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　　中國鐵路：改革重啟正當(dāng)時(shí)

　　鐵路系統(tǒng)的諸多體制弊端由于一連串發(fā)生的鐵路新聞事件暴露無遺，重啟鐵路管理體制改革的呼聲再度高漲。處在新十字路口的中國鐵路，何去何從？是繼續(xù)在計(jì)劃體制內(nèi)留存，做一些改良，小打小鬧，隔靴搔癢，還是痛快淋漓地打碎長期桎梏的體制框架，改頭換面？這不僅是普通百姓所要關(guān)心的問題，更是決策高層必須面對(duì)和需要認(rèn)真解決的重大問題。鐵路管理體制改革無疑成為“十二五”時(shí)期中國改革的重要任務(wù)之一，必須要有一個(gè)重大的實(shí)質(zhì)性突破。從某種意義上看，這或許會(huì)成為重啟中國新一輪整體改革的發(fā)動(dòng)者。

　　鐵路管理體制多年來備受責(zé)難，權(quán)力高度集中，存在政企不分、政事不分、政資不分，半軍事化、全封閉式的管理模式，等等，這些鮮明的特征儼然使鐵路成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“鐵道王國”，而與中國市場經(jīng)濟(jì)的氛圍格格不入。相對(duì)于中國的整體改革和其他壟斷性行業(yè)改革，鐵路改革已大大滯后，中國鐵路亦被稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“最后一塊堡壘”。加快鐵路管理體制改革的步伐，幾乎已成國人共識(shí)，難的是如何加快改革、何時(shí)正式啟動(dòng)改革、怎樣持續(xù)進(jìn)行改革，至少目前為止還沒有形成共識(shí)，加上鐵路改革的復(fù)雜性、艱巨性和高風(fēng)險(xiǎn)性，更加大了鐵路改革的不確定性。正是由于這些不確定性因素，使得既往的許多鐵路改革舉措始終游離于市場化的邊緣和鐵路現(xiàn)有體制的外圍，改革收效甚微；同時(shí)，也使得曾經(jīng)嘗試的深度改革和“攻堅(jiān)戰(zhàn)”如網(wǎng)運(yùn)分離無疾而終。“鐵老大”已成為中國體制改革的一個(gè)“老大難”問題。顯然，在重啟鐵路管理體制改革之時(shí)，要攻破計(jì)劃體制筑就的“銅墻鐵壁”，必須要有攻堅(jiān)的銳器，常規(guī)武器很難奏效。

　　筆者認(rèn)為，只有堅(jiān)定地從中國鐵路改革的頂層設(shè)計(jì)入手，才能真正實(shí)現(xiàn)鐵路政企的初步分離直至完全分離，在此前提下，進(jìn)一步推動(dòng)其他層次的改革。國外鐵路改革是在理順頂層關(guān)系的基礎(chǔ)上遵循一定的模式展開企業(yè)重組，而我國過去的鐵路改革試圖跨越這一重要階段，借鑒某種模式或者綜合幾種模式，通過引入競爭機(jī)制來解決鐵路體制、管理模式和成長性等問題，在改革路徑選擇上無疑是本末倒置的。在中國鐵路運(yùn)輸資源仍處于短缺的背景下，任何超越鐵路發(fā)展階段的重組方案必然會(huì)使鐵路改革走入迷途，而使改革變得步履維艱。

　　中國鐵路改革頂層設(shè)計(jì)構(gòu)想

　?。ㄒ唬└母飸?yīng)堅(jiān)持的原則

　　由于中國鐵路所具有的特殊復(fù)雜性，中國鐵路改革應(yīng)采取積極穩(wěn)妥、漸進(jìn)式改革的方針。在改革中應(yīng)把握以下原則：

　　1.在充分考慮鐵路運(yùn)營安全的基礎(chǔ)上，兼顧鐵路的社會(huì)公益性和運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營效應(yīng)性，認(rèn)真權(quán)衡改革的風(fēng)險(xiǎn)和收益，構(gòu)建適應(yīng)中國國情的鐵路管理體制。

　　2.借鑒世界各國鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，綜合各種改革方法和措施，形成富有彈性和分步走的改革方案。先期改革方案設(shè)計(jì)應(yīng)相對(duì)簡單且容易操作，不宜過于復(fù)雜，以迅速形成共識(shí)，避免陷入無休止的爭論，影響改革的啟動(dòng)。

