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　　盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是一個非常重要的歷史進(jìn)步，只不過，這還僅僅是未來中國法治民主政制建設(shè)的一個邏輯起點，邁入預(yù)算民主大門的第一步。

　　　近來，中央政府一些部門陸續(xù)公開了自己的“三公經(jīng)費”（出國出境費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費）和其他行政經(jīng)費支出信息，這立即成為了全社會關(guān)注和熱議的一個話題。作為國務(wù)院和財政部近幾年一直努力推進(jìn)的政府部門財政預(yù)算信息公開和透明工作的一部分，從任何角度來講，這都是當(dāng)代中國政府體制運行的一個歷史性進(jìn)步，符合我國現(xiàn)代法治民主建設(shè)的長期目標(biāo)。

　　從起因上來看，政府財政信息公開透明，先是在中國財政學(xué)界、法學(xué)界和其他社會科學(xué)界在學(xué)術(shù)層面上討論的一個現(xiàn)代政治運作理念上的議題，近兩三年來為社會公眾和媒體所熱議并推動，最后逐漸為政府決策層所接受，近兩三年以來正在漸進(jìn)性地逐步推開。

　　2008年5月1日，國務(wù)院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例第二章大部分所要求各級政府公開的信息，都與財政預(yù)算及其實施情況密切相關(guān)。之后，中央政府率先公開自己的財政預(yù)算執(zhí)行情況，在2009年首次公開了經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等四張預(yù)算表。2010年，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政預(yù)算十二張表格全部公開，內(nèi)容涵蓋公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。

　　2010年3月1日，財政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，吁求中央各部委和各級地方政府部門主動公開自己的財政預(yù)算及其執(zhí)行情況。2011年1月18日，財政部又下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》，要求基層政府進(jìn)一步加大財政專項支出預(yù)算的公開力度，特別是要重點公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障支出以及“三農(nóng)”等方面的財政專項支出方面的信息，并明確列出了四十五項財政專項支出的細(xì)目。2011年5月4日，溫家寶總理親自主持召開了國務(wù)院常務(wù)會，研究部署進(jìn)一步推進(jìn)政府財政預(yù)算公開工作。會議要求九十八個中央部門要加大政務(wù)公開力度，增加部門預(yù)算和決算公開的內(nèi)容，并要求到6月底公開“三公經(jīng)費”和其他行政經(jīng)費支出情況。

　　在國務(wù)院和財政部的步步安排下，中國各級政府部門的財政預(yù)算信息公開到目前有了初步的進(jìn)展。按照國務(wù)院的官方信息，2010年在報送全國人大審查部門預(yù)算的九十八個中央部門中，有七十五個公開了部門預(yù)算，并有十八個?。▍^(qū)、市）財政公開了本地區(qū)公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算。2011年，有二十七個?。▍^(qū)、市）的財政進(jìn)行了公開，并有二十個?。▍^(qū)、市）公開了省直部門的部門預(yù)算。

　　盡管在制度建設(shè)和行政措施上，上有國務(wù)院和財政部的行政法規(guī)和文件意見的推動，下有學(xué)界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報道、曝光所共同形成的社會輿論壓力，一些中央政府部門和一些地方政府及其部門在財政預(yù)算信息公開方面有了一些進(jìn)步，但是，從整體來看，目前中國各級和各地政府及其部門的財政預(yù)算信息公開，還只能說是剛起步。從某種程度上來說，各級政府及其部門的預(yù)算信息公開，到目前為止還只能說是初露了“冰山一角”。譬如，自5月4日國務(wù)院常務(wù)會議要求在6月底九十八個中央部門公開部門決算和“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費支出情況，到7月15日，只有國家文物局、中國工程院、審計署、文化部、民政部、新聞出版總署、商務(wù)部、發(fā)改委等二十三個中央部門公布了自己的“三公經(jīng)費”的粗略賬單。按照中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院院長陳志勇教授的判斷，到目前為止，多數(shù)中央部門的“數(shù)據(jù)”還遲遲沒有“亮相”。這實際上反映出一些部委還缺乏主動公開的意識，有的部委仍持觀望態(tài)度，擔(dān)心暴露出的偏高行政經(jīng)費會引起公眾的質(zhì)疑，而政府部門的其他方面大量實質(zhì)性的財政收支信息，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有公布出來。

　　另外，根據(jù)新近出版的上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心蔣洪、劉小兵、鄧淑蓮等教授所率領(lǐng)的研究團隊的《2011年中國財政透明度報告》，近幾年全國省級財政透明度實際上變化并不大，各省平均得分（按百分制計算）只是從2009年的21.71提高到目前（2011）的23.41，僅提高了1.43個百分點。由此看來，盡管到2011年有二十七個省（區(qū)、市）政府公開了財政預(yù)算信息，但從整體上來看，中國政府各級政府的財政信息公開還處于“極低水平”，還不怎么公開透明。上海財大這一研究團隊的研究還發(fā)現(xiàn)，在目前財政部門向人大常委提供的財政信息中，大約只有百分之八十左右提供給了人大代表，且只是在人大召開會議期間才向人大代表提供。即使是財政部門向人大財經(jīng)委提供的財政信息，也是不完全的，包括社會保障資金、國有企業(yè)資金、政府的資產(chǎn)負(fù)債等重要的財政信息，目前還都是缺失的。

