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　　2009年下半年以來，各地方政府以城市投資公司、政府指定企業(yè)等借款人為主體的融資平臺運作模式受到了國內(nèi)外廣泛關(guān)注。今年3月份召開的全國“兩會”也對此展開了熱烈討論，焦點集中在地方政府融資平臺快速增長的數(shù)量與負(fù)債規(guī)模，以及部分融資平臺盈利能力薄弱、規(guī)范性管理匱乏是否積累了大量償債風(fēng)險等問題。地方融資平臺的規(guī)模擴(kuò)張引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等部委也陸續(xù)出臺了調(diào)查、審計、整改等監(jiān)管措施。

　　地方政府融資平臺伴隨著中國投融資體制改革應(yīng)運而生，其發(fā)展速度、規(guī)模、問題累積確已達(dá)到總結(jié)、完善、創(chuàng)新的階段。中國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展始終脫離不了世界經(jīng)濟(jì)一體化的框架，世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家地方政府負(fù)債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗，對規(guī)范發(fā)展我國地方政府融資平臺具有重要的啟示意義。

　　世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府通過主動負(fù)債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式與經(jīng)驗

　　世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府的負(fù)債融資模式主要有兩種：發(fā)行市政債券和依托平臺公司從銀行獲得貸款。在中國現(xiàn)行的投融資體制下，關(guān)于發(fā)行市政債券的討論歷時已久，前不久央行行長周小川也公開表示可擇機發(fā)行市政債。市政債的通行政策和發(fā)行經(jīng)驗已經(jīng)很成熟，本文不再熬述。且只先針對近年逐漸增長的融資平臺問題介紹日本、加拿大、巴西等國的融資經(jīng)驗。

　　日本地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計劃與協(xié)議審批制度實現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。

　　（一）負(fù)債融資主體分類

　　1．地方公營企業(yè)。是地方政府以增進(jìn)居民福利為目的而經(jīng)營的企業(yè)。雖被稱作“企業(yè)”，但其本身具有三大特征：首先，地方公營企業(yè)實際上是地方政府直接經(jīng)營的“事業(yè)”。地方公營企業(yè)不具有獨立于地方政府之外的法人資格。但與一般政府部門適用于“一般會計”不同，地方公營企業(yè)適用于“特別會計”。其次，地方公營企業(yè)本身具有企業(yè)性質(zhì)，是在獨立核算原則下的獨立的經(jīng)營機構(gòu)，其業(yè)務(wù)性質(zhì)與一般行政事務(wù)有著很大差異。最后，成立地方公營企業(yè)的目的是為了通過地方公營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動來直接提高居民的福利。

　　2．獨立行政法人。是根據(jù)2003年7月出臺的《地方獨立行政法人法》而設(shè)立、由地方政府全額出資的法人。與地方公營企業(yè)不同，“獨立行政法人”擁有與地方政府相對獨立的法人資格，用以承擔(dān)事務(wù)或事業(yè)，目的是提供高效的行政服務(wù)。

　　3．地方三公社。是依據(jù)相關(guān)法律由地方政府全額出資設(shè)立的獨立法人。主要包括：第一，地方住宅供給公社。地方住宅供給公社是基于1965年6月頒布的《地方住宅供給公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人，設(shè)立的主體限制為都道府縣（省級政府）或人口在50萬人以上的“政令指定都市”（相當(dāng)于計劃單列城市）。設(shè)立這類公社的目的是，作為國家與地方政府住宅政策的重要一環(huán)，在住宅不足比較明顯的地區(qū)提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月頒布的《地方道路公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社的目的是用以吸引民間資金（指銀行貸款）、進(jìn)一步推進(jìn)收費公路的建設(shè)。設(shè)立的主體限定為都道府縣或人口在50萬人以上的“政令指定都市”。第三，土地開發(fā)公社。土地開發(fā)公社是基于1972年6月頒布的《關(guān)于推進(jìn)擴(kuò)大公有土地的法律》，由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社原來的目的是，為了在地價上漲過程中比較容易地獲取土地，代替需經(jīng)議會表決通過的地方政府來靈活地先行拿地。

　　4．第三部門。在日本，將民間企業(yè)稱為“第一部門”，將公共企業(yè)稱為“第二部門”，而將官民共同出資興辦的企業(yè)稱為“第三部門”。所謂“第三部門”是由地方政府出資，同時又相對獨立于地方政府的企業(yè)。“第三部門”具有獨立的法人資格，與公社不同之處在于它同時有民間資本出資。通常地方政府的出資或資助在25％以上。根據(jù)法人性質(zhì)不同，“第三部門”又可分為“民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，當(dāng)使用“第三部門等”的概念時，其實是指包括了“地方三公社”在內(nèi)的“廣義的第三部門”。民法法人主要以教育文化、社會福利、醫(yī)療保健為多。商法法人所經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍甚廣，涉及觀光休閑、農(nóng)林水產(chǎn)、工商業(yè)、道路運輸?shù)戎T多領(lǐng)域。

