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　　【編者按】中國的地方政府債務(wù)近來引起廣泛關(guān)注。銀監(jiān)會7月20日召開2011年第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢通報(bào)分析會，銀監(jiān)會主席劉明康要求，深入推進(jìn)平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)防控不動搖，各銀行要審慎開展與地方政府之間的戰(zhàn)略合作，控制新增平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)。6月27日，國家審計(jì)署公布，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，占GDP的27%。不過，這一數(shù)字并未得到市場一致認(rèn)可。渣打銀行大中華區(qū)研究主管王志浩（StephenGreen）發(fā)表最新報(bào)告提出，目前，中國地方政府融資平臺及地方政府項(xiàng)目的貸款總規(guī)模約為10萬億-14萬億元，他傾向于14萬億元這一總額。渣打預(yù)計(jì)到2010年底，中國公共債務(wù)總額約為28萬億元，占當(dāng)年GDP的七成。地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浖帮L(fēng)險(xiǎn)的日益積累是一個體制問題。現(xiàn)行的債務(wù)制度安排不做根本改革，很難實(shí)質(zhì)上監(jiān)控地方政府各種“主動”和“被動借債”行為，更難以推動公開信息披露從而改善地方治理。

　　地方債務(wù)制度設(shè)計(jì)的短期任務(wù)和長期目標(biāo)：

　　（一）地方債務(wù)制度設(shè)計(jì)的短期任務(wù)：控制地方政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，提高地方債務(wù)資金的使用效率。

　?。ǘ┑胤絺鶆?wù)制度設(shè)計(jì)的長期目標(biāo)：地方政府權(quán)責(zé)明確、約束有力，地方借債行為被有效激勵和控制；政府間財(cái)政關(guān)系和諧穩(wěn)定，地方治理根本改善。

　　我國地方債務(wù)制度的設(shè)計(jì)既要完成短期任務(wù)，控制目前日益膨脹的債務(wù)規(guī)模，減輕其對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和宏觀管理造成的威脅，又要實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)，為地方的發(fā)展和治理、國家的長治久安服務(wù)；既要從微觀層面入手，建立并完善債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)和效率的控制體系，又要從宏觀層面著眼，進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境以及財(cái)政金融體制、政府間關(guān)系的調(diào)整和配合。

　　一、解決地方債務(wù)問題的短期任務(wù)

　?。ㄒ唬┛刂频胤絺鶆?wù)規(guī)模

　　1．化解地方債務(wù)存量

　　首先，制訂系統(tǒng)化的地方債務(wù)報(bào)告制度，構(gòu)建地方債務(wù)的定義、分類、統(tǒng)計(jì)和量化體系；其次，對各種不同債務(wù)類型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和成因分析；最后，采取分類、分步的方法化解地方政府歷史債務(wù)。化解地方債務(wù)存量最核心的問題是建立完善的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和透明的地方債務(wù)報(bào)告體系。

　　（1）構(gòu)建完善的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度

　　建立可靠、全面、系統(tǒng)的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系，為中央監(jiān)管和控制提供有效的信息。

　?、僦醒胝苑苫蚍ㄒ?guī)形式統(tǒng)一定義地方政府債務(wù)，明確債務(wù)統(tǒng)計(jì)的范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)的方法和原則，并制定隱瞞、謊報(bào)債務(wù)規(guī)模的懲罰措施。建議按照目前通行的廣義政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)矩陣法進(jìn)行分類和統(tǒng)計(jì)。

　?、诘胤秸粗醒胝囊?guī)定記錄和統(tǒng)計(jì)地方政府債務(wù)。同時(shí)加強(qiáng)金融行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和資本市場信息披露，要求銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)上報(bào)對各級政府及其融資平臺公司的借貸信息，公開其對各級政府及其融資平臺公司的貸款往來。

