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　　認真研究我國房地產(chǎn)業(yè)運行的基本特征，深入分析住房保障與房地產(chǎn)市場存在的主要問題，以有效的財稅政策促進我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，是當前貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是加快推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的客觀需要。

　　一、財稅政策體系初步建立，調(diào)控效果逐步顯現(xiàn)

　　黨中央、國務院歷來高度重視房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與房地產(chǎn)市場調(diào)控。近年來，針對新時期我國房地產(chǎn)市場運行態(tài)勢，突出解決房價上漲過快、結(jié)構(gòu)失衡與畸形消費等主要問題，中央出臺了一系列政策措施，并逐步完善調(diào)控運行機制，取得了明顯的階段性成果。2005年出臺“國八條”和2006年出臺“國六條”，對2007年底至2008年初房價上漲趨勢起到了有效的遏制作用，呈逐步趨穩(wěn)態(tài)勢。2008年第四季度，為應對國際金融危機，發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)擴大內(nèi)需和改善民生的作用，中央將加強保障性安居工程建設(shè)作為一攬子刺激經(jīng)濟計劃的一項重要內(nèi)容，并相應實施了促進住房合理消費的一系列調(diào)控政策，刺激房地產(chǎn)市場逆勢而進。但從2009年下半年起，部分城市再次出現(xiàn)房價上漲過快、投資投機性購房活躍等問題。為此，2010年中央出臺“國十條”等調(diào)控措施，2011年又出臺“新國八條”。從某種角度說，房地產(chǎn)業(yè)是近幾年政府出臺政策最多、支持力度最大的行業(yè)。作為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟運行主要工具的財稅政策，在促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展中，發(fā)揮了重要作用。按照黨中央、國務院的要求，財稅部門積極完善政策體系，創(chuàng)新制度機制，把握政策要點，實施了一系列促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施。

　　(一)著力強化土地出讓收支管理，增加保障性住房供給。我國房地產(chǎn)市場供求結(jié)構(gòu)失衡的主要特征表現(xiàn)，是滿足廣大中低收入階層需求的房源缺乏、供給不足。增加保障性住房供給，穩(wěn)定廣大中低收入階層的住房預期，是促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財稅政策從加強土地出讓收支管理著手，著力促進增加保障性住房供給。一是明確土地出讓收益按比例用于保障性安居工程建設(shè)。從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方政府性基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府性基金預算安排，明確規(guī)定土地出讓收益用于保障性安居工程建設(shè)的比例不低于10%。二是讓渡“土地出讓收入”換取“保障性住房”。試行“限房價、競地價”、“限地價、競保障性住房面積”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，將配建數(shù)量、面積、戶型標準、價格、工期、質(zhì)量等要求及違約責任作為土地出讓的前置條件，增加保障性住房供應。三是通過免收土地出讓收入，降低保障性安居工程建設(shè)成本。對廉租住房、城市棚戶區(qū)改造中的安置住房、經(jīng)濟適用住房以及政府投資公共租賃住房的建設(shè)用地，以“行政劃撥”方式供地，除依法支付土地補償費、拆遷補償費外，一律免繳土地出讓收入。

　　(二)著力完善財稅政策體系，大力支持保障性住房建設(shè)。保障性住房建設(shè)，是一項規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程。“十二五”規(guī)劃綱要確定未來五年建設(shè)保障性住房和棚房區(qū)改造住房3600萬套，并在開局之年實施千萬套的目標任務。財稅政策著力從資金保障、稅費優(yōu)惠、租金管理等方面，健全完善政策體系。一是明確保障性安居工程資金來源渠道。根據(jù)保障性安居工程項目的不同性質(zhì)，確定了相應的資金來源。比如，廉租住房保障資金全部由政府安排，包括住房公積金增值收益安排的資金、土地出讓收益安排的資金、市縣公共預算安排的資金、地方債券收入安排的資金、省級安排的專項補助資金、中央安排的專項補助資金、社會捐贈資金以及其他資金等。公共租賃住房建設(shè)資金采取財政投入、企業(yè)投資、住房公積金貸款、銀行貸款等方式籌集。棚戶區(qū)改造通過財政補助、銀行貸款、企業(yè)支持、群眾自籌、市場開發(fā)等多渠道、多方式籌集資金。二是明確保障性安居工程稅費優(yōu)惠政策。對廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房和棚戶區(qū)改造中的安置房建設(shè)、管理，分別給予營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等方面的優(yōu)惠；對廉租住房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃住房建設(shè)，以及棚戶區(qū)改造和舊住宅區(qū)整治，一律免收各項行政事業(yè)性收費和政府性基金。三是規(guī)范廉租住房和公共租賃住房租金管理。廉租住房和政府投資建設(shè)公共租賃住房的租金收入納入同級國庫，實行收支兩條線管理，專項用于廉租住房和公共租賃住房的維護、管理等支出。

