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　　“堅決禁止政府違規(guī)擔保行為”，“牢牢把住科學(xué)補正貸款合同還本付息條款和補充合法有效抵質(zhì)押物兩個關(guān)鍵，用科學(xué)的機制讓風(fēng)險早暴露、早發(fā)現(xiàn)、可度量和早干預(yù)”……財政部、中國銀監(jiān)會等部門正強化措施，從擔保、風(fēng)險控制等方面規(guī)范地方政府融資平臺。

　　妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)。各地各部門積極貫徹落實國務(wù)院文件精神，采取有效措施，防范和化解多年積累形成的地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

　　審計公告披露，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，約占62%。

　　地方債務(wù)問題關(guān)系國家經(jīng)濟安全，也是國際輿論和社會各界關(guān)注的焦點。10萬多億元地方政府性債務(wù)風(fēng)險究竟有多大？如何有效化解潛在風(fēng)險？本報記者分赴上海、重慶、安徽、山東、廣西等省區(qū)市進行調(diào)研。

　　投向是否合理？

　　大多投入基礎(chǔ)設(shè)施，而非用于經(jīng)常性開支

　　舉債融資，風(fēng)險幾何，關(guān)鍵是個“用”字。

　　與西方一些發(fā)達經(jīng)濟體政府債務(wù)有很大不同，中國地方舉債用途大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非主要用于經(jīng)常性開支。

　　1992年，上海成立全國第一家市政府授權(quán)專門籌集和管理城市建設(shè)資金的國有投資公司——上海城投。“這家地方融資平臺的誕生，是為了解決上海城市建設(shè)的歷史欠賬問題。”上海城投副總經(jīng)理王志強說。

　　統(tǒng)計資料顯示，1950年到1992年的43年間，上海平均每年財政收入101億元，上繳中央79億元，自身財政可供支出僅為22億元。這22億元中，能夠投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金更少。“上海城投成立的主要任務(wù)，就是以城市規(guī)劃、建設(shè)費用為杠桿，以政府信用為背景、以公司為法人來募集資金，用于公共設(shè)施建設(shè)。”王志強說。

　　在山東，政府最早的舉債行為可以追溯到1979年。當年，乳山市和鄆城縣2個縣（市）舉借政府性債務(wù)70.3萬元，主要用于城市供水建設(shè)項目。此后，政府舉債用于城鄉(xiāng)建設(shè)成為常態(tài)。

　　“廣西是后發(fā)展地區(qū)，要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，資金是最大瓶頸。近年來，廣西通過舉債融資在一定程度上緩解了‘資金之渴’。”廣西壯族自治區(qū)財政廳副廳長席鴻康說，廣西債券融資主要用于保障民生、重大項目等領(lǐng)域。

　　地方政府“債務(wù)累累”形象的背后，是產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟社會效益的大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

　　國家開發(fā)銀行安徽省分行負責(zé)人說，該行政府融資平臺貸款主要投向國家和地方急需發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點民生領(lǐng)域。其中，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目約占平臺貸款的40%，高速公路項目建設(shè)占25%左右。

　　截至2010年底，安徽省各級政府已支出的政府性債務(wù)余額中，用于交通運輸領(lǐng)域的支出達353.07億元，投入教育、醫(yī)療、保障性住房等民生方面的支出達398.24億元。

　　而在重慶，70%以上的區(qū)縣債務(wù)資金用于市政建設(shè)、交通運輸、保障性住房等公益性項目；在山東，81%的已用債務(wù)資金則用于市政建設(shè)、交通運輸?shù)裙嫘曰A(chǔ)設(shè)施項目。

　　財政部提供的資料顯示，近年來，地方政府的舉債融資行為，對我國經(jīng)濟社會的支撐作用集中體現(xiàn)在三個方面：

　　一是為應(yīng)對兩次金融危機和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。比如，汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建；

　　二是為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護提供重要支撐。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額13753.12億元；