　?、塾傻胤饺舜?、審計(jì)部門、中央政府對記錄的準(zhǔn)確性和全面性進(jìn)行監(jiān)督和懲罰

　?。?）建立透明的地方債務(wù)內(nèi)部報(bào)告體系和外部披露制度

　?、俚胤秸苯觽鶆?wù)納入預(yù)算報(bào)告的同時(shí)，用附錄或補(bǔ)充報(bào)告形式提供地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告（包括或有債務(wù)的種類、數(shù)量、成本估算等）、地方政府資產(chǎn)披露表等。

　?、诮⒌胤絺鶆?wù)內(nèi)部報(bào)告體系（系地方政府、中央政府以及政府內(nèi)部審計(jì)部門內(nèi)部）和外部披露制度（即地方人大、民眾以及市場），尤其重視地方債務(wù)外部披露制度的構(gòu)建，向地方人大、民眾和市場，全面、準(zhǔn)確、公開披露債務(wù)的真實(shí)信息。

　?。?）分類分步化解

　　有了規(guī)范的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)，可對地方政府的直接債務(wù)和或有債務(wù)分別進(jìn)行分類、排序和清理。

　　對于被動債務(wù)，應(yīng)在規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制下核定正常經(jīng)費(fèi)，通過法定程序的轉(zhuǎn)移支付程序給予補(bǔ)足，但對于超標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)性支出應(yīng)該發(fā)揮財(cái)經(jīng)法規(guī)的懲戒作用，并由責(zé)任機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　對于主動債務(wù)，要在國家預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法的前提下，清理、界定地方政府支出范圍，及時(shí)償還債務(wù)。對于融資平臺公司的借債，應(yīng)根據(jù)融資項(xiàng)目的性質(zhì)（公益性或非公益性）和是否有穩(wěn)定性收益來進(jìn)行分類清理。

　　加大對財(cái)政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)。若遇到償債高峰期，可適當(dāng)考慮通過出售、轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)來償債。

　　2．控制地方債務(wù)增量

　　從國際經(jīng)驗(yàn)來看，通過公開發(fā)行地方政府債券是個可行的、長遠(yuǎn)的選擇，但必須審慎和循序漸進(jìn)。我們從兩個方面闡述地方債券制度：地方債券的發(fā)行制度和地方債券的管理制度。

　?。?）完善地方債券發(fā)行制度

　　中央政府根據(jù)宏觀調(diào)控目標(biāo)，審批省級政府債券發(fā)行申請額度，并實(shí)施日常監(jiān)督和檢查；省及省以下地方政府在規(guī)定額度內(nèi)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具體情況，確定具體須發(fā)債融資的項(xiàng)目和金額，經(jīng)本級人大審議或聽證表決通過后，向中央政府提出申請，獲得通過后在全國債券市場上向債券發(fā)行代理人公開信息，再接受招標(biāo)競價(jià)，以招標(biāo)方式發(fā)售并在中央政府備案。發(fā)行制度的具體要素如下：

　　①債務(wù)規(guī)模上限和發(fā)行程序法定。以法律形式明確規(guī)定各省負(fù)債上限，比如債務(wù)規(guī)模占GDP的比例的上限。同時(shí)各省根據(jù)自身情況通過法規(guī)條例形式規(guī)定地方政府負(fù)債上限。必須立法規(guī)范地方債券發(fā)行的申請、審批、信用評級、委托機(jī)構(gòu)、發(fā)行方式等程序。

　?、诘胤缴暾埡椭醒雽徟Φ胤絺陌l(fā)行實(shí)施嚴(yán)格的審批制度。每年編制國家預(yù)算時(shí)，制定相應(yīng)的地方債券計(jì)劃，規(guī)定預(yù)計(jì)地方債券總規(guī)模。然后各地方政府根據(jù)自身情況提出申請，在申請經(jīng)過同級人大審議通過后向中央政府提出正式申請，由中央政府審批后方可發(fā)行。

　?、垡?guī)定發(fā)債用途和目的。中央政府對發(fā)債用途提出指導(dǎo)意見，同時(shí)明令規(guī)定只能用于基建支出融資，禁止用于任何形式當(dāng)期支出，并規(guī)定違規(guī)懲罰措施。