　　(三)著力完善房地產(chǎn)稅收制度，合理引導居民住房消費。一是實行差別化稅收政策。根據(jù)房地產(chǎn)市場運行狀況，及時調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅、個人所得稅和營業(yè)稅征收政策，比如，2010年9月，將對個人購買自用普通住房減半征收契稅，調(diào)整為對個人購買屬于家庭唯一住房的普通住房，減半征收契稅；將對個人首次購買90平方米及以下普通住房減按1%稅率征收契稅，調(diào)整為對個人購買90平方米及以下且屬于家庭唯一住房的普通住房，減按1%稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內(nèi)重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。2011年1月，調(diào)整了個人轉(zhuǎn)讓住房營業(yè)稅政策，對個人購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，統(tǒng)一按其銷售收入全額征稅，旨在抑制房地產(chǎn)市場投資、投機行為。二是加強土地增值稅清算。加強對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅的清算管理，對定價過高、漲幅過快的房地產(chǎn)開發(fā)項目進行重點清算和稽查，防止房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。三是推進個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點。從2011年1月28日起在上海、重慶開始實施個人住房房產(chǎn)稅改革試點，增加住房持有成本，適度均衡購買與持有環(huán)節(jié)的稅收負擔，引導居民樹立合理住房消費觀念。

　　與以往相比，當前房地產(chǎn)市場調(diào)控具有以下幾個明顯的特征。一是目標明確?；灸繕耸谴龠M房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，重在用經(jīng)濟手段發(fā)揮引導效應，抑制負面影響。二是重點突出。在抑制投資投機性需求的同時，加大保障性安居工程建設(shè)力度，財政投入力度前所未有。三是多管齊下。綜合運用財政、土地、信貸、稅收等經(jīng)濟手段，以市場經(jīng)濟原則實施適時適度調(diào)控。同時，又針對住房兼具的消費品、投資品、保障品三性特征，輔之以必要的行政措施和政府問責機制。四是督查落實。國務院辦公廳組織8個督查工作組，分赴北京、上海、廣東、遼寧等16個?。▍^(qū)、市）進行實地督查，督促房地產(chǎn)市場調(diào)控政策執(zhí)行和落實，及時總結(jié)推進各地創(chuàng)造的經(jīng)驗和辦法。

　　目前調(diào)控政策的效果已開始逐步顯現(xiàn)，房地產(chǎn)市場已開始出現(xiàn)四個積極變化。一是過度膨脹的住房需求正在發(fā)生變化。在限購和房產(chǎn)稅試點等政策作用下，投資投機性購房需求得到抑制，過度超前性需求得到控制。二是過度寬松的信貸環(huán)境正在發(fā)生變化。信貸總體規(guī)模受到限制，房地產(chǎn)融資成本逐步提高。三是過快上漲的房價正在發(fā)生趨勢性變化。目前多數(shù)城市房價漲幅明顯趨緩，以贈送家電、車位等變相降價現(xiàn)象比較普遍，部分房價過高城市出現(xiàn)穩(wěn)中趨降態(tài)勢。四是過低風險的營利機會正在發(fā)生變化。房地產(chǎn)企業(yè)依靠房價快速上漲的營利模式開始向加快資金周轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變。

　　二、準確把握房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本特征，正確應對當前面臨的突出問題

　　我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)育發(fā)展具有獨特的歷史路徑與特殊的現(xiàn)實環(huán)境。進一步健全完善房地產(chǎn)業(yè)財稅政策體系，需要充分認識和準確把握我國房地業(yè)發(fā)展的歷史和現(xiàn)實特征，妥善解決好當前面臨的突出問題。

