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　　不能依托“運輸”壟斷來壟斷電力購銷。

　　輸配分開是我國電力發(fā)展中“躲不開、繞不過”的關(guān)鍵問題，應(yīng)當(dāng)按照《電力體制改革方案》（國發(fā)［2002］5號文件）確定的方向，攻堅克難，加緊推進。

　　輸配分開不是將“大壟斷”變?yōu)?ldquo;小壟斷”

　　輸配是輸電和配電業(yè)務(wù)的總稱，它作為發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的唯一聯(lián)系紐帶，是電力產(chǎn)業(yè)鏈的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。形象地來看，輸電企業(yè)不直接從事電力購銷業(yè)務(wù)，僅提供電能輸送服務(wù)，以收取“過網(wǎng)費”方式取得收入，相當(dāng)于“運輸公司”；而配電企業(yè)主要從事電力購銷業(yè)務(wù)，以電力購銷價差取得收入，相當(dāng)于“百貨公司”，其配電網(wǎng)的電力配送業(yè)務(wù)類似于“送貨隊”，只有在別人利用其配電網(wǎng)輸送電能時，才扮演輸電業(yè)務(wù)主體的角色。

　　電網(wǎng)的技術(shù)經(jīng)濟特征決定其具有自然壟斷屬性，但這種壟斷只限于電力“運輸”環(huán)節(jié)，不代表“購銷”環(huán)節(jié)的壟斷，更不能依托“運輸”壟斷來壟斷電力購銷。在輸配業(yè)務(wù)同屬一個電網(wǎng)企業(yè)情況下，輸配分開在形式上表現(xiàn)為電網(wǎng)企業(yè)的分拆重組，本質(zhì)上卻是對輸配電業(yè)務(wù)組織模式的重新調(diào)整，應(yīng)立足于電力發(fā)展全局，著眼于輸配電體制改革來理解輸配分開的內(nèi)涵，認(rèn)為輸配分開只是將“大壟斷”變?yōu)?ldquo;小壟斷”的觀點是片面的、錯誤的。

　　輸配分開的意義在于，打破配電環(huán)節(jié)的“獨買獨賣”壟斷，有效監(jiān)管輸電環(huán)節(jié)的“獨家運輸”壟斷，建立能確保電網(wǎng)無歧視開放和電力公平交易的電力調(diào)度和交易組織體系，為充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)性作用提供體制保障。

　　電力體制改革的卡脖子環(huán)節(jié)

　　國際經(jīng)驗表明，輸配分開是建立雙邊電力交易市場的基本前提，是電力市場化改革無法回避的重要問題。我國也不應(yīng)例外。2002年我國實行的電力市場化改革，實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”，打破了過去發(fā)輸配高度一體化模式，邁出了改革的關(guān)鍵一步。但由于輸配分開遲遲沒有啟動，多項后續(xù)改革也不能及時跟進，舊的秩序被迅速打破，新的秩序又難以建立，電力體制改革被“卡”在中間而無法深化，導(dǎo)致新舊體制摩擦日益嚴(yán)重，各種矛盾日趨突出。主要表現(xiàn)在：

　　電力市場難建立。輸配合一的體制下，電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、電力系統(tǒng)調(diào)度、電力交易結(jié)算于一身，對發(fā)電廠是買方壟斷，對電力用戶是賣方壟斷，發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了電力供求雙方直接交易關(guān)系。輸配不分開，即便實現(xiàn)了競價上網(wǎng)，充其量也只相當(dāng)于獨家壟斷企業(yè)的招標(biāo)采購，市場作用空間很有限，廠網(wǎng)分開的改革效果難以體現(xiàn)。

　　一是難以培育購電主體。電網(wǎng)企業(yè)作為電力購銷環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營商，往往從其自身利益出發(fā)，依靠所掌控的行業(yè)壟斷資源，排斥其他配電主體，為發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易（大用戶直購）設(shè)置障礙。

　　二是難以保證公平交易。電網(wǎng)公司既擁有輸電、調(diào)度、交易的功能，本身又是購售電市場主體，難以保證公平、公正和透明的電力市場交易秩序，發(fā)電廠、電力用戶等相關(guān)主體的合法權(quán)益難以得到保障。

　　電價體系難理順。市場經(jīng)濟體制下，電價包括購銷電價和輸電電價，其中輸電電價相當(dāng)于“運費”，應(yīng)實行政府監(jiān)管定價；購銷電價包括上網(wǎng)電價和銷售電價，則應(yīng)逐步放開，實行市場定價。目前通常提到的輸配電價，準(zhǔn)確地說應(yīng)是輸電價。在輸配合一體制下，無法建立這樣的電價體系。