　　三是為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。

　　匯豐中國首席經(jīng)濟學(xué)家屈宏斌說，中國地方債務(wù)逾70%的收益都用于基礎(chǔ)建設(shè)融資以及土地收儲，這增加了政府的資產(chǎn)額，“因此，盡管債務(wù)水平較高，但地方政府的資產(chǎn)負債表仍非常強勁”。

　　風(fēng)險是否可控？

　　隱患局部存在，總體上安全可控

　　城投債交易遇冷，地方債發(fā)行出現(xiàn)部分流標……一些地區(qū)和行業(yè)存在的債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負擔較重等風(fēng)險隱患，近段時間引來一些擔憂，但個別單位出現(xiàn)的償債困難或風(fēng)險隱患，并不構(gòu)成系統(tǒng)性或全局性的風(fēng)險。

　　7月28日，山東省審計廳公布的數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，山東省市、縣兩級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為37.44%，加上地方政府負有擔保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為46.15%，低于國際普遍采用的100%的警戒線。

　　“從總量上來看，山東省地方債為4752.19億元(不含青島)，占全國地方債務(wù)總額的4.4%。這與山東經(jīng)濟大省的地位和經(jīng)濟發(fā)展速度是匹配的。”山東省審計廳副廳長黃利明說。

　　而在中部地區(qū)的安徽，至2010年，政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為35.49%，加上政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率為48.05%。

　　從審計結(jié)果看，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%。如果按負有擔保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計算，債務(wù)率為70.45%。

　　再從債務(wù)余額與政府可支配的公共資源對比來看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強償債能力。

　　事實上，30多年來，地方通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。

　　在不少專家看來，地方債務(wù)真正讓人擔心的，是其運行存在一些不規(guī)范問題。例如，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，地方政府融資平臺公司數(shù)量多、管理不規(guī)范等。

　　值得注意的是，不少地方已經(jīng)意識到這一點，并著手建立健全政府性債務(wù)管理機制：

　　健全嚴密、規(guī)范的政府新債控制機制。安徽合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、蚌埠等市成立了政府投資管理委員會，對政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。重慶2010年首次將區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子的債務(wù)管控水平納入?yún)^(qū)縣實績考核，建立了債務(wù)風(fēng)險指標預(yù)警機制等，區(qū)縣債務(wù)規(guī)模增長得到有效控制，2011年、2010年和2009年債務(wù)規(guī)模基本持平，債務(wù)率始終控制在100%以內(nèi)。

　　建立嚴格、有效的政府債務(wù)存量消化機制。2007年，安徽省全面開展化解縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)，省級財政共安排近7億元資金予以獎補。重慶市政府去年下發(fā)文件，明確了“消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、控制區(qū)縣債務(wù)、優(yōu)化市級債務(wù)”的分類管控政府性債務(wù)管理總體思路。

　　構(gòu)建穩(wěn)定、可靠的政府到期債務(wù)償還機制。截至2010年底，廣西壯族自治區(qū)本級及14個市政府建立了償債準備金制度；山東有10個市本級和27個縣建立了償債準備金制度，全省的償債準備金已達到71.27億元；“十一五”期間，安徽省合肥市本級財力安排用于償債風(fēng)險準備的資金超過200億元。

　　從妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題，到研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，中央堅持統(tǒng)籌近期和長遠，兼顧治標與治本，提出了對地方政府性債務(wù)的“一攬子”解決方案。

　　平臺如何解憂？

　　“降舊控新”從細從實，債務(wù)風(fēng)險逐步內(nèi)部化

　　地方債風(fēng)險為人詬病，融資平臺往往被推到風(fēng)口浪尖。

　　截至2010年底，全國省、市、縣三級政府融資平臺公司總數(shù)達6576家，相應(yīng)的政府性債務(wù)余額占債務(wù)總額的近一半。

　　法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低，盈利能力較弱……融資平臺已成為銀行業(yè)當前及今后一個時期面臨的主要風(fēng)險點。

