；

　　——進一步完善政府間財政體系以確保各級地方政府既有資金又有激勵來落實國家策略。

　　事實上，過去十年實行的很多政策一直是朝著這些方向邁進。從2004年9月中共十六屆四中全會提出構(gòu)建“和諧社會”開始，中國在財政支出方面有了一個巨大的轉(zhuǎn)變，將更多財力用于擴大社會保障體系和提高公共服務(wù)水平，并為此開展了很多項目。這些項目旨在改變或者緩和20世紀80年代和90年代產(chǎn)生的問題——如公共服務(wù)供給不均衡、社會服務(wù)資金投入不足、公共服務(wù)收費過高以及社會保障體系存在缺陷等問題。為了減輕農(nóng)民的負擔，2003年改革取消了所有的農(nóng)村收費，2006年全面廢止農(nóng)業(yè)稅。如今，1.4億農(nóng)村學(xué)生接受免費的義務(wù)教育，新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系覆蓋了9.35億農(nóng)村人口。同時，城市居民也從醫(yī)療保險和免費義務(wù)教育中獲益，農(nóng)民工逐漸也能享受其中一些福利。

　　這些政策受到了中央財政的大力支持：中央財政轉(zhuǎn)移支付額從2002年的4350億元上升到2010年的2.7萬億元，而且對中國最貧困地區(qū)的扶持力度更大。中國五個最貧困省（占全國總?cè)丝诘?6%）的地方財政支出在1990年占全國財政支出的14.6%，2006年下降到12.2%，而在2010年又回升到13.6%。

　　長期的財政改革

　　建設(shè)“和諧社會”政策的實施，給普通百姓帶來了實實在在的好處，惠及了最貧困地區(qū)和最弱勢群體。盡管如此，不同省份的公共服務(wù)水平還是存在巨大差距。比如，同樣是新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系，2009年上海每個參保人員可以獲得的報銷金額超過500元，而在山東每個人才103元。兩者相差如此懸殊是因為該項目由當?shù)卣畧?zhí)行，而財政支出受制于當?shù)卣呢斦芰Α？磥砟壳暗呢斦D(zhuǎn)移支付額是不夠的，一個真正的“和諧社會”需要更多的公平。

　　重新考慮財政轉(zhuǎn)移支付的使用。過去十年的一個顯著特點是，中央政府過度依賴用轉(zhuǎn)移支付資助地方政府實施新的政策項目。這在縣級和鎮(zhèn)級政府很明顯，1998年以來它們占全國預(yù)算收入的比重一直保持在20%，但2000年-2007年間，它們的支出占全國總支出的比例從26%上升到37%，這中間17%的差距是依靠中央轉(zhuǎn)移支付的支持。換句話說，中央寧愿給轉(zhuǎn)移支付，不給財政收入。

　　固然，財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要和難以取代的作用，而且所有的國家都普遍使用，但是它在激勵機制和效率方面也存在眾所周知的不利影響。受制于各地自有財力嚴重不均衡的困局，1994年的分稅制改革使得中國較之其他國家更加極端地使用了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付工具。平均而言，在經(jīng)合組織國家中財政轉(zhuǎn)移支付占GDP的5.4%，在發(fā)展中國家一般占GDP的3%，同時這些財政轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的四分之一。然而在中國，財政轉(zhuǎn)移支付從上世紀九十年代中期占GDP的1%上升到現(xiàn)在的7%，而且占整個中央財政收入的三分之二。

　　中國目前高度分散的行政架構(gòu)并不適合頻繁動用財政轉(zhuǎn)移支付，因為中央政府的編制通常較小，能力有限，不足以確保轉(zhuǎn)移支付公平分配并用于指定的目標。財政部總共1000余名員工，只有十幾個人從事對地方財政轉(zhuǎn)移支付方面的工作。

　　相較于中國之龐大，這一數(shù)字遠遠不足以應(yīng)付需求，更何況中國財政體系高度分散，轉(zhuǎn)移支付的流程又過于繁雜，只好訴諸粗放式管理，但就專項資金，就占到所有財政轉(zhuǎn)移支付額的一半。中央政府只能將執(zhí)行這項國家政策的權(quán)力下放給省級政府，省級政府再將權(quán)力下放至市級政府。這種“層級嵌套”的模式，使得中央無力監(jiān)控地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的使用狀況。

　　進一步完善分稅制，多渠道促進平等分配?，F(xiàn)行的分稅制讓地方政府得到當?shù)囟愂盏囊徊糠?，這造成了地方本級收入與GDP區(qū)域性分化的效果相仿——富裕五省的地方本級收入占全國總量的比例由1998年的12.2%上升至2010年的15.6%；同期，貧窮五省的比重由5.7%降至4.4%。這樣一來，平衡地區(qū)財政收入的重擔就完全落到了財政轉(zhuǎn)移支付身上。

　　現(xiàn)在政府應(yīng)對的重要舉措之一，即將全國的?。ㄊ小^(qū)）劃分為東部，中部和西部三個區(qū)域，轉(zhuǎn)移支付的力度由東向西漸次加大。由于這三個區(qū)域幅員遼闊，人口眾多（東、中、西部分別有4.5億、5億和3.7億人），這個方案達成的均等化效果非常有限。即便地處發(fā)達的東部地區(qū)，山東省的人均財政支出也是全國倒數(shù)第五名。由于拿不到中央財政的補貼，它在新農(nóng)合和其他社會保障項目如低保上的投入也不高。進一步完善分稅制，以人口而不是區(qū)位作為地方分稅的依據(jù)，將減少地方收入的不平等。這也正是世界其他很多國家采取的做法。

　　加強政府間財政體系建設(shè)，確保地方政府有資金和激勵以完成國家政策目標。優(yōu)化各級政府的事權(quán)劃分，是提高公共支出效率的關(guān)鍵。中國現(xiàn)行的政府間事權(quán)劃分制度是計劃經(jīng)濟時代的遺留，早就應(yīng)該重新審視和調(diào)整。改善事權(quán)和財權(quán)的匹配，也可以減少對財政轉(zhuǎn)移支付的需求壓力。

　　培養(yǎng)管理多層級政府的能力。管好用好政府日益增長的資金以實現(xiàn)國家的政策目標，亟須加強各級政府的能力建設(shè)。相較之下，美國總統(tǒng)府幕僚機構(gòu)之一——管理與預(yù)算辦公室（OMB），負責制定和執(zhí)行國家預(yù)算，其職能包括政策分析，與立法機構(gòu)的溝通和協(xié)作，還有主要項目的監(jiān)控和評估。該辦公室的500名員工大多具有研究生學(xué)歷，專業(yè)遍及經(jīng)濟、商業(yè)、財會、公共管理、法律、工程和其他領(lǐng)域。中國的預(yù)算規(guī)模目前固然不及美國，但就它目前的增長速度，趕上美國也是指日可待。建立一個更完善的財稅和預(yù)算管理體系，中國所有民眾都會從中獲益。

　　21世紀的中國是一個世界經(jīng)濟大國，政府掌握著令人艷羨的資金。中國政府應(yīng)該抓住機會，利用目前充裕的財政實力提供的政策調(diào)整空間，在接下來的十年中解決一些困擾財政體系的根本問題?！?/p>

　　黃佩華（ChristineWong）為牛津大學(xué)教授