　　一是從輸電電價看，即便制訂了輸電成本核算規(guī)則，但由于輸配電業(yè)務(wù)屬于同一個企業(yè)，輸電和配電業(yè)務(wù)的主體邊界由企業(yè)決定，加之電網(wǎng)企業(yè)壟斷財務(wù)信息，信息不充分、不對稱，政府監(jiān)管的難度很大，合理成本定價缺乏體制基礎(chǔ)。因此，能否形成監(jiān)管下的獨立輸電價格并不取決于技術(shù)方案，而主要在于體制。

　　二是從購銷電價看，對電力這種基本產(chǎn)品而言，只要市場保持“獨買獨賣”格局，政府就應(yīng)實行價格監(jiān)管。

　　三是從價格傳導(dǎo)看，沒有透明、合理的獨立輸電電價，電煤價格到銷售電價之間無法建立起傳導(dǎo)機制，這是導(dǎo)致煤電關(guān)系不順、價格聯(lián)動機制難以實施的原因之一。因此，輸配分開是影響電價的一個關(guān)鍵因素，能夠“擠掉”進入輸電電價的不合理成本，并且為購銷電價實行市場定價奠定基礎(chǔ)，而并不在于能否絕對降低電價。

　　發(fā)展方式難轉(zhuǎn)變。電源與電網(wǎng)建設(shè)不協(xié)調(diào)，配電網(wǎng)滯后于輸電網(wǎng)，農(nóng)村電網(wǎng)滯后于城市電網(wǎng)，是電力發(fā)展面臨的突出矛盾。一個主要原因就在于輸配合一的體制。

　　一是發(fā)電領(lǐng)域已實現(xiàn)了投資主體多元化，地方和社會投資者參與程度較高，但電網(wǎng)基本還是獨家建設(shè)，融資渠道單一，投資相對不足，特別是配電投資相對更少。目前社會投資者很難進入電網(wǎng)，地方政府也正在淡出，電網(wǎng)發(fā)展只能更多依賴中央企業(yè)債務(wù)融資，財務(wù)風(fēng)險增大，可持續(xù)性令人擔(dān)憂。

　　二是1998年的“兩改一同價”改革使我國農(nóng)電發(fā)展取得了長足進步，但在輸配合一體制下，政府與企業(yè)、中央與地方在農(nóng)電發(fā)展上的權(quán)責(zé)不清晰，農(nóng)電普遍服務(wù)補償機制也缺乏實施基礎(chǔ)，難以建立發(fā)展的長效機制。

　　三是由于電網(wǎng)企業(yè)規(guī)模巨大、業(yè)務(wù)面很廣、關(guān)聯(lián)性強，缺乏競爭機制，容易導(dǎo)致降低成本、改進服務(wù)的動力不足，對企業(yè)經(jīng)濟效益和行業(yè)發(fā)展質(zhì)量都會造成一定負(fù)面影響。另外，由于目前沒有形成有效的電力市場，電價不能反映資源稀缺性和環(huán)境成本，市場在電力節(jié)能減排中的作用空間有限，只能更多地依靠行政手段，市場化的節(jié)能減排機制難以建立。

　　改革是一個制度變遷過程，“路徑依賴”效應(yīng)十分明顯。上世紀(jì)80年代至今，電力改革按照市場取向不斷深化，經(jīng)歷了“放寬準(zhǔn)入、多家辦電”和“政企分開、打破行政壟斷”兩個階段，目前正處于“重構(gòu)市場結(jié)構(gòu)、提高市場績效”的第三階段。

　　2002年的廠網(wǎng)分開成功地開啟了第三階段改革，按照國發(fā)［2002］5號文的戰(zhàn)略部署，與其接續(xù)的核心步驟應(yīng)是輸配分開。但是，由于長期以來在輸配電體制改革問題上存在較大分歧，改革推動力也不足，輸配分開一直沒能取得實質(zhì)進展，導(dǎo)致深化電力體制改革步履艱難而陷入“僵局”。因此，必須按照國家“十二五”規(guī)劃的要求，穩(wěn)步開展輸配分開試點，把電力體制改革不斷推向深入。

　　如何實現(xiàn)輸配分開？

　　輸配分開的核心是重組輸配電業(yè)務(wù)組織模式，分拆電網(wǎng)企業(yè)只是手段，絕不是為了分拆電網(wǎng)而輸配分開。建議選擇有條件的區(qū)域先期開展綜合試點，然后逐步擴大、穩(wěn)步推進、深化完善。

