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　　五年內(nèi)建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬(wàn)套，是“十二五”規(guī)劃綱要明確的目標(biāo)任務(wù)。大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程，是黨中央、國(guó)務(wù)院為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生的重大舉措，是政府對(duì)社會(huì)的鄭重承諾，也是當(dāng)前宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容之一，涉及人民群眾的切身利益。

　　努力完成“十二五”保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，除制度設(shè)計(jì)、前期工作和監(jiān)督機(jī)制外，要落實(shí)好資金、土地和施工力量等生產(chǎn)要素，其中建立穩(wěn)定的投入機(jī)制備受關(guān)注。

　　一、保障性安居工程建設(shè)與投資方式

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　　根據(jù)保障對(duì)象和提供方式的不同，保障性安居工程主要分為三類。

　　1.以租賃方式提供。指面向城鎮(zhèn)低收入、中等偏下收入住房困難家庭出租的保障性住房。此類保障性住房具有保障人群較廣的基本特征，產(chǎn)權(quán)一般屬于政府或機(jī)構(gòu)投資者，政府對(duì)住房的出租對(duì)象、租金標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)面積等做出規(guī)定，保障對(duì)象可根據(jù)自身?xiàng)l件提出承租申請(qǐng)。具體包括兩種：

　　——廉租住房。根據(jù)2007年原建設(shè)部等九部委發(fā)布的《廉租住房保障辦法》，廉租住房是指政府向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的低收入住房困難家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房，新建廉租住房單套建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。

　　我國(guó)廉租住房經(jīng)歷了10多年的發(fā)展歷程。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，規(guī)定對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。這是我國(guó)首次提出“廉租住房”的概念。2007年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍，到“十一五”期末，全國(guó)廉租住房制度保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。

　　——公共租賃住房。是由政府提供政策支持，以低于市場(chǎng)租金向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的具有保障性質(zhì)的住房。公共租賃住房單套建筑面積控制在60平方米以內(nèi)，以40平方米左右為主。

　　2010年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合出臺(tái)了加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見，開始大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，著力解決不符合廉租住房保障條件、又不具備商品住房購(gòu)買能力的城市“夾心層”群體的基本住房問(wèn)題。

　　2.以售賣方式提供。指面向城鎮(zhèn)具有一定支付能力的中低收入住房困難家庭提供的具有產(chǎn)權(quán)的保障性住房。購(gòu)房者享有住房的產(chǎn)權(quán)，在一定條件下也可以獲得交易權(quán)。具體包括兩種：

　　——經(jīng)濟(jì)適用住房。按照2007年原建設(shè)部等七部委發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，經(jīng)濟(jì)適用住房是政府給予土地劃撥、減免稅費(fèi)等政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房，單套建筑面積控制在60平方米左右。

　　——限價(jià)商品住房。是政府為加大中低價(jià)位、中小套型普通商品住房供應(yīng)采取的措施之一。在限套型、限房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)上競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定開發(fā)建設(shè)單位，面向本地區(qū)中低收入住房困難家庭銷售。

　　3.以危舊房改造方式解決群眾住房問(wèn)題。是由政府組織對(duì)國(guó)有土地上現(xiàn)有的使用年限較長(zhǎng)、功能不全、配套設(shè)施簡(jiǎn)陋、存在安全隱患的集中連片簡(jiǎn)易住房進(jìn)行集中改造。具體包括：

　　——城市棚戶區(qū)改造。指政府對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中連片棚戶區(qū)住房進(jìn)行改造，政府投入和引入商業(yè)開發(fā)相結(jié)合，將符合條件的居民納入廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房的保障范疇，其余居民采取房屋安置、回遷、貨幣補(bǔ)償?shù)确绞礁纳谱》織l件。

　　——國(guó)有工礦棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房和中央下放煤礦棚戶區(qū)改造。主要由政府、企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和組織建設(shè)，采取政府適當(dāng)支持、企業(yè)和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)的辦法，改善職工群眾的居住條件。

　　城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，我國(guó)住房保障范圍和政策不斷發(fā)展，保障性安居工程從最初的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房逐步擴(kuò)大為多種類型。到2010年底已累計(jì)解決近2178萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭和中等偏下收入家庭住房困難問(wèn)題，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的9.4%。

