司法改革如何去地方化去行政化
導(dǎo)讀：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)后，新一輪司法改革已箭在弦上，最受關(guān)注的是提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，這一改革構(gòu)想正面回應(yīng)了多年來(lái)學(xué)界及社會(huì)輿論要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼聲，獲得了一致好評(píng)。
怎么“去地方化、去行政化”，如何“去”得更好，在目前的物質(zhì)條件、人員素質(zhì)、社會(huì)環(huán)境下，“去”了后會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題？北京青年報(bào)記者就此專訪了全國(guó)人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)齊奇和全國(guó)政協(xié)常委、北京市大成律師事務(wù)所主任彭雪峰。
律師版
司法機(jī)構(gòu)去地方化
地方官員很不愿意
彭雪峰，1962年出生，第十二屆全國(guó)政協(xié)委員，第十一屆全國(guó)人大代表，北京大成律師事務(wù)所主任，第五屆中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，執(zhí)業(yè)近30年。
“地方化”干擾源自一開(kāi)始的制度設(shè)計(jì)
北青報(bào)：對(duì)司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，您曾經(jīng)說(shuō)“財(cái)權(quán)在別人手里，帽子也在別人手里”，這個(gè)如何理解？
彭雪峰：原來(lái)的審判機(jī)關(guān)，司法經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政列支，地方黨委和政府對(duì)司法機(jī)構(gòu)的控制度太高，就是所謂的“財(cái)權(quán)在別人手里，帽子也在別人手里”。另外，法官、檢察官的晉升也都由同級(jí)組織部門和同級(jí)人大來(lái)決定，所以同級(jí)黨委和政府對(duì)司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致法院和檢察院直接受控于同級(jí)黨委和政府。
北青報(bào)：地方化對(duì)司法獨(dú)立的干擾一開(kāi)始就存在嗎？
彭雪峰：從一開(kāi)始的制度設(shè)計(jì)就有這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)檫@些年司法的重要性更加突出，所以問(wèn)題才凸顯出來(lái)。原來(lái)司法途徑解決問(wèn)題的總體的量沒(méi)有現(xiàn)在大，改革開(kāi)放之后，隨著國(guó)家的發(fā)展，訴諸司法的事情越來(lái)越多，這個(gè)問(wèn)題也越來(lái)越明顯。
北青報(bào)：人財(cái)物受制于地方政府，這個(gè)設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)是如何考慮的？
彭雪峰：新中國(guó)成立初期，我國(guó)司法管轄區(qū)域和行政區(qū)域一直都是對(duì)應(yīng)的，十八屆三中全會(huì)提出，要嘗試行政區(qū)劃和司法管轄區(qū)域的分離，實(shí)際上說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題我們呼吁了很長(zhǎng)時(shí)間，終于寫入了決定。本來(lái)司法管轄區(qū)域和行政區(qū)劃沒(méi)有等同關(guān)系，如果真能實(shí)現(xiàn)分別設(shè)計(jì)，就能實(shí)現(xiàn)司法和行政分開(kāi)，具備司法獨(dú)立的條件。
最易受干擾的是經(jīng)濟(jì)糾紛類案件
北青報(bào)：您辦案的過(guò)程中，對(duì)于地方化對(duì)司法獨(dú)立的干擾，有沒(méi)有什么感受？能不能舉個(gè)例子？
彭雪峰：這樣的例子太多了，別說(shuō)具體案例了。黨委和政府對(duì)地方利益帶有保護(hù)，是有普遍性的，很少有地方能脫俗。能舉的實(shí)際例子實(shí)在是太多了。最容易受地方政府干擾的是經(jīng)濟(jì)糾紛類的案件，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)糾紛這個(gè)問(wèn)題最突出。
