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　　樓市調(diào)控不僅對開發(fā)商資金造成巨大壓力，對地方政府的收入也造成一定影響。相關機構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，1-5月全國128個城市土地出讓金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出讓金下滑14%。圖/CFP

　　■提要

　　現(xiàn)行體制下保障房的投資主體只能是不斷同中央政府進行政策博弈的地方政府。由于在多年的城市化進程中債臺高筑，地方政府不論是歸還金融機構(gòu)的貸款還是保障房建設的資金籌集，很大程度上都依賴于商品房市場的土地出讓。一次性征收70年土地出讓金的政策，是導致目前高房價的主要誘因，有必要對其進行改革。

　　筆者認為，以公租房建設為契機，按年征收土地出讓金或許是走出房地產(chǎn)運行困境的一條可供選擇的改革路徑，這種改革路徑是基于把居民家庭住房支出費用控制在可支配收入合理比例的考慮，有利于我國房地產(chǎn)市場需要向滿足消費性需求的住房市場回歸。回歸的導向或標志，是一般居民家庭的住房消費支出，不論是擁有產(chǎn)權方式還是租賃居住方式，都應控制在可支配收入的合理比例之內(nèi)。

　　政府針對以市場出讓方式供應土地的商品房和以行政劃撥方式提供用地的經(jīng)濟適用房所采取的區(qū)別性政策和調(diào)控手段，取得了一定績效，但也暴露出一系列問題

　　我國住房制度改革所確立的經(jīng)濟適用房和商品房的住房供應體系，是一種通過政策法規(guī)將房地產(chǎn)市場劃分為兩種不同運行體系的制度安排。在性質(zhì)上屬于劃撥用地有限產(chǎn)權的經(jīng)濟適用房和公共租賃房住房（以下簡稱公租房），由于不能進行交易轉(zhuǎn)讓，只能靠地方政府的行政化途徑進行運行。地方政府作為投資主體，在受財力約束的情況下，通常并不具有建設經(jīng)濟適用房和公租房的內(nèi)在動力。

　　我國目前房價的波動主要取決于商品房的供給和需求，一次性征收70年商品房土地出讓金政策，給地方政府開辟了獲取擴大城市建設規(guī)模的資金渠道，于是，商品房價格便隨著土地出讓價格的上漲而長期得不到遏制。土地出讓價格不斷上漲會誘使地方政府盡可能擴大商品房土地出讓規(guī)模，客觀上會抑制不收取土地出讓金的經(jīng)濟適用房的供應，從而使住房供應產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失衡。以行政化方式推進公租房的建設，可以在一定程度和范圍內(nèi)彌補政府在住房保障方面的缺位，但若不改變對地方政府預算有著強大誘惑力的土地出讓金制度，就難以解決中央政府和地方政府利益訴求不一致的房地產(chǎn)市場運行機制，難以解決高房價及與此關聯(lián)的通貨膨脹問題。

　　一次性繳納70年土地出讓金，使商品房的資產(chǎn)價值與物業(yè)價值產(chǎn)生背離；在投資性資金占主導地位的土地出讓市場，以招、拍、掛等競爭性方式所產(chǎn)生的土地出讓價格，會推波助瀾于房價的上漲

　　商品房資產(chǎn)價值與物業(yè)價值的背離，主要是從住房價值尺度對承擔住房成本的一種評判。對于取得住房所有權的居民來說，這種成本是與住房所有權相聯(lián)系的資金成本（可以理解為虛擬租金）；對于租賃者來說，這個成本則是使用住房所需支付的承租租金。這兩類成本均同居民家庭的可支配收入水平相關聯(lián)。由于70年土地出讓金征收方式規(guī)定了商品房不僅包含一般意義上的住房資產(chǎn)價值，而且包含土地出讓剩余年限使用權的土地資產(chǎn)價值。因此，以承租租金衡量的物業(yè)價值會與以虛擬租金衡量的資產(chǎn)價值背離。隨著土地資產(chǎn)在商品房資產(chǎn)中所占比重的提高，住房投資會轉(zhuǎn)化成對土地資產(chǎn)的投資，一旦投資性需求超過消費性需求而成為推動商品房資產(chǎn)價格上漲的主要因素，房價收入比也就超出了居民家庭所能承受的范圍。

　　從福利國家的情況看，降低土地成本進而降低承租租金水平符合消費者利益訴求。但在投資性資金主導下的土地出讓市場上，一次性征收70年土地出讓金的方式會使參與土地競拍的開發(fā)企業(yè)面臨未來土地市場不確定的風險。由于不同企業(yè)在原始資本積累、融資能力及無形資產(chǎn)等方面境況不同，一些風險偏好程度高的競拍企業(yè)往往能在招標、拍賣、掛牌等競爭性出讓中勝出。這通常會致使土地價格和商品房價格交替上升，使降低土地成本和降低承租租金這一符合消費者利益的訴求得不到實現(xiàn)。

　　從理論上說，一次性征收70年土地出讓金方式下的當期土地成交價格必然會影響到存量土地的期權價值。不論是地方政府還是開發(fā)企業(yè)，持有大量未開發(fā)土地的存量價值隨著土地價格上漲而轉(zhuǎn)變?yōu)橐约雌谄跈嘤嬃康膬r格，其結(jié)果必然是包含土地成本的商品房價格漲易跌難，地方政府與開發(fā)企業(yè)也因此在住房市場上形成共同利益指向。當城市化發(fā)展的資金支持主要依賴于一次性征收70年土地出讓金時，地方政府就會向金融系統(tǒng)舉債以大興土木，形成高額的地方政府債務。因此，改革按70年一次性征收土地出讓金的政策已迫在眉睫。