　　（二）保障性安居工程投資方式

　　各地在保障性安居工程建設(shè)中，積極探索投資方式的多樣化，投資渠道多元化。分為三類：

　　1.政府直接投資。由各級(jí)政府投入財(cái)政性資金建設(shè)。

　　2.政府融資平臺(tái)公司投資。政府向平臺(tái)公司注入資本金，引入民間資本或貸款融資進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，通過(guò)多種渠道和途徑為保障性住房建設(shè)籌措建設(shè)資金。

　　3.政府主導(dǎo)下由企業(yè)或個(gè)人投資。保障性安居工程建設(shè)實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”，政府給予一定的優(yōu)惠和扶持政策，由企業(yè)和其他社會(huì)機(jī)構(gòu)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓。實(shí)際操作中，都是在政府組織下，有的由企業(yè)投資并通過(guò)向個(gè)人銷售平衡資金；有的是企業(yè)投資代建后由政府回購(gòu)（BT、BOT方式）；有的是企業(yè)投資建成后實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)。

　　（三）保障性安居工程與投資方式的配合

　　——廉租住房的投資方式。廉租住房建設(shè)多數(shù)采用第一類投資方式，即政府直接投資建設(shè)；也有的采取第三類投資方式，即委托企業(yè)投資代建后政府回購(gòu)或要求商品房開發(fā)企業(yè)在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中配建一定比例的廉租住房。

　　——公共租賃住房的投資方式。各地投資建設(shè)公共租賃住房探索了多種模式，上述三類投資方式都有所涉及。包括政府直接投資；政府融資平臺(tái)公司投資，這是目前公共租賃住房采用的主要投資方式；企業(yè)投資，其中既有政府與企業(yè)合作開發(fā)，也有企業(yè)獨(dú)立開發(fā)。

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確規(guī)定，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)公共租賃住房。國(guó)務(wù)院七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》也提出，在加大政府對(duì)公共租賃住房投入的同時(shí)，切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策，充分調(diào)動(dòng)各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資和經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性。鼓勵(lì)民間資本投資公共租賃住房，既可以有效緩解政府的資金壓力，也能借助企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目管理、住房建設(shè)等方面的專業(yè)力量，促進(jìn)提高公共租賃住房的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。

　　——經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和各類棚戶區(qū)改造的投資方式。采取的是第三類投資方式，在具體操作上又有所區(qū)別。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房，在政府主導(dǎo)下由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)；各類棚戶區(qū)改造，有的直接通過(guò)商業(yè)開發(fā)解決，有的需要在政府適當(dāng)支持下通過(guò)商業(yè)開發(fā)解決，對(duì)不能通過(guò)商業(yè)開發(fā)解決的，采取了政府補(bǔ)貼、企業(yè)或單位支持、個(gè)人出資建設(shè)的方式。

　　從國(guó)外情況看，各國(guó)投資建設(shè)保障性住房的模式，大體可分為三類：一是政府直接投資建設(shè)，如英國(guó)、新加坡等。二是由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，以法國(guó)、瑞典、日本為代表。三是由私營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)，政府采取減稅或補(bǔ)貼方式給予支持，如美國(guó)。

　　與其他國(guó)家的投資模式相比，我國(guó)保障性安居工程投資方式既有共性特征，又因地制宜采取了符合國(guó)情的多樣形式，具有鮮明的探索性和本國(guó)特色。

　　一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，保障性安居工程建設(shè)堅(jiān)持了政府組織、社會(huì)參與的原則，區(qū)別不同性質(zhì)的保障性住房，政府既采取直接投資的方式，也通過(guò)多種形式組織和協(xié)調(diào)企業(yè)投資。政府主導(dǎo)不僅體現(xiàn)在增加投入上，也通過(guò)規(guī)劃布局、土地供應(yīng)、政策支持等引導(dǎo)社會(huì)力量合理參與。

　　二是區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，政府投資建設(shè)保障性住房，既注重滿足本地區(qū)中低收入群眾的基本住房需求，也努力探索外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)職工等人群的住房解決路徑；既考慮低收入群眾住房支付能力不足的困難，也顧及部分居民在解決住房困難的同時(shí)希望擁有自有住房的愿望。

