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　　近日，國家審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于全國地方政府性債務(wù)審計(jì)情況的報(bào)告》，引起了全社會(huì)普遍關(guān)注。報(bào)告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

　　整體來看，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于一個(gè)可控狀態(tài)，較世界上公認(rèn)的債務(wù)警戒線還有一定距離。但是其局部的、階段性的風(fēng)險(xiǎn)依然不容小覷，這主要體現(xiàn)在短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大、局部風(fēng)險(xiǎn)增大以及短期內(nèi)的局部風(fēng)險(xiǎn)較為集中上，需要積極應(yīng)對(duì)。

　　短期重點(diǎn)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)措施

　　隨著未來幾年短期債務(wù)的到期，地方政府將迎來償債高峰，屆時(shí)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)成為重要的風(fēng)險(xiǎn)。

　　作為償還的主要來源的土地出讓收入，由于房地產(chǎn)調(diào)控加大力度，土地出讓收入大幅下降；特別值得一提的是，上半年連續(xù)的提高存款準(zhǔn)備金率以及加息舉措，使得市場(chǎng)資金面較為緊張。而監(jiān)管部門在2011年年中工作會(huì)議上明確指出，下半年要完善原有地方融資平臺(tái)續(xù)建項(xiàng)目的規(guī)范工作，禁止用信貸資金支持不符合要求的新平臺(tái)和新項(xiàng)目；對(duì)于到期的地方融資平臺(tái)貸款本息，不得展期和貸新還舊。

　　這就斷絕了不少地方政府和地方融資平臺(tái)通過借新債還舊債以及對(duì)舊債延期的方式來緩解償債壓力，使地方政府和地方融資平臺(tái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。在當(dāng)前環(huán)境下，拓展信貸之外的融資渠道、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，成為地方政府的應(yīng)急選擇。

　　1。減持上市公司股份

　　在土地出讓收入大幅下降的情況下，地方政府或地方國資委手里掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方政府或國資委掌控著654家上市公司股權(quán)，根據(jù)8月2日收盤價(jià)以及最新持股數(shù)量計(jì)算，地方政府和國資委持股市值有2.95萬億元，其中持有的流通市值達(dá)1.93萬億元。

　　2。盤活國有資產(chǎn)

　　由于地方政府債務(wù)大多用于投資，這些資金在生成債務(wù)的同時(shí)，也增加了地方政府的資產(chǎn)，而且這些資產(chǎn)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和土地上，隨著城市化不斷發(fā)展，資產(chǎn)價(jià)值得到大大提升。如果能夠很好盤活這些資產(chǎn)，將使政府獲得一筆可觀的現(xiàn)金流，從而緩解償債壓力。

　　盤活這些資產(chǎn)可以有兩種方式：

　　一是直接出售。這是比較直接和簡(jiǎn)單的方式，但目前缺乏有效的平臺(tái)，而且還要防范在出售過程中出現(xiàn)的腐敗和國有資產(chǎn)流失問題。二是通過資產(chǎn)證券化。這種方式在成熟市場(chǎng)比較流行，但由于我國資本市場(chǎng)不成熟，發(fā)展較為緩慢。

　　其實(shí)，市政建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施等作為其主要的投資項(xiàng)目，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，十分符合資產(chǎn)證券化條件。政府融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，從短期看能緩解地方政府流動(dòng)性，從長期看，不僅可以拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場(chǎng)平臺(tái)化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，加速地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，可謂一舉多得。

　　因此，政府應(yīng)鼓勵(lì)和積極推動(dòng)融資平臺(tái)證券化，拓寬地方政府舉債融資渠道。

　　3。允許地方發(fā)債，拓展市場(chǎng)化、規(guī)范化的融資渠道

　　應(yīng)逐步允許地方政府適當(dāng)發(fā)行地方債券。

　　目前一些地方政府舉債融資渠道和方式多樣，舉債程序不透明，違規(guī)舉債和違規(guī)擔(dān)?，F(xiàn)象突出，且大部分地方政府債務(wù)收入未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，這給地方政府債務(wù)管理增加了難度，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此，既然地方政府舉債已經(jīng)客觀存在，那么我們可以考慮逐步放開地方債券市場(chǎng)，允許有條件的地方政府自行發(fā)行市政債券?？梢酝ㄟ^市場(chǎng)化手段約束地方政府舉債行為，通過充分的信息披露，讓市場(chǎng)決定地方政府舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。這樣既可以促進(jìn)各地方政府按自己的實(shí)際能力舉債，還方便中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，采取市場(chǎng)監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，達(dá)到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　事實(shí)上，目前，財(cái)政部正在研究地方政府直接發(fā)行債券的可行性，并開始著手制定地方自主發(fā)債試點(diǎn)方案。從目前的情況看，可能是賦予省一級(jí)的政府發(fā)行地方債券。如果這樣的話，將會(huì)極大緩解地方政府的資金短缺困境。