　　近兩三年來國務(wù)院和財政部下發(fā)了數(shù)道“金牌政令”，來推動政府財政預(yù)算信息公開和透明，為什么各級政府及其所屬部門在公布自己的財政預(yù)算和行政開支的信息公開方面如此行動遲緩，且如此被動？初想一下，可能有如下幾個方面的原因：

　　首先，多年計劃經(jīng)濟體制遺傳下來的行政慣性，加上巨大的經(jīng)濟利益，大部分政府行政部門不愿意且還不適應(yīng)財政信息公開，不到萬不得已的情況下，誰也不愿公開。在過去數(shù)十年的計劃經(jīng)濟體制中，乃至到最近兩年，各級政府及其包括財政稅收的政府部門，只有征稅、收費、花錢、撥款的行政實踐，而沒有任何公開自己如何收支花錢、公布自己的財政預(yù)算信息這回事，更沒有自己手中掌管的資金和款項支出受他人約束和制約的制度性安排。近幾年來，在財政學(xué)界、法學(xué)界乃至學(xué)術(shù)各界的理論討論、社會公眾和媒體的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開自己的財政收入是如何來的，又是如何支出去的，錢花到什么地方去了。許多政府官員對此顯然還不是很習(xí)慣，甚至有本能的反感和抵觸。加上背后的巨大經(jīng)濟利益，非到萬不得已，看來沒有多少部門會愿意主動公布自己的財政收支信息，把自己部門的“私人”賬本向“外人”攤開。另外，多年來，各級政府部門一直習(xí)慣性地把政府財政收支和行政花費視為保密信息。因此，即使在2008年國務(wù)院的《政府信息公開條例》頒布和實施后，許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)并未徹底放棄這種政府財政的“保密思維”，因而不大愿意公開自己的財政收支信息。

　　其次，在目前中國的政治體制和行政法律制度安排中，還缺乏對政府財政收支信息公開的強制性的法律規(guī)定。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》，是從1995年開始頒布施行的，至今已十六年沒有修訂了，明顯已不再適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；而新的《預(yù)算法》修改草案，雖幾經(jīng)討論修訂，已歷經(jīng)數(shù)年，到目前為止還不能“上會”審議（2010年曾三次被“拒絕”提交給人大討論）通過。在目前仍然實行的《預(yù)算法》中，對各級政府的財政預(yù)算公開和透明，根本沒有任何規(guī)定，而只是在涉及預(yù)算監(jiān)督問題的第六十八條中，有“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財政部門必須及時給予答復(fù)”之類的軟性規(guī)定。2008年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也僅僅規(guī)定了“財政預(yù)算報告公開”的義務(wù)，而不是強制性的制度規(guī)定。財政部的2010年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，以及2011年1月財政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》，還都是“指導(dǎo)性意見”，而不是硬性的制度約束和法律規(guī)定。這樣的體制安排和制度環(huán)境，給各級政府及其部門的行政長官在預(yù)算公開方面以很大的靈活性。各級政府和政府各部門在具體執(zhí)行過程中，往往“就低不就高”，盡量不公布對自己不利的信息。

　　這里也附帶說明的是，在2010年欲提交“上會”的《預(yù)算法》修改稿草案中，增加了如下一個條款：“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”值得注意的是，在這一新版的《預(yù)算法》修正稿中，對政府財政信息的公開，這里仍然說的是“應(yīng)該”，而不是“必須”，且對這個“應(yīng)該”，還加了一個限定性語句：“公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。這樣的“條款”和“規(guī)定”，實際上仍將給出這樣一個信號：各級政府的財政預(yù)算信息公開，還只是各級政府行政長官的自愿行為和自己政績表現(xiàn)性的選擇，而不是用法律手段來強制要求各級政府及其政府部門財政預(yù)算收支信息必須公開。因此，許多看到新《預(yù)算法》修正案草稿的財政學(xué)和稅法學(xué)專家認(rèn)為，現(xiàn)在正在內(nèi)部討論和征求意見的新《預(yù)算法》草案，與1995年的《預(yù)算法》相比，并沒有進(jìn)步多少，而且在許多方面還有倒退的傾向。因此，新《預(yù)算法》修正案被人大拒絕“上會”討論，目前看來未嘗不是一件值得慶幸的事。