　?、芤?guī)定發(fā)債條件。比如，規(guī)定連續(xù)3年總財(cái)政赤字和經(jīng)常預(yù)算赤字控制在一定范圍內(nèi)的政府才允許發(fā)債；一旦出現(xiàn)赤字超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，立即暫停其下一年度發(fā)債資格。

　　⑤發(fā)行種類。本著循序漸進(jìn)和審慎的原則，在地方債券制度實(shí)施初期，只允許發(fā)行收益?zhèn)?，并以中期債券為主（最?年內(nèi)，即在一屆政府任期內(nèi)），待時(shí)機(jī)成熟，再允許發(fā)行一般責(zé)任債券和長期債券，但必須更加嚴(yán)格設(shè)定發(fā)行條件和監(jiān)管措施。

　?、薨l(fā)行主體、發(fā)行方式和對象。發(fā)債主體應(yīng)以大城市和省級政府為主，待一系列長期制度安排改革到位后，再允許縣級政府發(fā)債。地方債券制度初期，主要采取定向募集方式發(fā)行，待條件成熟后，可允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、知名度高、信譽(yù)好的地方政府以公募方式向社會發(fā)行。發(fā)行對象將首先以地方居民和金融機(jī)構(gòu)為主。

　?、呶袡C(jī)構(gòu)、信用評級和信息披露。建立地方政府債務(wù)信息披露制度；培育獨(dú)立的信用評級市場，對地方債券信用等級進(jìn)行評定；地方債券發(fā)行委托機(jī)構(gòu)在初期可參照選取國債發(fā)行委托機(jī)構(gòu)辦理，后期再逐漸建立獨(dú)立的地方債券委托機(jī)構(gòu)體系。

　?。?）完善地方債券償還和管理制度

　　建立中央政府、地方人大和市場共同監(jiān)管的地方債券監(jiān)管體系；同時(shí)建立完善的地方債券償還制度，包括償債基金設(shè)立及其管理、償債危機(jī)的預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制、限制償債資金的來源等；立法規(guī)定政府間的債務(wù)連帶責(zé)任，禁止強(qiáng)制性攤派債；立法限定地方債券認(rèn)購資格，并嚴(yán)格管理；立法禁止地方債務(wù)再融資并限制追加發(fā)債和循環(huán)發(fā)債等；嚴(yán)格二級市場監(jiān)管；建立債務(wù)審計(jì)制度，規(guī)定政府換屆或官員更替時(shí)必須經(jīng)過嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì)程序；將地方債務(wù)資金納入預(yù)算管理。償還和管理制度的具體要素如下：

　?、俦O(jiān)管體系和監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管體系方面：增強(qiáng)地方人大對債券發(fā)行的監(jiān)督，在程序上規(guī)定地方政府發(fā)債須經(jīng)公開聽證，并由同級人大審議批準(zhǔn)。在金融機(jī)構(gòu)改革尚未完成前，強(qiáng)化上級政府和人大的監(jiān)管，比如可規(guī)定地方發(fā)債一定規(guī)模以上的須經(jīng)上級政府或人大根據(jù)一組最低標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)，并強(qiáng)制定期通報(bào)發(fā)債狀況、流通價(jià)格和資金使用效益等。

　?、趦斶€管理制度。設(shè)立償債基金制度，確保按時(shí)償付債券本息，將部分項(xiàng)目收益定期轉(zhuǎn)入償債基金。立法規(guī)定償付資金的來源，對使用稅收償付債券本息設(shè)定最高限額和比例。規(guī)定償債危機(jī)的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，建立違約應(yīng)對機(jī)制，防止地方政府故意賴賬；同時(shí)規(guī)定地方政府在不能按時(shí)償付時(shí)的懲罰措施和限定延期償付期限等。

　?、巯拗圃偃谫Y和追加、循環(huán)發(fā)債。明令禁止地方政府發(fā)行新債償還舊債，同時(shí)設(shè)定對同一項(xiàng)目的追加發(fā)債和循環(huán)發(fā)債的特殊審批程序，要求必須在上一批債務(wù)清償一定比例及項(xiàng)目收益達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后方可發(fā)行新債。