　?。ǘ└母锏哪繕?biāo)取向

　　中國鐵路改革具有多重目標(biāo)，因此，需要分解，以適應(yīng)每一個(gè)改革階段的要求。大致可分為兩個(gè)層次的目標(biāo)：

　　第一層次，通過改革，實(shí)現(xiàn)政企分離，厘清國家與鐵路的關(guān)系，解決鐵路更好更快的發(fā)展問題；

　　第二層次，通過改革，厘清鐵路內(nèi)部利益主體之間的關(guān)系，建立適應(yīng)市場競爭需要的運(yùn)輸服務(wù)管理體制。

　　最終的目標(biāo)取向是要形成政府引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、運(yùn)輸企業(yè)自主經(jīng)營、社會(huì)參與評(píng)價(jià)的鐵路運(yùn)輸經(jīng)營服務(wù)管理體制。

　?。ㄈ└母锏耐黄瓶?/p>

　　針對(duì)第一階段的改革目標(biāo)，鐵路改革突破口的選擇要從頂層設(shè)計(jì)入手，重點(diǎn)設(shè)計(jì)鐵路高層管理體制模式，對(duì)鐵道部進(jìn)行重組或分拆，才能真正實(shí)現(xiàn)政企分開，進(jìn)而推動(dòng)鐵路綜合性改革。

　　以往的改革在突破口的選擇上犯了致命的錯(cuò)誤。首先，試圖以投融資體制改革為切入點(diǎn)，通過產(chǎn)權(quán)的改造實(shí)現(xiàn)鐵路系統(tǒng)“公司化”，讓行政部門解體，或回歸到相關(guān)監(jiān)管部門，實(shí)際上很難奏效。鐵路投融資體制的改革雖然取得了一定的成效，初步實(shí)現(xiàn)了融資渠道的多元化，但在高度集中的體制背景下，社會(huì)資本的進(jìn)入顯然很難觸動(dòng)鐵路過于龐大的壟斷勢力，無法形成以所有權(quán)變動(dòng)倒逼鐵路體制改革的局面；其次，以轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營方式為突破口只能使政府適度放松對(duì)企業(yè)的干預(yù)，無法撼動(dòng)政企合一的體制框架。

　?。ㄋ模└母锏闹攸c(diǎn)

　　從短期看，中國鐵路改革的重點(diǎn)是政企分開，解決鐵路發(fā)展問題。政企分開的重點(diǎn)是要解決鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)營、鐵路監(jiān)管“三合一”的體制，形成相對(duì)獨(dú)立、相互協(xié)作的體制框架。同時(shí)，鐵路運(yùn)營要解決國家政策性補(bǔ)貼和鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營性虧損之間的關(guān)系。

　　從長遠(yuǎn)來看，鐵路改革的重點(diǎn)才是網(wǎng)運(yùn)分離或合一的模式對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行重組，打破壟斷，形成鐵路公司之間的有效競爭。只有當(dāng)鐵路運(yùn)輸資源從短缺型轉(zhuǎn)為過剩型時(shí)，這時(shí)候引入競爭機(jī)制，打破壟斷，才能成為鐵路改革的重點(diǎn)，這也是國外鐵路改革所證明了的。

　?。ㄎ澹└母飼r(shí)機(jī)的選擇

　　鐵路管理體制攻堅(jiān)改革一直未曾啟動(dòng)，有多方面的原因，其中之一是對(duì)選擇時(shí)機(jī)沒有絕對(duì)的把握。在運(yùn)力不足的情況進(jìn)行改革，可能會(huì)因談判交易成本的加大而導(dǎo)致運(yùn)力的進(jìn)一步下降，進(jìn)而導(dǎo)致運(yùn)輸效率下降，影響貨運(yùn)和民眾出行，招致國民不滿。經(jīng)過近幾年大規(guī)模的鐵路建設(shè)，估計(jì)到2013年，鐵路中長期路網(wǎng)規(guī)劃中的主要干線基本上已接近完工，一旦這些干線正式投入，將會(huì)釋放數(shù)倍的運(yùn)力，從而會(huì)大大緩解客運(yùn)“一票難求”、貨運(yùn)“一車難求”的局面。屆時(shí)鐵路總里程將達(dá)到11萬公里左右。鐵路運(yùn)輸市場的形勢將發(fā)生根本性的改變，由鐵路絕對(duì)的買方市場轉(zhuǎn)向賣方市場。而這一年也正是政府換屆之年，新一屆政府正好履新，這時(shí)正是對(duì)鐵道部進(jìn)行政企分開的恰好時(shí)機(jī)，不容錯(cuò)過。