北青報(bào)：您之前說(shuō)審判獨(dú)立到現(xiàn)在都沒(méi)有很好的抓手，去地方化，能夠成為實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立的有效抓手嗎？
彭雪峰：當(dāng)然。如果真的能實(shí)現(xiàn)去地方化，這個(gè)問(wèn)題能得到很好的改觀。十八屆三中全會(huì)決定涉及的司法改革很多，如果真的能落實(shí)，對(duì)真正司法公正性的改觀，有很大的作用。
北青報(bào)：對(duì)去地方化，您提到探索設(shè)置跨地域司法機(jī)構(gòu)，這與異地管理有什么不同？設(shè)置這種機(jī)構(gòu)的難度在哪里？
彭雪峰：異地審理現(xiàn)在主要是一些刑事案件，不能長(zhǎng)期使用，如果涉及經(jīng)濟(jì)糾紛的案件都是異地審理，就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，異地到底選擇在哪里，如果被告原告兩方都在不同的地方，第三方應(yīng)該選擇在哪里？還有就是異地審理，要靠上級(jí)法院指定，如果都要靠上級(jí)指定，工作量太大了。設(shè)立跨地域的司法機(jī)構(gòu)，要看上面的決心，將司法機(jī)構(gòu)從同級(jí)黨委和政府剝離會(huì)影響地方官員的利益，地方官員很不愿意，所以就有很大的阻力。
取消審判委員會(huì)現(xiàn)在做不到
北青報(bào)：除了地方化，行政化也是大家詬病的影響司法獨(dú)立的問(wèn)題，特別是審委會(huì)制度。您怎么看這項(xiàng)制度？有人建議取消審判委員會(huì)，您怎么看？
彭雪峰：可以把取消審判委員會(huì)當(dāng)作一個(gè)終極目標(biāo)，但是現(xiàn)階段做不到。現(xiàn)在真正審判的法官不能對(duì)案件的最終裁決結(jié)果有終極話語(yǔ)權(quán)，這是個(gè)很突出的問(wèn)題。審判人員是對(duì)案件最有判斷力的，但對(duì)最終如何判決沒(méi)有決定權(quán)，只能由審判委員會(huì)決定。
但是現(xiàn)在不適合馬上取消。據(jù)我了解，我們現(xiàn)在30萬(wàn)法官隊(duì)伍，一線參與審判的大概就一半多點(diǎn)。取消審判委員會(huì)后可能存在兩個(gè)問(wèn)題：一線審判法官的審判經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)水平能不能勝任獨(dú)立審判？第二，我們的審判體系，多年來(lái)形成慣例，審?fù)炅撕蛷d里匯報(bào)，廳里再跟院長(zhǎng)匯報(bào)，然后再跟審判委員會(huì)匯報(bào)，一下子取消，是有難度的。
北青報(bào)：在我國(guó)憲法里，審判獨(dú)立的主體是“人民法院”，很少提到個(gè)體法官，這對(duì)實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立而言，會(huì)有什么影響？
彭雪峰：這是兩個(gè)問(wèn)題，審判獨(dú)立，第一是指不受外界因素的干擾，主要指去地方化，同級(jí)政府和黨委不要干預(yù)，媒體不要干預(yù)，公眾不要干預(yù)；第二是法院內(nèi)部的獨(dú)立，一個(gè)是去行政化，一個(gè)是法院上下級(jí)之間的獨(dú)立，比如我國(guó)法律規(guī)定的是二審終身制，但很多法院在一審的時(shí)候就去請(qǐng)示上級(jí)法院，直接導(dǎo)致二審終身制形同虛設(shè)，一審審理過(guò)程中已經(jīng)請(qǐng)示過(guò)了，再申訴就沒(méi)用了，還有提級(jí)審理、發(fā)回重審都是這樣的。
如果法官獨(dú)立審判要求其素質(zhì)高
北青報(bào)：對(duì)司法獨(dú)立，有一種聲音說(shuō)，不能單純爭(zhēng)取司法獨(dú)立的外部環(huán)境，還要提高對(duì)法官、檢察官的要求，這個(gè)您怎么看？
彭雪峰：如果真正要讓法官審而判，判而審，會(huì)對(duì)法官提出更高的要求，這步如果不實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。以前搞定審判需要一系列的行政干預(yù)，如果法官獨(dú)立審判，只要搞定法官就可以了，那法官是不是得不能被搞定？
北青報(bào)：前一段，最高法首次面向社會(huì)公開(kāi)選拔5名高層次審判人才，您怎么看這個(gè)舉動(dòng)？