　　未雨綢繆，方能有備無患。去年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》應(yīng)時而生。清理規(guī)范融資平臺開始了。

　　從“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，到“分解數(shù)據(jù)、四方對賬、分析定性、匯總報表、統(tǒng)一會談、補正檢查”的六個步驟，銀監(jiān)會多年來在地方政府融資平臺貸款問題上態(tài)度鮮明，堅持不懈地做好風(fēng)險提示和督促整改工作。

　　國開行安徽分行嚴把項目入口關(guān)，融資平臺貸款要嚴格對應(yīng)建設(shè)項目；根據(jù)項目特點設(shè)定相應(yīng)的資本金比例、償債覆蓋率、抵質(zhì)押率、貸款期限等風(fēng)險控制邊界，匹配對應(yīng)的還款計劃。堅持審慎的信貸原則，截至7月末該行融資平臺貸款不良率為0.12%，低于其同期表內(nèi)貸款不良率的0.27%。

　　“降舊控新”！各銀行業(yè)金融機構(gòu)著力推進平臺貸款的退出管理、合同補正、追加抵質(zhì)押物、增提撥備和提高資本占用成本等工作，從細從實化解既有風(fēng)險、嚴控新增風(fēng)險。

　　據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會專職副會長楊再平介紹，截至今年6月末，確認現(xiàn)金流達到全覆蓋、擬退出平臺貸款管理作為一般公司類貸款運營的平臺貸款2.8萬億元，涉及平臺2900家。

　　融資平臺基本上由地方政府主導(dǎo)，防范和化解融資平臺可能出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險，關(guān)鍵還看地方政府風(fēng)險意識強不強、采取的措施是否給力。

　　在政府融資平臺建立最早、發(fā)展最快的上海，幾大融資平臺負債率均較低。資料顯示，2009年和2010年，上海城投的負債率均控制在60%以下。上海久事2010年的負債率為45.3%。“這主要得益于上海市政府對投融資平臺獨特的制度設(shè)計，對我們的資產(chǎn)負債比例管理很嚴格，不會讓一個企業(yè)超規(guī)模負債。”上海城投副總經(jīng)理王志強說。

　　上海市政府每年都會召開一個內(nèi)部聯(lián)席會，明確政府投融資公司當年的目標和責(zé)任，調(diào)配不同公司承擔公益項目的比重。

　　對融資平臺債務(wù)管控，重慶市也不含糊，為重慶城投等8個大型投融資集團明確了“三個不”原則：一是財政不直接為“八大投”融資擔保。二是“八大投”互相之間不能擔保，防范“骨牌”效應(yīng)。三是財政不為“八大投”提供借款，實行物理隔離，嚴控財政資金風(fēng)險。

　　重慶市財政局局長劉偉說：“通過優(yōu)化，重慶‘八大投’能夠保持良好的資金流動性，也有優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)用于償還債務(wù)。”

　　目前，融資平臺清理規(guī)范取得了階段性成效：融資規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制；保留的平臺公司正在按照市場化原則規(guī)范運行，逐步實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化；銀行業(yè)金融機構(gòu)等對平臺公司的信貸管理更加規(guī)范，政府違規(guī)擔保承諾行為基本得到制止。

　　而徹底化解平臺蘊含的風(fēng)險，需有“堵”有“疏”。

　　安徽黃山市通過嘗試資產(chǎn)證券化、引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市等方式，積極推進政府性投資項目融資方式實現(xiàn)多樣化，妥善處理在建項目后續(xù)資金。

　　市政債券和貸款互換，成為不少專家眼中實現(xiàn)融資平臺債務(wù)“軟著陸”的一個可行辦法。屈宏斌就提出，發(fā)行市政債券并以其收益償還銀行貸款。這為地方政府發(fā)行新債（長期債券）以償還舊債（短期債券）的展期打開了大門，從而緩解了對銀行的違約風(fēng)險。同時，為地方政府開辟了融資渠道，以透明和市場化的方式滿足未來基礎(chǔ)設(shè)施投資之需。