　　④建立官員債務(wù)審計(jì)制度。規(guī)定政府換屆或官員更替時(shí)必須經(jīng)過嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì)程序。將官員任期內(nèi)債務(wù)發(fā)行規(guī)模和離任后一段時(shí)期內(nèi)債務(wù)資金的使用效率納入官員政績考核中。

　?、菖嘤捅O(jiān)管二級市場。目前國債二級市場尚待完善和發(fā)展，暫時(shí)規(guī)定地方債券不能上市流通為宜；待時(shí)機(jī)成熟再規(guī)定信用級別較高的地方債券逐步上市流通，但必須加強(qiáng)二級市場監(jiān)管。

　?、迣⒌胤絺鶆?wù)資金納入預(yù)算管理。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)不是通過預(yù)算簡單反映地方債務(wù)信息，而是明確地方政府對其資產(chǎn)負(fù)債狀況與風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置。實(shí)施預(yù)算管理之后，政府公共預(yù)算應(yīng)該是一般收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。

　　（二）控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要針對或有債務(wù)，是在對地方或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別和衡量的基礎(chǔ)上，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制的過程。

　　1．地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量

　　或有債務(wù)發(fā)生概率和數(shù)量都不確定，故需要一定的金融技術(shù)方法將或有債務(wù)量化，以估計(jì)出或有債務(wù)有多少能轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)。

　　2．地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

　　并非所有的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都必須由政府部門來承擔(dān)。某些風(fēng)險(xiǎn)政府可以和私人部門共同承擔(dān)，而有些風(fēng)險(xiǎn)通過市場方式化解更為合適。故地方政府風(fēng)險(xiǎn)控制有三種策略：第一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，通過激勵私人部門參與，發(fā)展金融風(fēng)險(xiǎn)市場，減輕政府風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。第二是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，通過促進(jìn)保險(xiǎn)市場的發(fā)展和參與金融市場操作，轉(zhuǎn)移不可抗風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)對于政府的負(fù)擔(dān)。第三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，通過建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系、設(shè)立儲備金制度和對沖保值等方式直接承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　3．地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

　　建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，就是設(shè)定一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，向地方政府實(shí)時(shí)傳達(dá)經(jīng)濟(jì)狀況、債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況、償債能力等綜合信號。在此指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，政府可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定無風(fēng)險(xiǎn)、輕度風(fēng)險(xiǎn)、中度風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)參考值，并配以相應(yīng)的信號類別和相關(guān)預(yù)警和糾正措施。從而允許地方政府在償債風(fēng)險(xiǎn)超過預(yù)期限度或發(fā)生重大危機(jī)前，提早采取應(yīng)對措施，達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　二、著眼于長期目標(biāo)的地方債務(wù)制度安排

　?。ㄒ唬┓蛛A段建立行政控制、規(guī)則控制和市場約束相結(jié)合的混合監(jiān)管模式

　　第一階段（現(xiàn)階段）：以行政控制為主導(dǎo)，同時(shí)配合以規(guī)則控制和市場控制的模式。我國的金融市場遠(yuǎn)未完善、地方政府債務(wù)信息記錄和財(cái)政報(bào)告披露等制度尚未實(shí)施、地方債市場尚處于起步階段，此時(shí)應(yīng)該充分發(fā)揮行政控制的顯著監(jiān)督和控制作用。

　　此階段需設(shè)計(jì)和嚴(yán)格執(zhí)行一整套的債務(wù)報(bào)告、審批、風(fēng)險(xiǎn)控制、發(fā)行程序和管理機(jī)制來控制地方政府債務(wù)。但同時(shí)，中央政府需要積極推進(jìn)硬化預(yù)算約束的一系列改革（政府間財(cái)政關(guān)系），并逐步培植市場和法律規(guī)則發(fā)揮作用的環(huán)境。