彭雪峰：這才是正常的法律人的互動(dòng)。法官、檢察官、律師是一個(gè)三角的關(guān)系，應(yīng)該能形成一個(gè)良性互動(dòng)。法官、檢察官、律師在司法保障的前提下，他的待遇要提升，社會(huì)地位、社會(huì)名望要提升，成為一個(gè)法官，首先必須要成為一個(gè)受人尊敬的人，他的品行必須是高尚的，道德水平必須是高尚的，這樣的人社會(huì)給予高待遇也是應(yīng)該的，應(yīng)該不受公務(wù)員體系薪酬待遇的限制，這才能使法官、檢察官、律師之間的流動(dòng)成為可能。
北青報(bào)：去年說(shuō)司法審理文本全上網(wǎng)，但仍有律師抱怨審理過(guò)程各種不公開(kāi)，您如何看待過(guò)程公開(kāi)和審判結(jié)果公開(kāi)？您如何看待薄熙來(lái)案的公開(kāi)審理？
彭雪峰：這個(gè)得要一個(gè)過(guò)程，為這個(gè)事情，我準(zhǔn)備提交一個(gè)提案。從結(jié)果公開(kāi)到過(guò)程公開(kāi)，我覺(jué)得有了這么一個(gè)起點(diǎn)，應(yīng)該充分肯定其積極價(jià)值，可能的情況下，才實(shí)現(xiàn)過(guò)程公開(kāi)。高層官員進(jìn)入公開(kāi)審判的不是很多，我覺(jué)得一次比一次有進(jìn)步，應(yīng)該肯定其積極價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)屬于間接公開(kāi)，應(yīng)該有更直接的公開(kāi)，比如像電視直播。國(guó)外考慮案件審理過(guò)程公開(kāi)與否，主要是看會(huì)不會(huì)涉及國(guó)家安全機(jī)密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密，涉及這些的是不能公開(kāi)的。文/本報(bào)記者 孫昌鑾 鄒春霞
法官辦
浙江高院院長(zhǎng)稱任何事不能太理想化
齊奇，全國(guó)人大代表，浙江高級(jí)人民法院院長(zhǎng)。二級(jí)大法官，年過(guò)六旬，在探索司法改革的路中一直居前，多項(xiàng)司法改革“全國(guó)率先”，但這名高院院長(zhǎng)也有他的無(wú)奈。
披露一些基層讓法院招商引資
去年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)齊奇發(fā)言，痛陳干擾司法的三種現(xiàn)象，指出當(dāng)前法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)過(guò)程中遇到的種種怪現(xiàn)象。
在浙江團(tuán)全體會(huì)議上，齊奇披露，有的基層黨政領(lǐng)導(dǎo)把法院看做與其他行政機(jī)關(guān)一樣的工作部門，讓法院參與招商引資、包村扶貧、計(jì)劃生育等工作；有的為保護(hù)本地利益動(dòng)輒要求法院如何裁判、如何執(zhí)行。還有個(gè)別地方人大代表利用其身份過(guò)問(wèn)個(gè)案，造成訴訟的不公平。“個(gè)別代表以對(duì)法院工作報(bào)告投反對(duì)票來(lái)要挾法院，必須按他的意見(jiàn)審判處理案件。”齊奇曾說(shuō)。
他呼吁，各地基層黨政領(lǐng)導(dǎo)更要強(qiáng)化法治觀念，帶頭依法辦事，帶頭尊重司法，支持法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，為公正司法營(yíng)造良好環(huán)境。
去年年底，如同呼應(yīng)一般，齊奇會(huì)上所反映問(wèn)題的解決方向，在十八屆三中全會(huì)的決定中得到體現(xiàn)。
肯定今年地方減少干預(yù)審批
今年3月7日，齊院長(zhǎng)在接受北青報(bào)記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在審判在減少干預(yù)上已看到較大改變，他聽(tīng)聞中央有關(guān)部門正在起草這方面的指導(dǎo)意見(jiàn)，保障兩院獨(dú)立審判、獨(dú)立檢察。
齊院長(zhǎng)關(guān)注到，現(xiàn)在很多代表都注意自身行為約束，各級(jí)人大對(duì)人大代表也有制約。他強(qiáng)調(diào)，人大代表關(guān)注個(gè)案完全是可以的，但如果自己是當(dāng)事人，就不能把自己跟代表身份混同，因?yàn)榇硎谴砣嗣竦?，不能是代表自己或者公司、單位?ldquo;這些我們都在進(jìn)行宣傳教育，要減少對(duì)司法的可能的干預(yù)?，F(xiàn)在正在往法治國(guó)家這個(gè)方向走，當(dāng)然，一定說(shuō)很完美那倒也未必。”
“法院應(yīng)該是國(guó)家的法院，不應(yīng)該受到地方利益的影響，這方面我們也在努力去做。”齊院長(zhǎng)認(rèn)為，去地方化方面的情況現(xiàn)在有一些明顯好轉(zhuǎn)。