　　(一)我國房地產(chǎn)市場發(fā)育起步晚、起點低、發(fā)展快。由于長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與此相適應的住房供給制度呈現(xiàn)出國家、企事業(yè)單位“統(tǒng)包統(tǒng)配”的特征，從而導致房地產(chǎn)市場缺失，嚴重窒息了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成住房供給極度短缺。即使在改革開放后的較長時間內(nèi)，受各種因素制約，我國的房地產(chǎn)市場也遲遲未能起步。直到1994年，國務院出臺《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化。這在我國房地產(chǎn)市場發(fā)展史上具有里程碑式的意義，標志著我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展從此進入一個新的發(fā)展階段。因此，從一定意義上講，我國房地產(chǎn)市場是從1994年開始真正起步，1998年進入提速階段，至今還不到20年時間。房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，有力地推動了我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活改善。據(jù)統(tǒng)計，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重由改革開放初期的2%左右上升到2010年的6%左右，并帶動50多個相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，尤其是在本輪應對國際金融危機過程中，發(fā)揮了重要作用。一個直觀的現(xiàn)象，就是人民群眾的居住水平迅速提高，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由改革開放初期的6.7平方米提高到目前的30平方米左右，住房內(nèi)外部配套設(shè)施日趨完備，功能質(zhì)量明顯提高。

　　(二)保障性住房建設(shè)從相對滯后，逐步做到由點到面、跨越式發(fā)展。在我國城鎮(zhèn)化加速推進、房地產(chǎn)市場快速發(fā)展過程中，住房保障制度建設(shè)相對滯后。一方面，工業(yè)化過程中形成的大量棚戶區(qū)等簡易住房，質(zhì)量低劣、功能簡陋，不能滿足居民生活基本需要；另一方面，城鎮(zhèn)低收入家庭、城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的“農(nóng)民工”等流動人口、新畢業(yè)大學生和新就業(yè)人員的住房問題越來越突出。針對這種情況，國務院于2007年出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確將保障性住房納入政府公共服務的職責范圍。這又是我國保障性住房發(fā)展史上的一個標志性文件，保障性住房建設(shè)由此進入一個跨越式發(fā)展階段。以遼寧省棚戶區(qū)連片改造為發(fā)端，從局部地區(qū)開展棚戶區(qū)改造，發(fā)展到目前在全國范圍內(nèi)推進各類棚戶區(qū)改造；從最初以廉租住房、經(jīng)濟適用住房為主，發(fā)展到以公共租賃住房為主。目前已初步建立了包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區(qū)改造，以及農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程在內(nèi)的七大類、十一個品種的保障性住房體系。“十二五”期間，黨中央、國務院又明確保障性住房建設(shè)任務為3600萬套，覆蓋約20%的城鎮(zhèn)居民家庭，覆蓋范圍之寬、投入力度之大、保障速度之快前所未有。

　　(三)部分城市房價上漲過快，住房供應結(jié)構(gòu)明顯失衡。近年來，我國房地產(chǎn)市場一個明顯特征，就是首次置業(yè)需求突然暴發(fā)、改善性需求迅速跟進、投資投機性需求強勁上升，帶動部分城市房價上漲過快，明顯超過居民收入增長速度，普通居民通過市場解決住房問題面臨很大壓力。同時，由于歷史性原因，還存在明顯的住房供應結(jié)構(gòu)不夠合理，中低價位、中小套型普通商品住房比例較低，高檔大戶型住房比重相對偏高等問題。市場投資投機成分較大，加劇了商品房供應緊張矛盾，背離了自住和改善性需求。這些問題不僅直接影響到居民住房條件改善，而且使住房資源在極短的時間內(nèi)向少數(shù)人大量集中，加劇了分配不公，長此以往，不僅會增加金融風險，影響經(jīng)濟又好又快發(fā)展，而且不利于社會主義和諧社會建設(shè)。為此，黨中央、國務院高度重視，及時部署并實施了一系列調(diào)控政策措施。

　　目前房地產(chǎn)市場仍處于深度博弈期，鞏固好房地產(chǎn)市場調(diào)控取得積極成效，進一步完善財稅政策，要在準確把握好當前房地產(chǎn)市場特征的基礎(chǔ)上，著力解決好以下幾個方面的突出問題。