　　三是充分調(diào)動(dòng)各方力量。各地投資建設(shè)的保障性安居工程中，既有政府投資新建的住房，也有在政府協(xié)調(diào)下通過(guò)商業(yè)開發(fā)改造原有的住房，同時(shí)也針對(duì)國(guó)有墾區(qū)、林區(qū)林場(chǎng)、工礦、煤礦職工等特殊困難群眾而實(shí)施的危舊房和棚戶區(qū)改造工程。實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)建立清晰的投資權(quán)益關(guān)系，形成了政府、企業(yè)、居民合力推進(jìn)的機(jī)制。

　　四是因地制宜、講求實(shí)效。我國(guó)正在大規(guī)模集中建設(shè)保障性住房，鼓勵(lì)和支持城市政府在國(guó)家宏觀政策下，因地制宜采取適合本地特點(diǎn)的投資政策和辦法。例如，對(duì)廉租住房和公共租賃住房，一些地方采取統(tǒng)一投資建設(shè)的模式，探索將廉租住房、公共租賃住房并軌管理，作為政府出租的公有住房，實(shí)行略低于市場(chǎng)的租金。對(duì)不同收入水平的居民采取差別化的租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，既有助于簡(jiǎn)化公房出租的管理，也為今后實(shí)現(xiàn)有效退出創(chuàng)造條件。

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　　1.政府財(cái)政性資金。指各級(jí)政府安排用于保障性安居工程建設(shè)的財(cái)政性資金。

　　——公共預(yù)算安排資金。指各級(jí)政府公共預(yù)算安排用于保障性安居工程建設(shè)的資金，包括中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金、市縣公共預(yù)算和中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券安排的資金。

　　——政府性基金預(yù)算安排資金。指地方政府性基金預(yù)算安排用于保障性安居工程建設(shè)的資金，包括土地出讓凈收益（不低于10%）和住房公積金增值收益等。

　　2.企業(yè)、個(gè)人自籌資金。包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自籌資金、工礦企業(yè)自籌資金、居民個(gè)人出資等。

　　3.社會(huì)融資。主要包括銀行開發(fā)貸款，住房公積金貸款，發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)募集的資金，通過(guò)社?；稹⒈ｋU(xiǎn)基金、房地產(chǎn)信托基金等籌集的資金。

　　4.其他渠道籌集的資金。除各級(jí)財(cái)政預(yù)算、企業(yè)個(gè)人自籌、社會(huì)融資以外，通過(guò)其他渠道籌集用于保障性安居工程建設(shè)的資金。

　　二、“十二五”保障性安居工程投資的重點(diǎn)和難點(diǎn)

　　（一）保障性安居工程投資重點(diǎn)

　　——從目標(biāo)任務(wù)看，?；臼侵攸c(diǎn)。“十二五”規(guī)劃綱要提出，以政府為主提供基本保障，把保障基本住房納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作目標(biāo)。加大保障性安居工程建設(shè)力度，基本解決保障性住房供應(yīng)不足的問(wèn)題。“十二五”期間建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬(wàn)套（戶），使全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，保障性安居工程建設(shè)不僅有利于保障和改善民生，而且有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大消費(fèi)需求、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。我們要進(jìn)一步增強(qiáng)做好這項(xiàng)工作的責(zé)任感、緊迫感，堅(jiān)定信心，攻堅(jiān)克難，扎實(shí)工作，形成合力，又好又快地推進(jìn)工程建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，兌現(xiàn)黨和政府對(duì)人民群眾作出的鄭重承諾。

　　——從資金需求看，政府投資是重點(diǎn)。2011年是“十二五”規(guī)劃的起步之年，也是建設(shè)3600萬(wàn)套保障性安居工程的開局之年。據(jù)測(cè)算，今年1000萬(wàn)套保障性安居工程總投資約1.38萬(wàn)億元，約需各級(jí)政府投入5000億元，銀行貸款4000億元，企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)投資4800億元。

