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　　在民主政治視野里，權(quán)力歸人民所有，即“主權(quán)在民”、“人民當(dāng)家作主”、“民有、民治、民事”等。然而，此種意義上的民主尚停留于觀念和理論層面，換言之僅僅是民主的理念形態(tài)，而理念形態(tài)的民主其最大功能在于厘清和明確政治統(tǒng)治的正統(tǒng)性問(wèn)題，正如孟德斯鳩所言“相信民主是一種普世性的價(jià)值是因?yàn)榇_信人類不應(yīng)該未經(jīng)他們同意而被統(tǒng)治”。因此，在民主政治中，政權(quán)統(tǒng)治的正統(tǒng)性來(lái)源于人民，來(lái)源于人民以“社會(huì)契約”形式賦予和讓與統(tǒng)治者。

　　人民對(duì)民主的追求和崇尚，在于如何最大限度地獲取民主，并在取得民主之后進(jìn)行政體選擇，以及使這種政體切實(shí)可行。因此，理念形態(tài)的民主要變成現(xiàn)實(shí)層面的民主，就必須轉(zhuǎn)換為制度形態(tài)的民主，從制度上確保人民真正當(dāng)家作主。在現(xiàn)代社會(huì)的間接民主中，民主的基本制度或途徑就是選舉民主，即人民對(duì)統(tǒng)治者執(zhí)政資格的認(rèn)定通過(guò)選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)執(zhí)政者必須通過(guò)爭(zhēng)取公民選票進(jìn)而掌握政權(quán)。正是從這個(gè)意義上，熊彼特把民主界定為“一種達(dá)成政治協(xié)議”的制度，一種“個(gè)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性地爭(zhēng)取人民的選票來(lái)獲得決策權(quán)力”的制度。從選舉制度出發(fā)，制度形態(tài)的民主還需要其他配套性和輔助性的制度，如政黨制度、公民自治制度，等等。

　　值得注意的是，僅有制度形態(tài)的民主，我們尚不能將其稱為真正意義上的民主社會(huì)。因?yàn)橹贫刃螒B(tài)的民主本身存在著很多缺陷，尤其是民主發(fā)展處于初級(jí)階段時(shí)更是如此。這突出地表現(xiàn)為在民主中，多數(shù)人的決定容易忽視、壓制少數(shù)人，并導(dǎo)致多數(shù)人的“暴政”。因此，從制度形態(tài)的民主提升為社會(huì)形態(tài)的民主，還需要其他要件。對(duì)這些要件，美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓指出：“自由民主國(guó)家不僅僅舉行選舉，而且還對(duì)行政權(quán)加以限制；還通過(guò)司法獨(dú)立來(lái)堅(jiān)守法治；還保護(hù)個(gè)人的表達(dá)、結(jié)社、信仰和參與方面的權(quán)利和自由；還尊重少數(shù)一方的權(quán)利；還對(duì)執(zhí)政黨制定有利于自己的選舉程序的能力加以限制，還對(duì)任意地逮捕和濫施暴力加以有效地防范。”由此可見(jiàn)，要建立真正意義的民主社會(huì)一方面需要完善民主制度，另一方面需要對(duì)國(guó)家權(quán)力，尤其是由人民選舉出的政府權(quán)力（治權(quán)）進(jìn)行限制和制約，即用法治平衡民主，從而真正保障人權(quán)，使人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力。

　　之所以對(duì)這些基本的政治學(xué)概念和理論進(jìn)行無(wú)甚創(chuàng)意的解釋和了無(wú)新意的闡述，源于對(duì)加快我國(guó)民主政治建設(shè)步伐的良好愿望，源于對(duì)我國(guó)根本政治制度沒(méi)有得以有效落實(shí)的迫切心理。筆者以我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制在憲法和法律之外運(yùn)行為例，通過(guò)分析試圖證明這種良好愿望和迫切心理的真實(shí)和可靠。

　　伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，過(guò)去那種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)相配套的財(cái)政體制也在逐漸發(fā)生變化，傳統(tǒng)意義上與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的財(cái)政體制是建設(shè)財(cái)政，即財(cái)政工作的重點(diǎn)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，尤其是為發(fā)展國(guó)家大中型企業(yè)和一些重要產(chǎn)業(yè)提供資金保障。財(cái)政為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，其結(jié)果是培育了大量的低效益高能耗的國(guó)有企業(yè)。這些國(guó)有企業(yè)由政府財(cái)政資助而建，并且反過(guò)來(lái)成為各級(jí)政府財(cái)政難以推卸的重負(fù)。這也和其他因素一道共同把中國(guó)推上了漫長(zhǎng)而曲折的改革之路。隨著對(duì)外開(kāi)放的深入，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷崛起、境外資本紛紛涌入，各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的投資比例越來(lái)越小，建設(shè)財(cái)政也隨之漸漸地退出歷史舞臺(tái)。那么，今后中國(guó)財(cái)政向哪里去？對(duì)此眾多人士主張，我國(guó)財(cái)政體制應(yīng)該由建設(shè)財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變。所謂民生財(cái)政就是財(cái)政投入向民生傾斜，準(zhǔn)確地說(shuō)就是向老百姓的社會(huì)福利傾斜，即把原來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投入轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)解決民生問(wèn)題的財(cái)政投入，通過(guò)加大財(cái)政投入力度來(lái)改善城鄉(xiāng)居民的生活狀況。