現(xiàn)階段有審委會(huì)坐鎮(zhèn)好很多
部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行審委會(huì)制度中，“審者不判，判者不審”，裁判錯(cuò)誤的責(zé)任不清，影響審判效率，且組成人員有時(shí)還靠院庭領(lǐng)導(dǎo)身份。更有法學(xué)專家建議，嘗試取消審委會(huì)討論案件的職能。
北京市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)吳在存此前在接受北青報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前顯露出的部分情況是由于審委會(huì)制度本身的性質(zhì)決定的，委員本身多是資深法官，但如果他沒(méi)有參加案件審理，就來(lái)研究案件判決情況，實(shí)際是審理判決脫節(jié)的情況，“就是聽(tīng)匯報(bào)多嘛”。
對(duì)這個(gè)問(wèn)題，齊奇也與部分學(xué)者看法有些不同，他認(rèn)為“把讓‘審理者裁判’解讀為取消審判委員會(huì)，完全是一種對(duì)司法改革的錯(cuò)誤解讀”。他說(shuō)，在現(xiàn)階段，審判委員會(huì)的存在，與法官隊(duì)伍素質(zhì)及水平的現(xiàn)狀完全符合。審判組織有獨(dú)任庭、合議庭、審判委員會(huì)三級(jí)，審判委員會(huì)為最高層級(jí)。但審判委員會(huì)不在于討論涉案事實(shí)證據(jù)問(wèn)題，而是重在討論法律適用上的疑難問(wèn)題，這是非常需要的。
齊奇解釋稱，事實(shí)上，法官是希望將法律適用上的復(fù)雜疑難案件提交審判委員會(huì)來(lái)解決的，部分學(xué)者的錯(cuò)誤解讀是走偏了。實(shí)際上，國(guó)外也有大法官會(huì)議、資深法官會(huì)議，對(duì)法律適用的疑難問(wèn)題進(jìn)行書面審。提交資深法官會(huì)議討論，是世界各國(guó)通行的做法，完全符合司法規(guī)律。至于事實(shí)證據(jù)問(wèn)題則應(yīng)由開(kāi)庭審理的法官?zèng)Q定。所以不能說(shuō)只要沒(méi)上法庭而討論案件，好像就是審者不判、判者不審。
“這是很機(jī)械的理解，特別是新情況新問(wèn)題比較復(fù)雜疑難的情況下，你讓法官獨(dú)立承擔(dān)一些重大有影響案件的適用，有時(shí)是困難的，有審委會(huì)集思廣益則會(huì)好很多。”齊奇直言。
更關(guān)注“遵守審委會(huì)規(guī)則”
吳在存副院長(zhǎng)透露，接下來(lái)的司法改革中，就有審委會(huì)改革一項(xiàng)，要讓院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)更多地參與到案件的審理當(dāng)中，而且主要是大案、要案。吳在存介紹，北京的院庭長(zhǎng)辦案一直沒(méi)斷過(guò)，只是近年來(lái)案件數(shù)量越來(lái)越多，院庭長(zhǎng)工作壓力較大，跟普通法官相比，他所具體承辦的案件數(shù)量相對(duì)少一些。
下一步，就要具體解決宣判脫節(jié)的問(wèn)題，從審委會(huì)對(duì)案件本身行使裁決權(quán)的方式看，還是要盡可能多地參加到案件審理當(dāng)中。“有些審判委員會(huì)委員是庭長(zhǎng)，就要求其常規(guī)案件要辦到相當(dāng)數(shù)量，他的工作應(yīng)該以實(shí)際審理案件為主。”
齊奇關(guān)注的改革點(diǎn)則更多在“遵守審委會(huì)規(guī)則”上。他以自己為例：“我主持審判委員會(huì)的時(shí)候，不能先發(fā)言，要是我先說(shuō)這個(gè)案件怎么怎么辦，后面人家就不好說(shuō)了。礙于我院長(zhǎng)的面子，人家能跟我唱反調(diào)嗎？”他介紹，資深法官里也有不同層級(jí)，所以就讓層級(jí)低的先說(shuō)，年輕的先說(shuō)，職務(wù)高的后說(shuō)。“我在最后投票，我覺(jué)得搞法治建設(shè)要十分注重此類技術(shù)性的細(xì)節(jié)，規(guī)則要具體化，好比分蛋糕的人最后拿自己的一份，講究程序細(xì)節(jié)，才能保障公平公正。我主持審委會(huì)，就發(fā)揮了很好的作用，資深法官在一起集思廣益，水平就是不一樣嘛。”據(jù)稱，這項(xiàng)規(guī)定前幾年就有，只是最近更加重視，但部分單位執(zhí)行的還不夠。程序設(shè)計(jì)科學(xué)了，就能發(fā)揮很好的作用。