　　——從保障房類型看，公租房投資是重點(diǎn)。“十二五”規(guī)劃綱要提出，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。這是解決現(xiàn)階段中低收入居民住房保障問(wèn)題的主渠道。自2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺(tái)以來(lái)，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造力度逐步加大，城市低收入家庭的住房條件得到較大改善。但是，由于有的地區(qū)住房保障政策覆蓋范圍比較小，部分大中城市商品住房?jī)r(jià)格較高、上漲過(guò)快、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因，一些中等偏下收入住房困難家庭無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)租賃或購(gòu)買住房的問(wèn)題比較突出。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新就業(yè)職工階段性住房支付能力不足的矛盾日益顯現(xiàn)，外來(lái)務(wù)工人員居住條件也亟需改善。解決這些群眾的住房困難，如果全部依靠擴(kuò)大廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房覆蓋面，一方面政府財(cái)力難以承受，另一方面部分“夾心層”人群對(duì)保障性住房的需求是階段性的，隨著收入增長(zhǎng)將具備通過(guò)市場(chǎng)解決住房的能力，會(huì)退出政府保障的范疇。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)展公共租賃住房，解決城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工以及符合條件的外來(lái)務(wù)工人員的住房問(wèn)題。“十二五”期間，需要切實(shí)加大公共租賃住房的投入力度，將發(fā)展公共租賃住房作為完善住房政策體系、化解群眾住房矛盾的重大舉措加以落實(shí)。

　　——從中央投資補(bǔ)助投向看，中西部地區(qū)是重點(diǎn)。我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于東部沿海地區(qū)，低收入困難群眾多，政府住房保障壓力大。今年1000萬(wàn)套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)中，中西部地區(qū)所占比例達(dá)到74%，其中，中西部地區(qū)新建廉租住房達(dá)到全國(guó)廉租住房建設(shè)任務(wù)的95%，各類棚戶區(qū)改造占全國(guó)棚戶區(qū)改造任務(wù)的84%。廉租住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造任務(wù)相對(duì)較重，表明中西部地區(qū)低收入群眾住房困難仍是當(dāng)前的突出矛盾，需要政府切實(shí)加大力度解決這部分群眾的基本住房問(wèn)題。而中西部省市財(cái)力普遍較弱、土地出讓凈收益低，政府可調(diào)配的資源有限，相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、低收入群眾住房困難問(wèn)題解決較早、政府籌資能力和渠道較多的地區(qū)而言，需要中央投資繼續(xù)給予重點(diǎn)支持。

　?。ǘ┍Ｕ闲园簿庸こ讨醒胪顿Y補(bǔ)助政策

　　——廉租住房。根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)新建廉租住房項(xiàng)目的支持辦法》等規(guī)定，中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)新建廉租住房的補(bǔ)助政策是，中部地區(qū)400元/平方米，西部地區(qū)500元/平方米。另外，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金用于地方發(fā)放租賃補(bǔ)貼和購(gòu)買、改建、租賃廉租住房支出。

　　——公共租賃住房。根據(jù)《中央補(bǔ)助公共租賃住房專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定，由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金給予補(bǔ)助。中央補(bǔ)助資金按照各地區(qū)籌集的公共租賃住房套數(shù)并結(jié)合財(cái)政困難程度安排，專項(xiàng)用于補(bǔ)助政府組織實(shí)施的公共租賃住房項(xiàng)目的開支（含新建、改建、收購(gòu)、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式籌集房源），包括投資補(bǔ)助、貸款貼息以及政府直接投資項(xiàng)目的資本金等支出。

　　——城市棚戶區(qū)改造。根據(jù)《中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定，由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金給予補(bǔ)助。中央補(bǔ)助資金按照各地區(qū)城市棚戶區(qū)改造的拆遷面積、拆遷戶數(shù)等兩項(xiàng)因素并結(jié)合財(cái)政困難程度進(jìn)行分配，專項(xiàng)用于補(bǔ)助政府主導(dǎo)的城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，包括拆遷、安置、建設(shè)以及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等開支。

　　——國(guó)有工礦棚戶區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)、中央下放煤礦棚戶區(qū)改造。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定的補(bǔ)助投資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

　?。ㄈ┕沧赓U住房等保障性安居工程的投資難點(diǎn)

　　由于“十二五”保障性安居工程建設(shè)任務(wù)相對(duì)集中，一定時(shí)期內(nèi)融資環(huán)境趨緊，籌措建設(shè)資金面臨巨大壓力。