　　第二階段：行政控制逐漸讓位于規(guī)則控制。隨著地方債務(wù)制度的不斷發(fā)展和完善，政府間財(cái)政關(guān)系的不斷調(diào)整，此時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮透明度更高、更容理解、更方便監(jiān)督的憲法和法律規(guī)則的作用，同時(shí)隨著金融市場改革的推進(jìn)和債務(wù)市場的發(fā)展，市場控制的作用也越來越得到更充分的發(fā)揮。

　　以憲法、法律和法規(guī)的方式限定借債雙方的責(zé)任和權(quán)利，規(guī)定地方政府預(yù)算總赤字上限、償債能力指標(biāo)等。在強(qiáng)調(diào)法治和市場監(jiān)管的同時(shí)，逐漸讓隨意性較強(qiáng)、靈活性較差的行政控制“退居二線”。以規(guī)則控制為主的監(jiān)管模式容易導(dǎo)致地方政府繞過規(guī)則而將政府活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外進(jìn)行，而且規(guī)則控制的靈活性也不足，所以必須配合以市場約束和適度的行政控制。

　　第三階段：以市場控制為主導(dǎo)，但仍然輔之以規(guī)則和行政控制。金融市場和政府間財(cái)政關(guān)系改革基本完成，地方債券市場較為發(fā)達(dá)，此時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮市場約束作用的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但仍然輔之以規(guī)則和行政控制。

　?。ǘ┩晟品芍贫群鸵?guī)則安排

　　1．明確政府職能和行為邊界

　　包括立法明確政府的職能、明確政府與非政府公共部門的關(guān)系、明確政府與私人部門的關(guān)系、探索市場經(jīng)濟(jì)中地方政府的職能轉(zhuǎn)換途徑將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)更多地讓渡給市場、企業(yè)和中介組織；通過法律制度規(guī)范政府擔(dān)保行為，規(guī)范政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為。

　　2．制訂財(cái)政規(guī)則

　　包括以立法形式規(guī)范好各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)、界定好各級政府的收支范圍、加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)貸資金管理（關(guān)于財(cái)政規(guī)則的詳細(xì)論述見下文“政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整”部分）。

　　3.介入民主機(jī)制

　　在治理結(jié)構(gòu)上增強(qiáng)政府對本轄區(qū)民眾的責(zé)任心，對于地方債券等財(cái)政決策，增加制度性的民眾參與渠道。比如，對于重大的市政工程建設(shè)和融資可試行一定形式的公決、聽證等。

　　4．厘清財(cái)政與金融界限

　　劃清地方債券和銀行資金之間的界限。地方債券的發(fā)行、承銷、認(rèn)購、交易流通、償還都禁止地方政府直接或間接使用信貸機(jī)構(gòu)資金，但不排除信貸機(jī)構(gòu)作為代理人參與上述過程。進(jìn)一步深化金融體制改革，規(guī)范二級市場，加強(qiáng)對國有銀行地方分行和城市商業(yè)銀行的監(jiān)管，有效化解不良資產(chǎn)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)地方政府投融資體制改革。

　　5．制定《地方政府債務(wù)法》以及其他相關(guān)法律、條例

　　通過立法規(guī)范地方政府負(fù)債的范圍、審核權(quán)限、資金投向、償債責(zé)任、危機(jī)處理等，使政府依法舉債、依法籌措、使用、償還等依法接受公眾監(jiān)督。通過健全的債務(wù)法律制度保障債權(quán)人的利益。制訂或有債務(wù)的管理措施。修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，使其和《地方政府債務(wù)法》形成債務(wù)法律制度體系。立法特別規(guī)定各級政府負(fù)債的上限，比如不能超過該地GDP和財(cái)政收入的一定比例（區(qū)別特殊情況和正常情況）；由各省出臺法規(guī)規(guī)定本省地方負(fù)債比例的上限，同時(shí)明確省級政府在地方政府債務(wù)問題上的連帶責(zé)任。