感嘆兩院司法權(quán)威不夠
齊奇進(jìn)一步解釋程序，院長(zhǎng)與庭長(zhǎng)也是法律授予的職務(wù)，對(duì)法官辦案有指導(dǎo)監(jiān)督職能。如果院長(zhǎng)庭長(zhǎng)隨意拿來(lái)就改，比如法官判5年，他改成10年，這叫行政化，屬于行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但法院是獨(dú)任庭、合議庭、審委會(huì)三級(jí)審判組織負(fù)責(zé)制，即使是院長(zhǎng)庭長(zhǎng)，也不能擅自改變獨(dú)任庭、合議庭的決定。你發(fā)現(xiàn)問(wèn)題了，可以提請(qǐng)法官?gòu)?fù)議，由獨(dú)任庭、合議庭決定是否采納。復(fù)議后如堅(jiān)持自己的意見(jiàn)，就可以提交審判委員會(huì)。審判委員會(huì)依少數(shù)服從多數(shù)的表決結(jié)論，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
“審委會(huì)我只有一票，不能代替全體，但是如果執(zhí)行的不好，就會(huì)成為那樣（注：行政化）。”
“審委會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用不是行政化傾向，而是符合我們國(guó)家目前階段的法院隊(duì)伍現(xiàn)狀的。任何事情不能太理想化，有些解讀動(dòng)不動(dòng)就太情緒化，不夠理性。”
齊奇認(rèn)為，保障兩院獨(dú)立審判、檢查，先要提高法官、檢察官的職業(yè)保障及應(yīng)有地位，職業(yè)保障制度是基石，但現(xiàn)在兩院的司法權(quán)威、尊嚴(yán)還是很不夠的，法官人才流失較多，令人扼腕。
統(tǒng)管人財(cái)物和業(yè)務(wù)或加劇管理行政化
謝鵬程，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)、研究員，自1996年7月至今一直在最高人民檢察院理論研究所工作，2003年曾參加最高人民檢察院司法改革研究起草工作。
不能簡(jiǎn)單收回人財(cái)物管理權(quán)
實(shí)行司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，使地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理權(quán)更加集中于省委、省政府、高級(jí)法院、省級(jí)檢察院，這在排除市、縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)干擾司法風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可能加劇法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化風(fēng)險(xiǎn)，增加人財(cái)物管理權(quán)濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。
從司法改革的角度來(lái)說(shuō)，司法系統(tǒng)的“去行政化”與“去地方化”一樣重要，不能顧此失彼。權(quán)力集中到哪里，權(quán)力尋租就會(huì)追到哪里。簡(jiǎn)單地收回人財(cái)物管理權(quán)是不夠的，必須有配套制度和分權(quán)機(jī)制。
未來(lái)有很大空間和很多選擇
原來(lái)，上級(jí)院與同級(jí)黨委之間客觀上存在一定制約，因而權(quán)力濫用和腐敗也受到了一些約束。人財(cái)物管理權(quán)集中到省后，雖然省委是領(lǐng)導(dǎo)者、掌控者，但高級(jí)法院和省級(jí)檢察院的人財(cái)物管理權(quán)特別是日常管理權(quán)必然顯著加大。一旦這種司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理權(quán)與司法業(yè)務(wù)管理權(quán)結(jié)合在一起，司法管理的行政化必然加劇，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的不當(dāng)干預(yù)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象就難免盛行起來(lái)。因此，實(shí)行人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，面臨著防治行政化和保障廉潔雙重任務(wù)，有很大空間和很多選擇。據(jù)《中國(guó)改革》2014年第2期