　　最后，除了預(yù)算信息公開透明到目前為止對許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人來說還是個“新鮮事”，出于過去多年的行政習(xí)慣而不愿公開和盡可能地不予公開，以及目前的法律法規(guī)對預(yù)算公開還沒有真正剛性的制度性要求和規(guī)定這些因素外，目前政府財政信息的公開之所以仍然步履維艱、困難重重，更重要的是許多政府領(lǐng)導(dǎo)人對預(yù)算民主和現(xiàn)代民主政治的運作還沒有足夠的和確當(dāng)?shù)恼J(rèn)識。換句話說，對政府稅收的本質(zhì)以及對納稅人權(quán)利的認(rèn)識，對許多政府官員來說，目前還仍然是被“昧蔽著”的。從政府的施政理念上來回顧，人們會發(fā)現(xiàn)，數(shù)千年中國傳統(tǒng)官文化中的“勤政愛民”、“愛民如子”的“父母官”思想一直相當(dāng)流行和被官員們所信仰，這就給政府財政信息公開透明遺留下一個深層文化理念上的障礙：既然做官像是為人父母，那么，做父母的怎么能讓民眾這些小孩子們知道我所掌管的這個“家”的錢是如何花的？

　　現(xiàn)代政治的基本理念，其核心應(yīng)該是政府在花納稅人的錢，因而必須用納稅人的錢來為納稅人辦事，而不僅僅是作為人民的父母官要出于自己的道德考量來“為人民服務(wù)”。正如李煒光教授在2006年發(fā)表的一篇“無聲的中國納稅人”的經(jīng)典論文中所提出的那樣，如果我們不認(rèn)真培育每一個政府官員和公民的公共財政和納稅人的意識，致力于創(chuàng)造一個現(xiàn)代稅收的制度環(huán)境和文化環(huán)境，即使我們引進(jìn)最好的制度——包括近幾年國務(wù)院和財政部所大力推動的各級政府部門財政預(yù)算公開透明的行政舉措，也會變成“無本之木”、“無源之水”，到最后也可能會因為無法實行而自行枯萎，抑或被占據(jù)主流地位的意識形態(tài)、行政習(xí)慣和潛規(guī)則之類的東西搞得“非驢非馬”。

　　盡管國務(wù)院和財政部大力推動政府部門財政信息公開目前看來是個歷史性的進(jìn)步，但我們必須認(rèn)識到，在目前中國政府體制的實際運作中，即使各級政府及其政府部門按照目前國務(wù)院和財政部的幾個文件精神的“指導(dǎo)意見”公布了“三公消費”和其他專項支出的情況，但要真正做到政府財政預(yù)算公開透明，還任重道遠(yuǎn)，還有大量制度建設(shè)性工作要做。因為，在各級和各地政府的現(xiàn)實財政運作中，大量政府性資金至今還游離于預(yù)算之外，不少政府部門還有隱瞞收支、私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬等違規(guī)行為。即使強行讓各級政府及其部門公開各自的財政收支狀況，但許多政府部門可能只是公布部分對自己有利的信息和數(shù)字，而隱瞞和遮蔽對自己不利的數(shù)字和信息。另外，只有把各級政府及其部門自己公布的信息與審計部門對其預(yù)算執(zhí)行情況和公布的信息的審計配合起來，各級政府及其部門公布的預(yù)算信息才在一定程度上是可信的，這種預(yù)算公開才是有意義的。

　　最后要補充的是，即使政府財政預(yù)算信息公開透明了，這本身還不意味著就是“民主預(yù)算”或言“預(yù)算民主”，而只是為未來中國法治民主政治的“預(yù)算民主”提供了一個前提條件。現(xiàn)代政治下的真正預(yù)算民主，其實質(zhì)是政府征收任何一種稅和行政性收費，都要經(jīng)納稅人選出來的代表的實質(zhì)性審議批準(zhǔn)；而除了日常的政府運作費用支出外，政府的任何一筆大的支出，包括興建新的政府機關(guān)行政大樓和官員提薪，都要獲得納稅人選出來的代表的實質(zhì)性審議和批準(zhǔn)通過。沒有納稅人選出來的人大代表對政府預(yù)算收支的實質(zhì)性的審議批準(zhǔn)和制約，財稅部門任意引入任何新的稅種，任意提高一種稅的稅率，加上政府財政收入的增加不受任何制約，而在財政支出方面又沒有任何實質(zhì)性的制衡和制約，在這樣的政制安排中，即使政府財政收支信息公開了，透明了，那又有多少意義？這還不能算是民主預(yù)算和預(yù)算民主。

　　我們的結(jié)論是：盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是中國一個非常重要的歷史進(jìn)步，只不過，這還僅僅是未來中國法治民主政制建設(shè)的一個邏輯起點，邁入預(yù)算民主制度大門的第一步。未來中國的包括預(yù)算民主在內(nèi)的現(xiàn)代法治民主建設(shè)，仍將路途漫漫、任重道遠(yuǎn)?！?/p>

　　2011年7月17日晚于浙江臨安神龍川農(nóng)舍