　　6．制訂針對政治激勵和官員任期的規(guī)則

　　將債務(wù)審計(jì)制度納入到地方官員的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。在政府換屆或更換主要官員時(shí)必須經(jīng)過嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì)程序。可以規(guī)定地方官員任期內(nèi)債務(wù)發(fā)行規(guī)模和離任后一段時(shí)期內(nèi)的資金使用效率都納入對發(fā)債時(shí)刻地方政府黨政主要官員的人事考核標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，即減少官員將債務(wù)向繼任者轉(zhuǎn)移，可能會一定程度上抑制官員短期行為引起的過度發(fā)債和債務(wù)規(guī)模膨脹。

　?。ㄈ┱{(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系

　　要實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束的硬化，現(xiàn)有政府間財(cái)政關(guān)系必須進(jìn)行調(diào)整，主要包括3個方面：第一，地方政府和中央政府的支出權(quán)的劃分；第二，地方政府具有相對的收入權(quán)，包括一定的稅收權(quán)和借債權(quán)；第三，改革轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算管理制度。

　　1．劃分地方政府和中央政府支出責(zé)任

　　調(diào)整政府間財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)該本著“一級政府一級事權(quán)”的原則；按照公共產(chǎn)品和外部性的受益范圍在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分，中央政府負(fù)責(zé)外部性很強(qiáng)、全國受益的公共支出，地方政府負(fù)責(zé)外部性較弱、區(qū)域或轄區(qū)受益的公共支出（見表2）；同時(shí)，應(yīng)該借鑒聯(lián)邦制國家通過法律明確界定不同級別政府責(zé)任的做法，在法律或條例層面對各級政府的支出權(quán)進(jìn)行規(guī)范化的界定（參考表3），避免政府間職能的交叉，明晰各級政府各自應(yīng)該承擔(dān)的公共產(chǎn)品的提供責(zé)任，提高各級政府在資源配置方面的效率，硬化政府間財(cái)政關(guān)系。

　　2．賦予地方政府相對獨(dú)立的收入權(quán)

　?。?）完善分稅制改革

　　完善分稅制改革的趨勢是賦予地方政府與其支出責(zé)任匹配的收入權(quán)。由于盲目下放收入權(quán)可能會弱化中央政府的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力、加劇地區(qū)之間的不平衡、加大中央政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此要本著審慎的原則，在法律框架和規(guī)則確立的基礎(chǔ)上，中央政府可控制稅收立法權(quán)，但逐步賦予地方政府相對獨(dú)立的借債權(quán)。

　?。?）逐步賦予地方政府相對獨(dú)立的借債權(quán)

　　中央政府在控制稅收立法權(quán)的前提下，逐步賦予地方政府相對獨(dú)立的借債權(quán)，可以采取“試點(diǎn)制”，首先在信用良好、償債能力強(qiáng)的省（市）開始試點(diǎn)逐步下放借債權(quán)，并逐漸培育起地方政府以良好且穩(wěn)定的稅源（如財(cái)產(chǎn)稅和個人所得稅等）為主體的地方稅制體系，遏制地方政府“土地財(cái)政”和過度借債行為，然后視情況再推而廣之；同時(shí)不斷致力于硬化政府間財(cái)政關(guān)系；建立并逐步完善地方債務(wù)監(jiān)管體系；強(qiáng)化各級地方政府的債務(wù)連帶責(zé)任；建立債務(wù)問責(zé)制度。

　　3.改革轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算管理制度

　　建立系統(tǒng)、公平、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，使其與政府間的支出權(quán)和收入權(quán)的改革相配套。具體建議包括：首先，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化，規(guī)范中央和省級以下的轉(zhuǎn)移支付體系。立法明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循的原則、目的、實(shí)施方法、程序、標(biāo)準(zhǔn)。其次，增加公式化轉(zhuǎn)移支付比例，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度透明化和公平公正化，引入公共監(jiān)督機(jī)制。再次，轉(zhuǎn)移支付改革與培育地方主體稅源改革相配合，降低地方政府對中央財(cái)政的依賴。

　　推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，重點(diǎn)加強(qiáng)對政府預(yù)算外收支、制度外收支管理，同時(shí)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，實(shí)施單獨(dú)的地方債券預(yù)算控制。