　　一是關(guān)于加強保障性安居工程建設(shè)問題。目前保障性安居工程建設(shè)雖已取得明顯進展，但任務仍然艱巨、問題突出。首先是保障性住房進展不平衡。一方面，城鎮(zhèn)化快速推進帶來的新增城鎮(zhèn)人口對保障性住房的需求十分巨大，一些大中城市仍然存在較大數(shù)量的棚戶區(qū)需要改造，住房條件急需改善。另一方面，在實際落實工作中，地區(qū)之間存在明顯不平衡，有的地區(qū)進展較快，保障面較大；有的地區(qū)進展偏慢，保障面過小。其次是保障性安居工程供給能力不足。概括地說，就是“缺地、缺錢、缺激勵”。“缺地”，就是目前土地供給制度還不適應現(xiàn)階段大規(guī)模保障性安居工程建設(shè)的需要。“缺錢”，就是資金壓力大，渠道相對單一，目前主要依賴政府投資，社會資金的進入渠道不暢、政策缺失。“缺激勵”，就是缺乏調(diào)動市場主體和社會機構(gòu)參與保障房建設(shè)積極性的激勵機制，地方政府、社會機構(gòu)、企業(yè)部門的積極性都有待進一步調(diào)動。再就是保障性安居工程管理亟待跟進。比如，工程質(zhì)量、分配公平、可持續(xù)運轉(zhuǎn)等問題都需要研究解決。制度建設(shè)滯后會帶來更嚴重的保障效率與公平等社會問題。為此，要加快保障性安居工程建設(shè)體制機制創(chuàng)新，堅持“保基本、保重點、分步走，重實情、齊參與、控風險”的基本原則，努力走出一條符合我國國情的保障性安居工程建設(shè)管理新路子。

　　二是關(guān)于改革房地產(chǎn)稅收制度問題。目前我國與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅種共有10種。其中，在土地、房屋取得環(huán)節(jié)有耕地占用稅、契稅；在土地、房屋銷售轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)有營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅；在土地、房屋擁有使用環(huán)節(jié)有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。除營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅是5個具有普遍調(diào)節(jié)功能的稅種外，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅是5個專門針對房地產(chǎn)設(shè)置的稅種?，F(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的主要問題是各環(huán)節(jié)稅負結(jié)構(gòu)不盡合理，開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅負相對較高，保有環(huán)節(jié)使用成本較低，稅收調(diào)節(jié)功能交叉與缺位并存。2010年，在與房地產(chǎn)相關(guān)的10個稅種收入中，交易環(huán)節(jié)的稅收負擔約占90%，保有環(huán)節(jié)僅占10%。

　　三是關(guān)于完善土地供應制度問題。“十二五”時期是我國大規(guī)模開展保障性安居工程建設(shè)的特殊時期，也就是保障性住房供給的奠基時期，土地需求量猛然增加已成客觀現(xiàn)實，從而帶來相應的政策供給問題。按照我國現(xiàn)行政策規(guī)定，城鎮(zhèn)住房建設(shè)只能在國有土地上進行，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村集體土地上建造或購置住房。城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地的供應有兩種方式：一是供應現(xiàn)有的國有土地，二是將農(nóng)村集體土地征為國有后再用于住房建設(shè)。前一種方式，地上沒有建筑物的國有土地極少，通常情況是地上有著大量的建筑物，需要完成房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移后，才能按照城市規(guī)劃拆除舊建筑重新建造住房，因而難度較大，時間也比較長；后一種方式也存在同樣的問題。這種情況，導致在實際工作中出現(xiàn)一些保障性安居工程建設(shè)項目雖然有用地指標，但很難落實到具體地塊的情況，致使保障性安居工程建設(shè)進展緩慢。再就是，一些地方還出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)商捂地、囤地行為，也在一定程度上影響了土地有效供給。這些情況表明，當前土地供應方式尚不適應大規(guī)模開展保障性安居工程建設(shè)的需要，亟待完善保障性住房建設(shè)的土地供給政策。