　　客觀地分析，不難發(fā)現(xiàn)民生財(cái)政有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　一是民生財(cái)政對(duì)象明晰。民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是以民為本，解決民生問(wèn)題是政府財(cái)政關(guān)注的首要對(duì)象。這樣的財(cái)政體制，目的是重要的，過(guò)程與程序是次要的。為了達(dá)到這一目的，不論支出多少財(cái)政經(jīng)費(fèi)都是正當(dāng)?shù)?。因此，民生?cái)政是目的決定手段的一種財(cái)政。從這個(gè)意義上講，民生財(cái)政與建設(shè)財(cái)政都是以目的為導(dǎo)向的，二者在體制上并沒(méi)有變化，只是目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由注重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向關(guān)注民生。

　　二是民生財(cái)政依然由政府主管。財(cái)政的錢(qián)袋子掌控在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政部門(mén)手里，從基層政府到中央政府概莫能外。“跑‘部’錢(qián)進(jìn)”這一潛規(guī)則形象地告訴我們，錢(qián)袋子由政府及其下面的各部門(mén)掌握，上民生項(xiàng)目與上建設(shè)項(xiàng)目一樣，必須報(bào)政府行政部門(mén)審批，而不是由立法機(jī)關(guān)審議。這一點(diǎn)可以由財(cái)政部附近鱗次櫛比的豪華餐館加以印證。就此而言民生財(cái)政和建設(shè)財(cái)政并無(wú)二致，都是由黨委主導(dǎo)、行政操作，去年4萬(wàn)億擴(kuò)大內(nèi)需資金的立項(xiàng)和審批過(guò)程就是完全按照這一模式運(yùn)轉(zhuǎn)的。

　　三是民生財(cái)政和建設(shè)財(cái)政一樣，都不受法律程序的約束。政府財(cái)政支出的過(guò)程并未向社會(huì)公布，是不透明的，沒(méi)有納稅人代表參與審議，基本上由當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo)商量而定。比如，我們很少看到哪家媒體報(bào)道，某某省支付給奧運(yùn)冠軍的獎(jiǎng)金是經(jīng)過(guò)同級(jí)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的。再比如，去年以來(lái)中央政府開(kāi)始啟動(dòng)的“擴(kuò)權(quán)縣”和“省管縣”及其背后的財(cái)政安排都是突破了現(xiàn)行的憲法架構(gòu)和中央地方關(guān)系既定格局的，但我們也未相應(yīng)地看到全國(guó)人大常委會(huì)或有關(guān)地區(qū)的地方人大常委會(huì)進(jìn)行任何形式的立法審議或憲法審查。所以，建設(shè)財(cái)政也好，民生財(cái)政也罷，基本上都是黨政部門(mén)主觀意志的財(cái)政，不受任何憲法和法律程序的約束，完全在法律框架之外運(yùn)行。

　　四是無(wú)論向民生傾斜還是向建設(shè)傾斜都要付出巨大成本且其成本往往被忽略。首先，所謂的民生是黨政領(lǐng)導(dǎo)理解與判斷的民生，不是民意表達(dá)出來(lái)的民生。黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為老百姓缺什么，就把財(cái)政的錢(qián)花在什么地方。但是，這個(gè)判斷是錢(qián)袋子掌握者的判斷，不是當(dāng)事人的判斷，所以就很容易出現(xiàn)誤差，在這方面“綠壩”是一個(gè)典型案例，是非常明顯的判斷錯(cuò)誤。國(guó)家工信部為人民群眾考慮，覺(jué)得老百姓需要這個(gè)軟件，于是未經(jīng)任何納稅人代表審議，從財(cái)政部要來(lái)4000萬(wàn)采購(gòu)綠壩軟件，并試圖強(qiáng)行裝入百姓的電腦。但是，這一好意被老百姓斷然拒絕，當(dāng)然，4000萬(wàn)也打了水漂。同時(shí)，民生財(cái)政更容易為腐敗提供名義，一些地方官員以為老百姓辦實(shí)事的民生理由來(lái)以權(quán)謀私中飽私囊，這樣的例子不勝枚舉，俯拾皆是。許多民生政策或民生項(xiàng)目的背后，都有腐敗的陰影。到頭來(lái)，這些以民生的名義增加的成本，都要由納稅人來(lái)承擔(dān)。