　?。ǘ┵Y金來源與用途

　　資金來源。主要包括中央政府、公營企業(yè)金融公庫、銀行和其他資金等。中央政府資金主要包括資金運用部和簡易人壽保險資金兩類，其中，資金運用部的資金來源為郵政儲蓄資金及厚生年金、國民年金等中央事業(yè)類特別會計的積累基金和結(jié)余資金等；簡易人壽保險的資金來源是郵政部門利用郵局網(wǎng)點開展簡易人壽保險制度的閑置資金。公營企業(yè)金融公庫資金是專門針對地方公營企業(yè)提供的融資資金。銀行資金主要是日本城市銀行（都市銀行）、地方銀行、長期信用銀行的貸款資金。其他資金主要包括共濟(jì)協(xié)會、保險公司及其他公司等的資金。

　　從20世紀(jì)90年代以來的數(shù)據(jù)看，中央政府資金始終占地方政府債務(wù)余額的一半左右，如果加上實際屬于財政投融資資金的公營企業(yè)金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債務(wù)占65%左右。1999年以來，日本政府開始改革財政投融資計劃，受其影響，地方政府新增債務(wù)中，來源于中央政府資金的份額逐年下降，已經(jīng)從1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營企業(yè)金融公庫資金，中央政府提的地方政府債務(wù)份額，則從1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

　　資金用途。主要用于建設(shè)性支出，不能用于經(jīng)常性支出。具體用途包括：（1）交通、煤氣、上下水道事業(yè)及其他地方公用團(tuán)體經(jīng)營的企業(yè)所需經(jīng)費；（2）對地方公營企業(yè)提供的資本金和貸款；（3）地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)期；（4）抗災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)以及災(zāi)害賑濟(jì)事業(yè)費；（5）公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費或這些設(shè)施的用地費用。此外，必要時可以通過制定特例法來決定發(fā)行其他事業(yè)地方政府債務(wù)。近年來，地方借款更多地用于協(xié)助財政政策的實施。

　?。ㄈ╋L(fēng)險控制

　　計劃管理。日本對地方政府債務(wù)發(fā)行實行計劃管理。第二次世界大戰(zhàn)以后日本中央政府（主要由大藏省和自治?。┟磕甓季幹频胤秸畟鶆?wù)計劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額。地方政府債務(wù)計劃只作為參考資料提交國會，不屬于國會審決議對象，因而沒有法律依據(jù)，無強制執(zhí)行的效力。但是，由于它是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定，并且規(guī)定了中央政府認(rèn)購地方政府債務(wù)的規(guī)模及地方政府債務(wù)的具體用途，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請時，以該計劃為依據(jù)。

　　審批制度。日本對各地方政府舉債實行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，以控制債務(wù)規(guī)模?！兜胤阶灾畏ā返?50條規(guī)定：現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序為：地方政府要求發(fā)行債券時，要事先向自治省申報，提出所要發(fā)展的建設(shè)項目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。如果發(fā)行公募債券，在得到地方議會及自治大臣的認(rèn)可后，由大藏省、自治省、受托銀行以及證券公司召開會議，聯(lián)合決定每月發(fā)行總額及分地區(qū)發(fā)行額。自治大臣與大藏大臣審批地方政府借債的重點是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。

　　確定依據(jù)一般有：（1）對于不按時償還地方政府債務(wù)本金、或發(fā)現(xiàn)以前通過明顯不符事實的申請獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）債務(wù)依存度（債務(wù)余額/一般財政支出）在20%-30%之間的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券；（3）規(guī)定當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債；（4）嚴(yán)格限制有財政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公營企業(yè)發(fā)債等。

　　實行地方政府債務(wù)審批制度的目的在于：（1）防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財政健康運行；（2）防止資金過分傾斜富裕地區(qū)，確保資金合理分配；(3)統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系等。

　　審計監(jiān)督。日本審計機構(gòu)主要由國家會計檢察院和地方監(jiān)察委員會構(gòu)成。會計檢察院是日本的最高審計機關(guān)，屬于國家行政序列，但獨立于內(nèi)閣，不受政府干涉，負(fù)責(zé)對中央收支決算及法律上規(guī)定的會計事項進(jìn)行審計監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對地方政府財政收支及行政行為進(jìn)行審計監(jiān)督，對每一審計對象，監(jiān)察委員會分別出具一份審計報告，直接提交給國會或委托審計的政府部門。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)察委員會通常不會直接作出處理，而是提出改進(jìn)措施或意見，建議管理部門實施處罰。實際上，監(jiān)察委員會所提建議一般很受重視。

　　日本地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)不論在融資方式、主體，還是在風(fēng)險監(jiān)控、審查監(jiān)督方面都與我國現(xiàn)狀存在趨同，其中有些做法有積極借鑒意義。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鑒。

　　加拿大地方政府主要融資渠道有：（1）政府每年在財政收入中（如土地出讓費）單列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。（2）可以由獨立的國營集團(tuán)借貸，如電力公司，償還期為20年。