　?。└母锏陌l(fā)動(dòng)

　　鐵路改革必須由國家主持和干預(yù)，實(shí)行自上而下的改革，這已經(jīng)是世界各國的共識(shí)。因此，中國鐵路改革需要中央政府高層來推動(dòng)，“政企分開、政資分開、政監(jiān)分開”方案設(shè)計(jì)是對(duì)中央政府智慧的考驗(yàn)，絕不能指望鐵道部會(huì)主動(dòng)進(jìn)行政企分開的改革。不管是改革力度最大時(shí)期的網(wǎng)運(yùn)分離，還是后來以發(fā)展替代改革時(shí)期的主輔分離，都沒有觸動(dòng)改革的重點(diǎn)和根本性問題，因而鐵路改革也很難收到實(shí)際性的效果。這也說明中國鐵路改革不可能像中國農(nóng)村改革一樣，可以從下而上進(jìn)行。原因在于：首先，在絕對(duì)的賣方市場條件下，鐵路并沒有因?yàn)樘潛p而運(yùn)營不下去，因此，只要能維持一天，這個(gè)系統(tǒng)就沒有改革的緊迫感、積極性和動(dòng)力；其次，鐵路是獨(dú)家壟斷性經(jīng)營，盡管沒有其他行業(yè)收獲的可觀利潤，但當(dāng)權(quán)者仍可借此獲得各種灰色收入，而鐵路職工仍可享受低工資基礎(chǔ)上的相對(duì)高的福利。而當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村改革不同，不改革，農(nóng)民就會(huì)飽受饑餓，就會(huì)永遠(yuǎn)沒有出路。因此，農(nóng)民有積極性進(jìn)行改革。

　　中國鐵路改革主要內(nèi)容

　　由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，中國鐵路改革是綜合性的全面改革。從整體來看，鐵路改革的內(nèi)容主要包括：

　?。ㄒ唬┬姓芾眢w制改革。從世界各國鐵路行政管理體制來看，除了鐵路十分落后的印度仍然保留了鐵道部，政企高度合一之外，其他國家都早已實(shí)現(xiàn)了政企分開，并在這一前提下進(jìn)行企業(yè)重組的。因此，中國鐵路改革所面臨的首要問題是實(shí)現(xiàn)政企分開，明晰國家與鐵路部門之間的關(guān)系，以及鐵路內(nèi)部各利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

　　首先，對(duì)鐵道部進(jìn)行改組，將其拆分為副部級(jí)建制的“鐵道管理局”（或稱為“鐵路管理委員會(huì)”、“鐵路監(jiān)督管理委員會(huì)”）和鐵路運(yùn)輸總公司，構(gòu)成鐵路管理體制框架的第一層級(jí)。前者隸屬國務(wù)院，可以先不考慮將其納入交通部管理，待條件成熟時(shí)再行并入。其主要職能承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)制定、安全管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)。后者歸口國資委管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，改制成為集團(tuán)公司，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

　　其次，對(duì)鐵道部下屬單位進(jìn)行歸并，作為鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的二級(jí)管理單位。目前鐵道部直管下屬單位分為部機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類。其中部機(jī)關(guān)單位18個(gè)、企業(yè)24家（包括17個(gè)鐵路局和一個(gè)鐵路集團(tuán)公司，共18家）和事業(yè)單位22家。部機(jī)關(guān)單位按照職能分工分別歸并鐵道管理局和鐵路運(yùn)輸總公司管理。企業(yè)和事業(yè)單位先按照運(yùn)輸主業(yè)和輔業(yè)分離的原則進(jìn)行剝離，運(yùn)輸主業(yè)按照職能要求分別劃入鐵道管理局和鐵道運(yùn)輸總公司。剝離出去的單位借鑒其他部委撤并辦法進(jìn)行歸口管理，如中國鐵路文工團(tuán)可參照原煤炭部的中國煤礦文工團(tuán)的歸口辦法，等等。

　　政企分離后，國家把鐵路經(jīng)營權(quán)完全交給運(yùn)輸企業(yè)，使運(yùn)輸企業(yè)能夠順利成為市場主體，從而實(shí)現(xiàn)政府管理與企業(yè)經(jīng)營分離的目標(biāo)。然后由國資委組成相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)鐵路運(yùn)輸總公司下屬未改制企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，明晰產(chǎn)權(quán)，之后這些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求轉(zhuǎn)制為集團(tuán)總公司的子公司，擁有一定的定價(jià)權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)，自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。

