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　　關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);市場化;模式構(gòu)建;新西蘭

 

　　20世紀(jì)70年代以來，西方各國進(jìn)入了政府管理變革的時代，公共服務(wù)供給的多元化趨勢在全世界范圍內(nèi)日益凸顯。“政府購買公共服務(wù)”由于其較弱的意識形態(tài)色彩而被越來越多的國家所追捧。其中，尤為引人注目的是新西蘭，該國政府在減輕財政支出的壓力之下，廣泛接受新公共管理運動中通過市場來提高效率的假設(shè)，在公共服務(wù)中引入合同外包制度，構(gòu)建政府購買公共服務(wù)模式，成效卓著，其行政效率和經(jīng)濟(jì)效率均被公認(rèn)為處于世界最高水平。新西蘭的實踐對目前中國政府推進(jìn)向社會組織購買公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、改善社會治理現(xiàn)狀的目標(biāo)來說很有借鑒意義。

 

　　一、新西蘭政府改革的背景

 

　　在20世紀(jì)80年代之前，新西蘭是一個典型的由政府直接提供公共服務(wù)的福利國家。新西蘭政府采用凱恩斯和新凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論，注重對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控(帕瑞博，2012)。政府一度壟斷了公共服務(wù)的供給，公營事業(yè)規(guī)模日益龐大，囊括教育、交通、保險、救濟(jì)、醫(yī)療等內(nèi)容。在所有的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，新西蘭屬于政府規(guī)制最為廣泛的一類(OECD，1995)。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，新西蘭政府為社會提供了福利優(yōu)厚的公共服務(wù)項目，國民生活水平居于世界前列。然而，福利國家目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，在20世紀(jì)60年代后期，由于全球石油危機(jī)的爆發(fā)以及英國貿(mào)易限制政策的實施，新西蘭福利國家的經(jīng)濟(jì)壓力開始出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，在1975年到1985年間，新西蘭經(jīng)濟(jì)增長率的平均數(shù)下降至1.79%，物價指數(shù)則由年均5.46%上升為13.16%。在20世紀(jì)50年代，新西蘭的人均GDP世界排名仍居第5位。到20世紀(jì)80年代，卻下跌至第20位。另外，以電力、煤氣等為核心的公共事業(yè)不景氣，新西蘭政府在1984年承擔(dān)的公共債務(wù)較十年前增加了18倍之多(WorldBank，1994)。加之通貨膨脹率高達(dá)15%，出口下降，失業(yè)率攀升，新西蘭的財政狀況持續(xù)惡化(StatetServiceCommission，2002)。隨著傳統(tǒng)福利國家弊端的逐漸顯現(xiàn)，新西蘭的經(jīng)濟(jì)無力再支撐雄心勃勃的公共項目，政府直接提供公共服務(wù)的“低效率”和對社會需求的“低回應(yīng)”狀態(tài)加劇了民眾的不滿，新西蘭的福利國家模式發(fā)生嚴(yán)重的治理危機(jī)。由此，在面對社會和國際結(jié)構(gòu)的開放、政府壟斷地位的喪失和更激烈的競爭環(huán)境等壓力下，新西蘭走上了漫長的改革之路，通過構(gòu)建購買公共服務(wù)模式來化解危機(jī)，努力實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變以有效回應(yīng)社會需求，重建民眾對政府的信任。

 

　　二、新西蘭政府構(gòu)建購買公共服務(wù)模式的理論基礎(chǔ)

 