　　巴西地方政府借款限制。過去的幾十年中，巴西經(jīng)歷了三次地方政府債務(wù)危機，給中央政府造成了很大損失。在1998年債務(wù)危機后，參議院通過了78號法案，加強了對地方借款的監(jiān)督和控制。主要規(guī)定有：（1）地方政府不允許從其所有的企業(yè)和供應(yīng)商借款；（2）借款額必須小于資本性預(yù)算的規(guī)模；（3）新的借款不得超過經(jīng)常性凈收入的18%，償債成本不得超過經(jīng)常性凈收入的13%，債務(wù)總額必須低于經(jīng)常性凈收入的200%；（4）政府簽發(fā)的擔(dān)保余額必須低于經(jīng)常性凈收入的25%；（5）除展期外，禁止發(fā)行新的債券。

　　1999年9月，巴西金融管理委員會頒布了2653號規(guī)定，對地方政府向銀行借款實行了一系列具體限制，主要包括：（1）授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對地方政府的貸款；（2）授權(quán)中央銀行具體執(zhí)行78號法案中關(guān)于對地方政府借款監(jiān)控的條款。

　　地方政府融資平臺在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展

　　考慮到中國現(xiàn)有的政治體制和金融體系的特點及資本市場的發(fā)達(dá)程度，以國際經(jīng)驗為啟示，規(guī)范發(fā)展現(xiàn)有融資平臺，新型地方政府融資平臺應(yīng)該具備以下特征或功能:

　?。ㄒ唬┏鋵嵸Y本金，健全法人治理結(jié)構(gòu)

　　地方政府投融資平臺集融資、投資、建設(shè)、運營及資本運作為一體，而不僅是地方政府融資的窗口。通過整合地方政府優(yōu)質(zhì)資源，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進(jìn)平臺公司，以此充實資本金。平臺公司擁有了質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源，財務(wù)形象和未來預(yù)期良好，使其具備并提高募集資金和正常運營的能力。

　　（二）規(guī)范、明確與地方政府關(guān)系

　　針對目前平臺公司責(zé)任人不明、運行不規(guī)范等問題，平臺公司應(yīng)更加專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，而政府或者政府的特設(shè)機構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和進(jìn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管，而不以行政手段干預(yù)平臺公司的實際運作，實現(xiàn)“裁判員”和“運動員”職責(zé)的分開。

　　同時，在積極整合地方政府各類資產(chǎn)和負(fù)債、研究構(gòu)建地方政府模擬資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，改變部分平臺以地方財政資金直接償還銀行貸款的做法，變地方政府與銀行之間的銀政關(guān)系，為地方政府對平臺的出資關(guān)系和平臺與銀行之間的銀企關(guān)系，使法律關(guān)系更加清晰、明確。地方財政不再為投融資平臺公司提供擔(dān)保，也不再替平臺公司償還銀行貸款，而是將這部分財政資金作為資本金，定期定額注入到平臺公司，以此充實資本金及現(xiàn)金流，從而變財政還款為財政注資，以此提高平臺公司自身的現(xiàn)金流與還款能力，同時落實土地抵押、股權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保措施，實現(xiàn)在符合《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等現(xiàn)行法律規(guī)范的前提下，以市場化機制來運作該融資平臺。

　　積極研究構(gòu)建省市縣平臺之間的股權(quán)紐帶關(guān)系，將省級政府對市縣政府的轉(zhuǎn)移支付資金由原來的撥款關(guān)系轉(zhuǎn)為注資關(guān)系（投資與被投資關(guān)系），使縣級平臺在發(fā)展初期就可獲得外部注資現(xiàn)金流，從而可間接做大做強縣級平臺。

　　（三）采取主銀行貸款制

　　由銀行業(yè)監(jiān)管部門組織協(xié)調(diào)，根據(jù)平臺公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍及已有的貸款來源和規(guī)模，確定融資平臺貸款的主辦銀行以及銀團(tuán)貸款的牽頭銀行，這樣可有效解決由銀行間的不正當(dāng)競爭而引發(fā)的多頭授信、管理失控等問題。

　　（四）融資渠道多樣化

　　新型平臺公司不僅要繼續(xù)加強與金融機構(gòu)的對接與合作，而且可運用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、登陸資本市場等多種方式實現(xiàn)融資，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。新型平臺更加注重社會民間資本的作用，通過政策優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式，吸引民間資本注資入股地方政府平臺公司或參與平臺公司的具體項目。

　　世界范圍內(nèi)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的過程中，地方政府借助政府資源，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，按照客觀的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在成熟的現(xiàn)代公司治理體制框架內(nèi)，主動負(fù)債、融資推動，很好地完成基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、公共產(chǎn)品的維護(hù)與更新等政府使命，同時帶動了就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長，累積的成功經(jīng)驗在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展時期能夠發(fā)揮借鑒作用。在認(rèn)識中國地方政府融資平臺產(chǎn)生的必然性基礎(chǔ)上，只有充分重視地方政府融資平臺發(fā)展的規(guī)范性，才能繼續(xù)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。

　　作者單位：國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展局