　　一是政府支出壓力大。從2011年1000萬(wàn)套建設(shè)任務(wù)的落實(shí)和資金籌措情況看，籌足約需5000億元的各級(jí)政府財(cái)政性資金是突出矛盾，特別是直接承擔(dān)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的市縣級(jí)財(cái)政支出壓力最大。中西部地區(qū)由于財(cái)政實(shí)力弱，政府資金注入困難突出，平臺(tái)公司融資能力和償債能力有限，很難為政府投資保障性住房提供支撐。

　　二是市場(chǎng)融資困難。保障性住房投資需求大、資金回流速度慢，租金收入僅能覆蓋市場(chǎng)融資的利息，短時(shí)間內(nèi)難以滿足償還借款本金的要求。廉租住房、公共租賃住房的用地大多來(lái)自政府劃撥或限制用途，處置變現(xiàn)能力弱，很難用作貸款抵押，又沒(méi)有其他抵押擔(dān)保措施。地方政府出資存在缺口或不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目資本金難以達(dá)到規(guī)定的低限要求，成為保障性安居工程建設(shè)融資難的共性問(wèn)題。

　　三是社會(huì)資金投入渠道不暢。公共租賃住房的保障性質(zhì)，決定其實(shí)際租金水平不能完全市場(chǎng)化，僅靠租金收入無(wú)法實(shí)現(xiàn)正常投資收益。同時(shí)，又缺乏相應(yīng)的政府激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)保障等政策安排，民間投資參與投資建設(shè)的積極性不高。如果沒(méi)有一定的政策措施解決投資收益平衡問(wèn)題，社會(huì)資金很難進(jìn)入。

　　從以上分析看出，由于“十二五”期間保障性安居工程建設(shè)任務(wù)比較集中，各類保障性安居工程資金全部由政府財(cái)政負(fù)責(zé)解決是難以承受的，合理的融資安排、吸引社會(huì)投資是完成公共租賃住房建設(shè)任務(wù)的必然選擇。

　　三、建立穩(wěn)定的投融資保障機(jī)制

　　從上半年國(guó)務(wù)院專項(xiàng)督查的情況看，各地工作進(jìn)展很不平衡。影響工作快慢的原因多樣，其中政府重視程度的差異顯而易見。“十二五”保障性安居工程建設(shè)任務(wù)重，沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的投融資渠道，“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題會(huì)始終困擾著我們，需要按照政府主導(dǎo)、多措并舉、鼓勵(lì)創(chuàng)新、規(guī)范運(yùn)作的原則，建立持續(xù)、穩(wěn)定的投融資機(jī)制，發(fā)揮政府資金、市場(chǎng)融資和社會(huì)投資多方面的合力，為保障性安居工程投資提供有力保障。

　?。ㄒ唬?qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，加大政府財(cái)政資金支持力度

　　——保持中央、省級(jí)財(cái)政投資的連續(xù)和穩(wěn)定。中央繼續(xù)加大資金補(bǔ)助力度，省級(jí)人民政府也應(yīng)增加資金安排，加大對(duì)財(cái)力薄弱市縣的轉(zhuǎn)移支付力度，為市、縣政府提供明確、可靠的資金支持，便于各市、縣超前謀劃、統(tǒng)籌安排保障性安居工程建設(shè)資金。

　　——地方財(cái)政預(yù)算要優(yōu)先安排保障性安居工程建設(shè)，確保資本金及時(shí)足額到位。建立資本金由各級(jí)財(cái)政保障的機(jī)制?？h級(jí)財(cái)政籌措資本金存在困難時(shí)，由市級(jí)財(cái)政幫助解決；市級(jí)財(cái)政籌資存在困難時(shí)，由省級(jí)財(cái)政幫助解決。政府預(yù)算安排確有困難的，可按規(guī)定程序依法申請(qǐng)動(dòng)用年度超收收入，確保保障性安居工程項(xiàng)目資本金不留缺口。

　　——中央代發(fā)的地方政府債券，優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)。公共財(cái)政預(yù)算支出安排力量不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加大地方政府債券資金安排規(guī)模。