　　五是民生財(cái)政有強(qiáng)烈的加稅導(dǎo)向。財(cái)政既然關(guān)注民生，就意味著花錢(qián)。錢(qián)從哪來(lái)？這就要加稅。加稅就要從老百姓口袋里面拿錢(qián)，再花到老百姓和官員身上，結(jié)果從老百姓的口袋里源源不斷地流向民生財(cái)政的執(zhí)行者。這樣的民生財(cái)政花錢(qián)越多，老百姓口袋里用于解決自己民生問(wèn)題的錢(qián)就越少。

　　六是建設(shè)財(cái)政與民生財(cái)政有著越來(lái)越強(qiáng)烈的中央集權(quán)的導(dǎo)向和趨勢(shì)。在這種財(cái)政體制下，一切民生問(wèn)題最終變成了中央的問(wèn)題，都要由中央“親自”過(guò)問(wèn)和解決。即使由什么構(gòu)成民生這樣最基本問(wèn)題的界定權(quán)也都在中央手里，地方既不能隨便界定，也不能自行解決，必須等待中央安排和部署。當(dāng)中央界定什么是民生問(wèn)題，并著手去解決民生問(wèn)題的時(shí)候，權(quán)力也相應(yīng)集中到中央手里，這樣，民生與建設(shè)都成了集權(quán)和集財(cái)?shù)囊粋€(gè)很重要的理由。由此不難推斷，民生財(cái)政和建設(shè)財(cái)政是一對(duì)孿生姐妹。民生財(cái)政與建設(shè)財(cái)政背后同為國(guó)家主義的預(yù)設(shè)。即“有問(wèn)題，找國(guó)家”。只要國(guó)家關(guān)注這個(gè)事情，就一定能得到解決，不論代價(jià)如何。然而，建設(shè)財(cái)政的結(jié)局表明，這一預(yù)設(shè)是不成立的。因此，民生財(cái)政也不會(huì)有更好的結(jié)局。

　　與建設(shè)財(cái)政和民生財(cái)政這對(duì)雙胞胎不同的是民主財(cái)政。與這對(duì)雙胞胎的目的導(dǎo)向不同，民主財(cái)政是以規(guī)則與程序?yàn)閷?dǎo)向的。政府關(guān)心什么當(dāng)然重要，但是依據(jù)什么樣的程序和規(guī)則加以實(shí)現(xiàn)更為重要。所以在民主財(cái)政之下，規(guī)則是高于目的的，而且民主財(cái)政的基礎(chǔ)不是政府的權(quán)力，而是各級(jí)人大常委會(huì)的票決，通過(guò)票決決定財(cái)政的目的和內(nèi)容。與錢(qián)袋子在行政機(jī)關(guān)手里不同，民主財(cái)政下錢(qián)袋子在立法機(jī)關(guān)手里。政府想要立項(xiàng)，必須到立法機(jī)關(guān)去申請(qǐng)。如果政府行政部門(mén)是公仆的話，最大的錢(qián)袋子是不應(yīng)該掌握在仆人手里的，而是要牢牢地掌握在代表主人行使權(quán)力的各級(jí)人大及其常委會(huì)手里。錢(qián)袋子里的錢(qián)從哪里來(lái)，有多少，怎么花，應(yīng)該由人大來(lái)決定。

　　民主財(cái)政的程序與審議遠(yuǎn)比目的重要。像“綠壩”這樣的個(gè)案，若是經(jīng)過(guò)人大的審議程序，再加上輿論的討論監(jiān)督，無(wú)論如何不存在通過(guò)的可能，4000萬(wàn)元納稅人的血汗錢(qián)也就不至于付諸東流。所以，考察和鑒定一種財(cái)政體制的優(yōu)劣，一是看錢(qián)袋子在誰(shuí)手里，二是看目的與手段是什么關(guān)系。在民主財(cái)政下，民生問(wèn)題是分散解決的，盡量由地方和個(gè)人自行化解，不給中央集權(quán)提供任何借口。如果個(gè)人和基層財(cái)政難以承受，中央政府再給予一定的關(guān)注。因此，民主財(cái)政有天然的地方分權(quán)的傾向。此外，與民生財(cái)政相比，民主財(cái)政減稅的可能性更大一些，而且浪費(fèi)會(huì)更小一些，因?yàn)樗ㄟ^(guò)了人大的立法審議和媒體的輿論監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算與支出會(huì)穩(wěn)妥審慎得多。

　　總而言之，正當(dāng)?shù)呢?cái)政程序比解決民生問(wèn)題的善意重要。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，中國(guó)既需要民生財(cái)政，更需要民主財(cái)政！