　　總體思路是：分拆電網(wǎng)企業(yè)，打破電力購銷環(huán)節(jié)壟斷，培育多家購電主體，建立確保電網(wǎng)無歧視開放和電力市場公平交易的電力調(diào)度與交易體系，提高輸配電效率；理順中央、地方政府對輸配電的管理關(guān)系，推進輸配電企業(yè)投資主體多元化；形成有利于對輸配電業(yè)務(wù)實施有效監(jiān)管的體制環(huán)境，消除輸電價格中的不合理成本，建立科學(xué)的輸電價格形成機制，為理順電價體系創(chuàng)造條件；推動農(nóng)電體制改革，建立農(nóng)村電力社會普遍服務(wù)機制，促進農(nóng)村電力發(fā)展。

　　輸配分開模式。國際范圍看，多數(shù)電力市場化改革國家都不同程度地實行了輸配分開，其過程不存在重大技術(shù)障礙，也不會影響電力系統(tǒng)安全。由于各國國情不同，采取的輸配分開模式也不相同，歸納起來主要有三種：一是功能分離，即輸配電業(yè)務(wù)在財務(wù)上實行分開核算，但其業(yè)務(wù)組織屬于同一家公司，如日本等國家。二是結(jié)構(gòu)分離，即輸配電業(yè)務(wù)由不同的兩類企業(yè)負(fù)責(zé)，但這兩類企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬于同一個控股公司，比如法國、丹麥等國家。三是產(chǎn)權(quán)分離，即輸配電業(yè)務(wù)各自獨立，輸電和配電企業(yè)的產(chǎn)權(quán)分屬不同的主體，如英國、澳大利亞、俄羅斯、巴西、阿根廷等國家。三種模式中，產(chǎn)權(quán)分開最徹底，但對現(xiàn)行體制沖擊也最大；功能分開盡管對現(xiàn)行體制沖擊小，但在培育購電市場主體等方面的作用較小，而且對監(jiān)管能力有很高的要求。結(jié)構(gòu)分離介于兩者之間，盡管分離得不徹底，但能基本滿足改革目標(biāo)，對監(jiān)管要求和操作難度適中。綜上，應(yīng)實行“兩步走”方式，近期采用結(jié)構(gòu)分離模式，然后再適時推進產(chǎn)權(quán)分開。

　　電網(wǎng)企業(yè)的分拆重組。整合電網(wǎng)公司輸電資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，組建一個由中央政府管理的國家輸電公司，下設(shè)若干區(qū)域性輸電公司，負(fù)責(zé)國家骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運營。改組省級及以下電網(wǎng)公司，將省電網(wǎng)公司改組為中央與地方合資的省級配電公司，地級和縣級配電公司作為省級配電公司的子公司，負(fù)責(zé)建設(shè)、運營轄區(qū)內(nèi)的配電網(wǎng)，并作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務(wù)，承擔(dān)電力社會普遍服務(wù)職責(zé)。地級和縣級配電公司的設(shè)置可以根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展的需要，打破行政區(qū)劃限制而因地制宜地確定。

　　輸電、調(diào)度、交易組織的模式。建立新型的電力調(diào)度與交易體系是輸配分開必然要涉及的重要事項，關(guān)鍵要將電力調(diào)度和交易職能獨立于購售電主體。目前通常采用有三種模式：一是獨立系統(tǒng)運行商模式，即調(diào)度與交易一體并獨立于輸電公司，如美國的ISO/RTO模式等。二是輸電系統(tǒng)運營商模式，即調(diào)度機構(gòu)與輸電公司為一體，交易機構(gòu)獨立，如歐盟國家的TSO模式。三是“三分離”模式，即調(diào)度機構(gòu)、交易機構(gòu)、輸電公司各自獨立，只有巴西等少數(shù)國家采用。綜合比較各種模式的優(yōu)缺點，結(jié)合我國實際，應(yīng)采用第二種模式，調(diào)度機構(gòu)屬于輸電公司。

　　其他相關(guān)方面的改革。一是研究制定基于監(jiān)管定價的輸電成本核算體系，明晰計價成本的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，建立獨立的輸電價格形成機制。二是合理界定政府與市場、中央與地方政府的電網(wǎng)投資范圍，建立分類指導(dǎo)的電網(wǎng)投資體制。結(jié)合電網(wǎng)企業(yè)重組，推進電網(wǎng)企業(yè)投資主體多元化。三是深化農(nóng)電體制改革，完善農(nóng)電社會普遍服務(wù)政策，建立促進農(nóng)電可持續(xù)發(fā)展的長效機制。□（作者單位：國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所）