　　——從土地出讓凈收益中嚴(yán)格按照不低于10%的比例計(jì)提保障性安居工程建設(shè)資金。土地出讓收益較多、保障性安居工程資金需求較大、公共預(yù)算難以滿足相關(guān)資金需求的市、縣，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)一步提高土地出讓收益用于保障性安居工程的比例。

　　——住房公積金增值收益專項(xiàng)用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。將住房公積金的增值收益扣除計(jì)提住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用后，全部用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。

　?。ǘ┒啻氩⑴e，加大融資力度

　　——充分發(fā)揮政府融資平臺(tái)公司的作用，積極申請(qǐng)銀行貸款。充分利用整頓合格、運(yùn)作規(guī)范、符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司，進(jìn)一步爭(zhēng)取銀行貸款的支持。

　　目前，穩(wěn)定物價(jià)總水平仍然是宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，同時(shí)也有優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的要求，加強(qiáng)對(duì)保障性住房建設(shè)的金融支持，是國(guó)有商業(yè)銀行義不容辭的責(zé)任。制約銀行發(fā)放貸款的重要原因是政府資本金不能及時(shí)、足額到位。地方政府要千方百計(jì)籌措資本金，并對(duì)還款來(lái)源作出統(tǒng)籌安排，為銀行支持創(chuàng)造條件。

　　——加大企業(yè)債券、中期票據(jù)融資力度。從市場(chǎng)規(guī)模和承載量來(lái)看，企業(yè)債券、中期票據(jù)等融資工具有能力滿足保障性安居工程建設(shè)的需求。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》明確提出，要充分發(fā)揮企業(yè)債券融資的作用，支持企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目融資。對(duì)申請(qǐng)發(fā)行用于保障性住房建設(shè)的企業(yè)債券，采取“綠色通道”方式優(yōu)先辦理核準(zhǔn)手續(xù)，加快審批速度，努力滿足其融資需要。

　　——擴(kuò)大利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市的范圍。2010年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門審核確定全國(guó)28個(gè)城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市，建議進(jìn)一步加快貸款發(fā)放工作。保障性住房建設(shè)任務(wù)重，住房公積金存量大、結(jié)余多的城市也要積極爭(zhēng)取列入試點(diǎn)城市范圍，發(fā)揮公積金貸款對(duì)保障性住房建設(shè)的支持作用。

　　——積極爭(zhēng)取保險(xiǎn)資金的支持。全國(guó)保險(xiǎn)資金可用余額可觀，而且參與保障性住房建設(shè)的意愿也比較強(qiáng)烈，這一渠道應(yīng)積極加以利用。

　　——以信托產(chǎn)品形式吸引社會(huì)資金。房地產(chǎn)投資信托基金作為保障性住房的融資工具，我國(guó)目前還處于探索階段。以租賃性保障性住房作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行基金份額，募集資金用于保障性住房的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)?；鸫胬m(xù)期內(nèi)，保障性住房經(jīng)營(yíng)管理單位以其收取的租金和一定的政府補(bǔ)貼支付給基金作為收入，基金以獲得的收入向基金份額持有人分配收益?；鸬狡诤?，保障性住房經(jīng)營(yíng)管理單位將清償基金份額本金，該期基金隨之終止。本期基金募集資金建設(shè)的新的保障性住房可作為下一期基金的基礎(chǔ)資產(chǎn)，從而可以形成保障性住房持續(xù)建設(shè)、基金持續(xù)發(fā)行的良性循環(huán)。

　　（三）鼓勵(lì)創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)力量參與

　　——新建商品住房中按比例配建廉租住房、公共租賃住房。探索采取靈活的操作辦法，建立保障性住房建設(shè)指標(biāo)交易平臺(tái)，對(duì)配建的保障性住房實(shí)行指標(biāo)管理，允許商品房開發(fā)企業(yè)通過(guò)購(gòu)買指標(biāo)的方式完成保障性住房建設(shè)任務(wù)，同時(shí)培育保障性住房建設(shè)專業(yè)開發(fā)公司。