　　在20世紀(jì)70年代末，以英國率先發(fā)起“撒切爾革命”為標(biāo)志，西方國家陸續(xù)開始了一場新公共管理運動，而“公共服務(wù)購買”是這場運動中持續(xù)時間最久、應(yīng)用最為廣泛、影響度最高的一項政府職能改革。這種市場化的改革取向為新西蘭政府購買公共服務(wù)模式的構(gòu)建提供了思路和方向。從1984年開始，新西蘭政府以極為系統(tǒng)化和徹底性的精神運用市場化的管理理論長達(dá)十五年以上。與其他西方國家相比，新西蘭的改革在基本理論的運用上體現(xiàn)出了明顯的技術(shù)性，并且以一種自上而下的、無協(xié)商的態(tài)度進(jìn)行。在改革之初，新西蘭就明確了改革綱領(lǐng)和框架，其諸項改革共同展示了一套綜合性的具有理論指導(dǎo)的理念，為政府購買模式的形成提供了理念根基與制度基礎(chǔ)(Hood，發(fā)1991)。新西蘭以公共選擇理論、新自由主義、委托—代理理論為主整合形成了政府改革的理論基礎(chǔ)，同時，以新公共管理、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、治理理論、第三條道路、民營化、第三部門、社群主義等相關(guān)理論作為借鑒和支撐。這些理論在層次和內(nèi)容方面既有聯(lián)系或交叉，也有分歧與對立，彼此的學(xué)術(shù)或?qū)W科界限并不總是十分的清晰，但這并不妨礙人們的理解和在改革中的運用。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)市場取向和自由主義，將公共選擇的理論和方法應(yīng)用到公共行政管理領(lǐng)域，官僚被視為理性的經(jīng)濟(jì)人，官僚機(jī)構(gòu)則成為供給模型中的“生產(chǎn)者”。這種理論對新西蘭公共部門改革的主要貢獻(xiàn)是其“供應(yīng)者俘獲”理論———對于如何避免“規(guī)制者”被供應(yīng)者俘獲，以及“預(yù)算最大化”的官僚假設(shè)，即對于如何提高政府的預(yù)算效率等觀點，推動新西蘭政府對公共部門的運行和管理機(jī)制進(jìn)行根本性重構(gòu)。新自由主義是西方乃至世界20世紀(jì)70到90年代的政治哲學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)話語，它繼承了古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論的自由經(jīng)濟(jì)思想，否定公有制和國家干預(yù)，主張自由化、私有化、市場化，直接推動了新西蘭公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的民營化改革。委托—代理理論也是運用于公共部門的經(jīng)濟(jì)理論，是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要理論模型，它指出了政府活動中的交易成本問題，探討如何使管理者之類的代理人為委托人的利益服務(wù)。新西蘭政府在購買服務(wù)中基于委托—代理理論的觀點之上設(shè)計激勵機(jī)制，成功誘導(dǎo)代理人去追求委托人的目標(biāo)，最終實現(xiàn)了“激勵兼容”。新西蘭的公共部門改革正是基于以上理論假設(shè)，采取將公共服務(wù)簽約外包的方式來構(gòu)建政府購買公共服務(wù)模式。通過引入市場機(jī)制來弱化國家干預(yù)，強(qiáng)調(diào)公私競爭，以及制定激勵契約等措施，形成了行政官員和公眾、行政官員和官僚兩層代理關(guān)系(牛昆侖，2007)。在部長和執(zhí)行主管之間建立起以“合同購買”為基礎(chǔ)的新型關(guān)系，由專業(yè)的執(zhí)行主管負(fù)責(zé)具體工作的實施(斯考特，1990)。改革后形成的政府購買公共服務(wù)模式在公共服務(wù)領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部引入契約主義與競爭機(jī)制，行政效率和經(jīng)濟(jì)效益得以提升。新西蘭在改革中對理論的推崇還體現(xiàn)它在法律規(guī)制方面所做出的努力，這種努力也給予改革一個非比尋常的起點。新西蘭政府通過法律確立了改革的思想、方向和原則，不但增加了改革的合法性，也保證了改革方向能夠按照既定的路線持續(xù)進(jìn)行。新西蘭的改革建立在四部重要的法律之上:1986年頒布的《國有企業(yè)法》、1988年頒布的《國家部門法》、1989年頒布的《公共財政法》、1991年頒布的《雇傭合同法》，它們分別為公共部門的公司化和私有化改革、政府機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度改革、公共財政體制改革，以及調(diào)整勞動合同關(guān)系和勞資關(guān)系等奠定了制度化的基礎(chǔ)，并提供了法律依據(jù)。這種事先設(shè)計的、謹(jǐn)慎細(xì)致的計劃對公共部門改革所要實現(xiàn)的目標(biāo)和手段都做出了明確的規(guī)定，在很多方面極具先見之明。比如新西蘭在預(yù)算改革中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制取代收付實現(xiàn)制，公共部門由此統(tǒng)一了會計基礎(chǔ)，對市場化改革的意義十分重大。

 

　　三、新西蘭政府構(gòu)建購買公共服務(wù)模式的經(jīng)驗

 