　　為了保證鐵路的運(yùn)營安全，現(xiàn)行調(diào)度權(quán)限在改革初期可維持不變，以保持效率，降低交易成本。

　　第三，在現(xiàn)有中國鐵路建設(shè)投資公司的基礎(chǔ)上成立國家鐵路建設(shè)投資公司，負(fù)責(zé)國家鐵路的投資建設(shè)。世界鐵路發(fā)展史證明，“鐵路根本就是國家的產(chǎn)物”，尤其是在現(xiàn)有的投融資環(huán)境條件下，國家應(yīng)承擔(dān)起加快建設(shè)鐵路的重要職責(zé)。未來國家鐵路投資主要資金構(gòu)成應(yīng)該是國家投資、地方政府投資和鐵路運(yùn)輸總公司投資的集合，形成國家建設(shè)、企業(yè)運(yùn)營、行業(yè)監(jiān)管分離的管理框架。

　　（二）運(yùn)價(jià)改革。運(yùn)價(jià)改革關(guān)系到鐵路運(yùn)輸企業(yè)的根本利益?？紤]到鐵路運(yùn)價(jià)改革涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高，初期改革完全放開，實(shí)行市場定價(jià)，存在比較大的難度和社會(huì)抵觸情緒。但可在確定鐵路運(yùn)輸經(jīng)營“保本、微利、負(fù)稅、還貸”原則的基礎(chǔ)上，允許鐵道運(yùn)輸總公司對(duì)部分價(jià)格開放的產(chǎn)品運(yùn)輸和已經(jīng)形成多種運(yùn)輸工具充分競爭地區(qū)的鐵路運(yùn)輸，實(shí)行國家確定基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)、在一定幅度內(nèi)浮動(dòng)的辦法。對(duì)于一些政策性定價(jià)和特殊票價(jià)如學(xué)生票價(jià)等，國家財(cái)政應(yīng)給予鐵路運(yùn)輸相應(yīng)補(bǔ)貼。

　?。ㄈ┣逅泱w制改革。改革和完善運(yùn)輸收入清算辦法。設(shè)想有兩種方法：一種是“分區(qū)運(yùn)價(jià)、管直清算”，即在國家批準(zhǔn)鐵路實(shí)行區(qū)域運(yùn)價(jià)的條件下，管內(nèi)收入全部歸本局所有，直通收入局間按區(qū)域運(yùn)價(jià)清算；另一種是“模擬分區(qū)運(yùn)價(jià)，管直按票清算”，即在國家仍對(duì)鐵路實(shí)行統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的條件下，以各局標(biāo)準(zhǔn)成本為基礎(chǔ)，制定各企業(yè)的運(yùn)價(jià)修正系數(shù)，以確定路內(nèi)模擬分區(qū)運(yùn)價(jià)，計(jì)算各局的管直清算收入。

　?。ㄋ模┩度谫Y體制改革。鐵路投資體制經(jīng)過幾輪改革后，初步形成了鐵路投資主體多元化。目前資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的政策性限制已基本清除，但融資效果并不理想，無法滿足大規(guī)模鐵路建設(shè)所需資金的需求。目前鐵路很多線路停工，部分原因是遇到資金缺口難以持續(xù)。投資決策分層化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、投資管理規(guī)范化、投資收益制度化，特別是發(fā)展合資鐵路，發(fā)展股份制，吸納社會(huì)資金以及積極合理有效地利用外資。

　　（五）科研體制改革。鐵路系統(tǒng)涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)性強(qiáng)，因此，提升鐵路技術(shù)的研發(fā)能力和基礎(chǔ)理論研究水平十分重要和關(guān)鍵。必須改革現(xiàn)行的行政干預(yù)強(qiáng)烈、以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的科研體制，建立以學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為導(dǎo)向的科研管理體制，既實(shí)現(xiàn)科研單位的經(jīng)濟(jì)效益，又確保科研單位的研究能力和學(xué)術(shù)水平。主要改革內(nèi)容包括：科研機(jī)構(gòu)“去行政化”改革、改革高尖端人才推薦和評(píng)選制度、改革科研成果評(píng)價(jià)制度、改革職稱評(píng)定制度、改革課題招投標(biāo)制度、人事制度改革、企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　作者單位：中國發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會(huì)企業(yè)戰(zhàn)略專業(yè)委員會(huì)