　　長遠(yuǎn)看應(yīng)重點(diǎn)完善地方債務(wù)管理機(jī)制

　　化解地方政府債務(wù)要著眼長遠(yuǎn)，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制。這包括完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。只有從多方位、全過程地對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

　　1。完善分稅制財(cái)政體制

　　解決地方政府性債務(wù)問題，根本上要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善分稅制財(cái)政管理體制。

　　根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)必須統(tǒng)一的原則，應(yīng)合理劃分各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)。我國目前共有28個(gè)稅種，而要將這28個(gè)稅種分到5級(jí)政府并形成與各級(jí)政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)的穩(wěn)定的財(cái)權(quán)，是非常困難的，這就需要減少政府層次，按照中央、省、縣三級(jí)分稅。中央政府的稅收應(yīng)以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級(jí)政府稅收應(yīng)以營業(yè)稅為主，縣級(jí)政府稅收應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅為主。同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。此外，應(yīng)規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范與化解政府債務(wù)中的重要作用。

　　2。強(qiáng)化地方政府債務(wù)約束機(jī)制

　　建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要手段之一。

　　為確保地方政府債務(wù)的按期還本付息，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項(xiàng)目收益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立財(cái)政償債基金，用于各種地方政府債務(wù)的償還。

　　考慮到償債的長期性，償債基金一旦建立，就應(yīng)保持其穩(wěn)定性，年度預(yù)算安排要作為固定支出項(xiàng)目，每年都應(yīng)有所增長。對(duì)有經(jīng)濟(jì)效益和償還能力的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)其經(jīng)營效益情況進(jìn)行監(jiān)控，專設(shè)償債基金賬戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)還本付息。

　　建立地方財(cái)政償債機(jī)制，把償債基金納入年度財(cái)政預(yù)算，不僅有利于消除目前地方財(cái)政因年度突然激增的債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，也有利于保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來源，嚴(yán)格控制新的財(cái)政債務(wù)的增加。

　　3。建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

　　政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提。

　　建立一個(gè)預(yù)警機(jī)制以記錄和評(píng)估地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是非常重要的，這個(gè)機(jī)制可被用于對(duì)地方政府財(cái)政狀況的評(píng)級(jí)，并作為中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行干涉和緊急財(cái)政援助的信息基礎(chǔ)。

　　這可以參照一下國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國模式。美國模式更確切地講就是俄亥俄州模式。該州建立了一個(gè)名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的體系，由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個(gè)監(jiān)控體系的操作程序。它對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政核查，以確定地方財(cái)政是否已接近緊急狀況。

　　對(duì)照我國現(xiàn)有體制，筆者以為，首先，應(yīng)建立規(guī)范充分的地方政府債務(wù)信息公開披露制度，地方政府不僅要定期向上級(jí)政府和當(dāng)?shù)厝舜髤R報(bào)，還要通過新聞媒體向社會(huì)公眾披露。其次，應(yīng)盡快建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，這些指標(biāo)主要包括地方財(cái)政自給率、地方財(cái)政可用財(cái)力比例、債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)償債率、內(nèi)外債比率，以及借新還舊債務(wù)額占債務(wù)總額比重等，同時(shí)應(yīng)設(shè)定合理的債務(wù)安全線和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，科學(xué)劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)類別。

　　4。統(tǒng)一管理地方政府債務(wù)

　　地方政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理委員會(huì)，并將所有政府債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等，一律納入政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由各級(jí)財(cái)政部門按照國家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、舉債的審查控制、債務(wù)資金的使用和償還等全過程的管理和監(jiān)控，變政府債務(wù)的“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理，把政府債務(wù)全面置于各級(jí)政府完全能夠控制的“籠子”里。