　　現(xiàn)階段商品房蘊涵的土地資產(chǎn)在交易中逐步增值的市場信號，在很大程度和范圍內(nèi)誘導住房的消費功能讓位于投資功能

　　土地出讓價格的上漲總是會帶動所在區(qū)域未開發(fā)和在開發(fā)、在銷售和已銷售的商品房重置成本的上漲。不論在商品房銷售市場還是在二手房交易市場，交易雙方都會依據(jù)住房重置成本而非歷史成本進行交易。在土地價格不斷上漲的預期下，住房投資實質(zhì)上已不是針對商品房所含房產(chǎn)物業(yè)的投資，而是依據(jù)商品房所蘊涵土地資產(chǎn)的投資。住房消費功能讓位于投資功能的情形，在演繹房價上漲曲線的同時，也容易致使地方政府將土地資源投向商品房市場。

　　形成以上結(jié)果的原因，很大程度是因為政府對不同性質(zhì)房產(chǎn)的土地產(chǎn)權有著不同的政策界定。在現(xiàn)有住房供應體系中，除經(jīng)濟適用房持有者在補交一定金額土地出讓金可將房產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)換成商品房以外，公租房、城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權房并不能通過補交土地出讓金來改變房產(chǎn)的性質(zhì)。對此問題的進一步分析涉及商品房的資產(chǎn)增值功能。商品房資產(chǎn)由地產(chǎn)（土地使用權）與房產(chǎn)兩部分組成，其中房產(chǎn)價值相對穩(wěn)定，地產(chǎn)價值則隨土地出讓價格的上漲而上漲，其他類別房產(chǎn)不具有產(chǎn)權不能獲取地產(chǎn)的增值。在這樣的政策導向下，社會資金就會追逐商品房資產(chǎn)，尤其是在出現(xiàn)通貨膨脹或預期時。

　　學術界關于一次性征收70年土地出讓金的評論，大都是圍繞地方政府官員在有限任期內(nèi)快速籌措城市建設資金以及與此相關聯(lián)的地方債務來展開的。這些評論揭示了地方政府最大限度獲取土地出讓收益的動機，但沒有從制度或政策角度對土地出讓金政策之于住房市場自我調(diào)節(jié)的機制性障礙等問題進行專門的分析。

　　以公租房建設為契機，按年征收土地出讓金或許是走出房地產(chǎn)運行困境的一條可供選擇的路徑，這是基于把居民家庭住房支出費用控制在可支配收入合理比例的考慮

　　以按年征收土地出讓金用地來開發(fā)建設公租房的總體思路，是賦予公租房以完全產(chǎn)權，在限制按套轉(zhuǎn)讓的前提下不限制以小區(qū)產(chǎn)權或項目公司股權方式實施的轉(zhuǎn)讓。按年征收土地出讓金的價格，由地方政府依據(jù)當?shù)鼐用窨芍涫杖胨骄C合考慮按年攤銷公租房開發(fā)建造、營運維修成本及合理利潤來確定，并以此確定公租房的租金水平。該思路的可行性在于：公租房可交易的完全產(chǎn)權及預留的合理回報，能夠吸引民營企業(yè)和社會資金進入該領域投資，既可以減輕地方政府在公租房建設方面的資金壓力，又可以為地方政府開辟區(qū)別于商品房市場以外的穩(wěn)定的土地出讓收益。

　　目前我們對如何處理非商品房產(chǎn)權遇到了一系列的問題，如果按年征收土地出讓金的公租房能結(jié)合市場化方式有效運行并取得績效，那么，經(jīng)濟適用房、城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權房也可通過按年征收土地出讓金方式轉(zhuǎn)化為公租房。

　　現(xiàn)行土地制度安排難以建立同商品房市場協(xié)調(diào)運作的經(jīng)濟適用房退出機制，也不能解決城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權房地價補繳問題，而按年征收土地出讓金則有可能解決這些問題。因為它既可以提高社會存量房產(chǎn)的利用效率，又能有效分流以自住為目的商品房市場的消費性需求。此外，參照城市居民家庭可支配收入水平確定的土地出讓金水平，也確定了城市化進程中失地農(nóng)民土地損失的按年補償標準。

　　近年中央政府十分重視公租房的建設，各地對公租房的運作模式尚在探索之中。以按年征收土地出讓金方式來供應住房用地，可以統(tǒng)一各類住房資產(chǎn)的價值基礎，引導各相關利益主體實現(xiàn)滿足居住功能的住房資源配置。按年征收土地出讓金的結(jié)果之一，是公租房的地產(chǎn)增值收益歸政府而非房產(chǎn)持有者，這會引導房地產(chǎn)投資功能向居住功能的回歸，有效制約70年土地使用權商品房價格的非理性上漲?，F(xiàn)有商品房在70年土地使用權到期后，可以過渡到按年征收土地出讓金的方式。

　　我國房地產(chǎn)市場需要向滿足消費性需求的住房市場回歸，回歸的導向或標志，是一般居民家庭的住房消費支出，不論是擁有產(chǎn)權方式還是租賃居住方式，都應控制在可支配收入的合理比例之內(nèi)。從這個導向出發(fā)，按年征收土地出讓金制度就具有重要的意義。（作者單位：浙江工商大學）