　　——采取“代建—回購(gòu)”的方式。基本操作流程是，政府通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇一個(gè)項(xiàng)目公司，與項(xiàng)目公司簽訂包括委托代建、回購(gòu)等內(nèi)容的合約，項(xiàng)目公司據(jù)此進(jìn)行融資建設(shè)。保障性住房項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司將其轉(zhuǎn)讓給政府。政府根據(jù)回購(gòu)條款可一次或逐年將資金付給項(xiàng)目公司。采取這種模式，一是可以為項(xiàng)目提供和籌措來(lái)自民間的建設(shè)資金，緩解政府資金壓力；二是通過(guò)合同約束，可以避免政府管理的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)效率；三是企業(yè)可充分發(fā)揮自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢(shì)并取得投資回報(bào)，而政府則為保障性住房建設(shè)融入非財(cái)政性資金，迅速增加了保障性住房供應(yīng)。

　　——采取“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”的方式。由政府委托機(jī)構(gòu)投資者對(duì)保障性住房進(jìn)行投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，機(jī)構(gòu)投資者按照事先約定的租金水平向政府確定的保障對(duì)象出租住房，同時(shí)接受政府監(jiān)督管理，享受政府給予的有關(guān)優(yōu)惠政策。當(dāng)經(jīng)營(yíng)期滿后，根據(jù)協(xié)議將住房轉(zhuǎn)讓給政府，政府獲得保障性住房的全部資產(chǎn)。

　　——鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)公共租賃住房。對(duì)外來(lái)務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，集中建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。在企業(yè)集中的區(qū)域，發(fā)展面向員工出租的公共租賃住房，一些地方已經(jīng)取得了明顯進(jìn)展。

　　——積極探索允許企業(yè)利用自用土地建設(shè)公共租賃住房。對(duì)距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的獨(dú)立工礦企業(yè)、住房困難職工多的企業(yè)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，允許其利用自用土地建設(shè)公共租賃住房，建成的房屋只租不售。

　　——運(yùn)用土地供應(yīng)、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息或注入資本金、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策措施，吸引機(jī)構(gòu)投資者參與公共租賃住房投資和運(yùn)營(yíng)。允許公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目，配建一定比例的商業(yè)設(shè)施，以提高項(xiàng)目收益率達(dá)到平衡資金的要求。

　?。ㄋ模┮?guī)范運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展

　　——加強(qiáng)政府投資管理。保障性安居工程是政府主導(dǎo)的民生項(xiàng)目，建設(shè)任務(wù)集中、投融資規(guī)模大，必須要加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保投資效率和建設(shè)質(zhì)量。政府投資應(yīng)率先落實(shí)，提前到位，同時(shí)要努力創(chuàng)新工作機(jī)制，通過(guò)建立綠色通道、實(shí)行并聯(lián)審批等方式，提高政府各審批環(huán)節(jié)的效率，落實(shí)優(yōu)惠政策，為推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)又好又快創(chuàng)造條件。

　　——強(qiáng)化融資風(fēng)險(xiǎn)控制。金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極主動(dòng)地支持保障性安居工程建設(shè)，高度重視融資規(guī)模、融資成本和償債能力分析，審慎靈活地選擇融資方式。要建立和完善政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。

　　——規(guī)范各類投資行為。對(duì)社會(huì)力量參與保障性安居工程的投資建設(shè)，要積極鼓勵(lì)支持，合理加以引導(dǎo)。通過(guò)開展有效的監(jiān)管，確保企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資者在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和管理下，規(guī)范有序地參與保障性安居工程投資，保護(hù)社會(huì)投資的積極性，充分發(fā)揮其補(bǔ)充作用。

　　李克強(qiáng)副總理在2011年6月11日石家莊會(huì)議上明確指示，“十二五”時(shí)期保障性安居工程建設(shè)目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，今年確定的開工建設(shè)任務(wù)是一項(xiàng)必須完成的硬任務(wù)。落實(shí)建設(shè)任務(wù)，關(guān)鍵在于籌措資金。要注重創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步破解保障性安居工程建設(shè)中的難題。我們必須按照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重要指示精神，進(jìn)一步加大工作力度，積極創(chuàng)新，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，建立和完善保障性安居工程投融資機(jī)制，突破重點(diǎn)、難點(diǎn)，確保全面完成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，在“十二五”期間建立具有中國(guó)特色的住房保障制度。

　?。ㄗ髡呦祰?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任）