　?。ㄋ模┙⒌胤絺鶆?wù)監(jiān)管體系

　　地方債務(wù)監(jiān)管體系的建立是以地方債務(wù)監(jiān)管模式為基準(zhǔn)的，有什么樣的債務(wù)監(jiān)管模式就要求有什么樣的監(jiān)管體系與之相配套。在“分步驟有側(cè)重的混合監(jiān)管模式”下，行政控制、規(guī)則控制和市場約束組合控制，但不同時(shí)期側(cè)重不同。相應(yīng)的要求行政監(jiān)管、法律規(guī)則監(jiān)管和市場監(jiān)管相配合組成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，在不同時(shí)期各有側(cè)重。這三種監(jiān)管實(shí)施的主體分別是中央政府、權(quán)力機(jī)構(gòu)和民眾、市場。因此，構(gòu)建中央政府、地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和民眾、市場共同監(jiān)管的地方債務(wù)監(jiān)管體系，是實(shí)施債務(wù)監(jiān)管的必要條件。

　　1.中央政府的監(jiān)管

　　針對目前我國地方債務(wù)管理的現(xiàn)狀，中央政府應(yīng)該及時(shí)規(guī)范地方政府債務(wù)分類統(tǒng)計(jì)方法、制訂統(tǒng)一的地方債務(wù)報(bào)告、引導(dǎo)和取締部分地方政府或有債務(wù)行為、總結(jié)中央代理發(fā)行地方債的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分發(fā)揮中央政府預(yù)算和財(cái)政監(jiān)管的作用。同時(shí)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國中央政府在對地方政府監(jiān)管中的權(quán)威低位，一方面，推動債務(wù)相關(guān)法律和法規(guī)的制定和實(shí)施，明確各級政府和權(quán)力機(jī)構(gòu)以及市場在債務(wù)管理中的地位和作用。另一方面，在地方債務(wù)制度實(shí)施各階段，發(fā)揮中央政府的行政控制，對于地方債務(wù)的分類和報(bào)告、地方政府借債額度、審批數(shù)量、債務(wù)使用方向、責(zé)任追究機(jī)制等加以明確規(guī)定；并適時(shí)調(diào)整和改變控制策略，引導(dǎo)發(fā)揮市場約束和權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用。

　　2.權(quán)力機(jī)構(gòu)和民眾監(jiān)管

　　將來的債務(wù)預(yù)算和債務(wù)審批，應(yīng)該強(qiáng)化地方人大的監(jiān)督作用。針對目前人大在監(jiān)督方面作用弱化的現(xiàn)狀，應(yīng)該明確立法規(guī)定，地方人大對地方債務(wù)項(xiàng)目具有審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)；同時(shí)強(qiáng)化獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對地方債務(wù)資金運(yùn)用的獨(dú)立審計(jì)。民眾監(jiān)督方面，可以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)曝光機(jī)制和舉報(bào)制度的作用；鼓勵當(dāng)?shù)孛襟w和中央級媒體配合當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行監(jiān)督；甚至可以成立專門的監(jiān)督委員會，邀請居民代表參加等。

　　3.市場監(jiān)管

　　市場監(jiān)管主要是發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)和信用評級機(jī)構(gòu)、外部市場和債權(quán)人（尤其是銀行）的監(jiān)督作用。我國的信用評級體系很不完善，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性也亟待提高；同時(shí)資本市場發(fā)育程度有限，相應(yīng)的懲罰和退出機(jī)制很難發(fā)揮作用。因此，在我國，市場監(jiān)督作用的培育是個長期的過程，這就需要政府自身定位準(zhǔn)確，該放手市場監(jiān)管的領(lǐng)域要毫不猶豫地退出，充分發(fā)揮市場在監(jiān)督地方政府債務(wù)方面的重要作用。

　?。ū疚闹饕獏⒖剂笋T靜的博士論文《中國地方政府債務(wù)的控制》， 部分觀點(diǎn)已經(jīng)在《高層報(bào)告》上刊登）