　　三、進一步完善財稅政策體系，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展

　　促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，加快解決保障性住房這一重大的標志性民生問題，是“十二五”時期財政工作與財政改革面臨的一項重要任務。為此，財政部門要進一步發(fā)揮職能作用，一手抓資金籌措與管理，加大推進保障性住房建設(shè)投入力度；一手抓稅收政策的調(diào)整與完善，有效調(diào)控房地產(chǎn)市場運行。按照“有保有壓，結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的原則，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。“保”就是要加大財政投入，推進保障性安居工程建設(shè)。“壓”就是要通過稅收政策，抑制投資投機性需求。“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”就是要通過稅收政策，引導形成合理的住房消費結(jié)構(gòu)，滿足居民不同層次的住房需求，努力實現(xiàn)房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　(一)繼續(xù)發(fā)揮財政職能作用，推進保障性安居工程建設(shè)。財政推進保障性安居工程建設(shè)，一方面，要大力籌措資金，加大投入力度。通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大公共預算投入力度。同時，要確保土地出讓收益、住房公積金增值收益按規(guī)定用于保障性安居工程建設(shè)。按照“省級負總責、市縣抓落實”的原則，省級財政要加大對財政困難市縣的資金保障力度，確保各市縣保障性安居工程順利進展。另一方面，要大力創(chuàng)新財政支持方式。充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，改進和規(guī)范融資渠道，運用投資補助、貸款貼息、資本金注入、稅費優(yōu)惠等多種方式，吸引社會資金參與保障性安居工程建設(shè)及管理運營，以放大政策功能，促進保障性安居工程持續(xù)運營。

　　(二)完善稅收制度，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅，對調(diào)節(jié)收入和財富分配差距、組織財政收入、優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)具有重要意義。從國際上看，大多數(shù)國家和地區(qū)在保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅或類似稅種，各國做法雖有差異，但也有許多共同特征，包括房產(chǎn)稅作為地方政府的主要收入來源、大多采取普遍征收的方式、計稅依據(jù)多以市場評估值為基礎(chǔ)等。“十二五”時期，我們應借鑒國際有益經(jīng)驗，緊密結(jié)合我國國情，及時總結(jié)兩市試點經(jīng)驗，逐步在全國推開房產(chǎn)稅。要著力調(diào)整和優(yōu)化房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)，合理安排房地產(chǎn)開發(fā)、交易、持有環(huán)節(jié)的稅收負擔，逐步建立起符合市場經(jīng)濟基本規(guī)則的比較完善的房地產(chǎn)稅收體系。同時，立足人多地少國情，在推進實現(xiàn)“居者有其屋”的同時，以有效房產(chǎn)稅重點解決“一戶多套”、“超大面積”擁有住房等問題。

　　(三)完善土地供應及收入管理制度，提高住房用地效率。一是進一步完善土地供應及收入管理模式，促進推廣“限房價、競地價”、“限地價、競保障性住房面積”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，控制土地出讓收入過快增長，切實加強保障性安居工程建設(shè)。二是加大土地閑置費的征收力度，推動房地產(chǎn)企業(yè)按照合同約定時限開發(fā)土地，盡快形成有效住房供給。三是研究改進相關(guān)制度，包括允許集體土地用于建設(shè)的辦法。要合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，在維護農(nóng)民集體土地權(quán)益，保護被征地和被拆遷居民的合法利益的同時，切實增加保障性安居工程建設(shè)用地。

　　(四)推動房地產(chǎn)業(yè)體制改革，增加住房有效供給。目前，我國住房供應主體單一，長期處于開發(fā)商壟斷供應的局面。這種情況導致住房供應不足，住房價格過快上漲。“十二五”時期，應進一步深化房地產(chǎn)行業(yè)改革，打破“只有從開發(fā)商手中購買住房”的體制，探索建立多渠道、多種方式供應住房的制度。一是借鑒國外經(jīng)驗，完善財稅政策，積極探索試行住房合作社制度，降低住房建造成本，增加市場住房供應。二是以有效的財稅政策，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設(shè)租賃型住房，建立梯度住房消費制度，鼓勵先租房后買房。三是完善財稅政策和住房公積金政策，大力支持發(fā)展住房租賃和二級市場，引導居民多渠道、多形式解決住房問題。

　　住房是一個龐大而復雜的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，涉及面廣、政策性強、民生特征明顯，需要有健全的法規(guī)體系予以保障和規(guī)范，需要綜合運用土地、財稅、金融等多項政策適時適度的調(diào)控，也需要輔之以必要的行政手段，唯此才能保持我國房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展。

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