　　新西蘭政府在市場化取向的理論指導(dǎo)下，與以往政府包攬一切的公共服務(wù)提供模式相區(qū)別，強(qiáng)調(diào)在公共行政體系內(nèi)引入市場機(jī)制，通過對公共部門實施較為徹底的改革，構(gòu)建了新的政府購買公共服務(wù)模式。在這種模式下，改革后的新西蘭公共部門以顧客(公民)和服務(wù)為導(dǎo)向，制定了明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與衡量指標(biāo)，更加重視對產(chǎn)出的控制。

 

　　(一)以議行分離為目標(biāo)的政府職能部門重構(gòu)提升了服務(wù)購買的質(zhì)量

 

　　從1988年開始，為了規(guī)避傳統(tǒng)上集政策制定與政策執(zhí)行于一身的政府機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)過程中存在的“供應(yīng)者俘獲”等問題，新西蘭引入新公共管理的重要思想———將政府“掌舵”與“劃槳”的角色區(qū)分開來，公共部門改革的基本內(nèi)容首先是“議行分離”，即政策建議機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)上相分離。在各部門內(nèi)部，也嚴(yán)格區(qū)分部長的決策功能和部門行政主管的執(zhí)行功能，各部門負(fù)責(zé)人主要的職責(zé)是制定績效目標(biāo)而不再直接介入部門管理，目標(biāo)的達(dá)成則由部門的執(zhí)行主管負(fù)責(zé)(毛壽龍，1998)。此外，新西蘭政府還對原有公共部門的職能進(jìn)行重大調(diào)整，對相同職能的部門進(jìn)行合并，而對那些缺乏重心、易于隱瞞信息且難以管制的大型組織進(jìn)行分解(參見表1)(袁方成，2011)。到1995年，新西蘭地方行政當(dāng)局的數(shù)目已由700多個減少到73個，由此，政府的角色由服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)購買中的決策者、付費者和監(jiān)督者。公共服務(wù)的出資、購買與供應(yīng)實現(xiàn)了分離，服務(wù)供應(yīng)者之間相互競爭。政府以合同的形式為公眾購買醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務(wù)，并約定服務(wù)的具體內(nèi)容、方式、價格與期限等。政府職能部門的重構(gòu)提高了行政效率，服務(wù)外包的方法成為解決政府失靈問題的一種自上而下的方案，凡可以由私營部門136《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》(雙月刊)2015年第2期或非營利組織履行得更好的事務(wù)不再繼續(xù)保留在公共部門。到1992年，新西蘭310億美元的預(yù)算中實際節(jié)約了約15億美元，政府部門的財政開支減少了約4%(劉軍，2013)。這種議行分離的模式使政府的資金和資產(chǎn)得到更好的利用，公共服務(wù)的質(zhì)量得到顯著的改善。這種重視公共服務(wù)質(zhì)量的行政精神至今仍被較好地延續(xù)。根據(jù)2014年6月的《新西蘭人統(tǒng)計報告》，公民對公共部門的信任度、滿意度持續(xù)保持在較高水平上，分別為77%和73%(State Services Commission， 2014a)。

 

　　(二)經(jīng)過民營化改革的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)成為政府購買的服務(wù)提供者

 

　　1984年以前，新西蘭政府在電力、電信、航空、保險、郵政、鐵路等公共事業(yè)領(lǐng)域廣泛介入，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)營的自主性和管理的創(chuàng)新性，運作效率低下。從1986年開始，政府開始嘗試公司化，將一部分公共事業(yè)機(jī)構(gòu)改組為國有企業(yè)。這些企業(yè)按照私人企業(yè)的經(jīng)營原則在市場上參與競爭，不再享受政策保護(hù)。如果政府要求國有企業(yè)完成商業(yè)利益以外的目標(biāo)，則需通過相應(yīng)的“合同”來購買，國有企業(yè)成為政府購買公共服務(wù)模式中的服務(wù)提供者之一。盡管公司化被認(rèn)為是成功的，但新西蘭政府很快就認(rèn)識到，政府本質(zhì)上不善于管理商業(yè)風(fēng)險，也不能充分滿足國有企業(yè)為適應(yīng)競爭而對資金、技術(shù)、管理和財務(wù)自由所提出的要求。這就使得改革進(jìn)入到第二階段———“民營化”階段。民營化是對公司化改革的補(bǔ)充和深化，民營化之前新西蘭的許多大型企業(yè)如Telecom、NZ Post、 Air NZ、 Contact Energy、Trasrail等的效率低下。從1989年開始，新西蘭政府以削減財政赤字和提高效率為目標(biāo)，通過出售股份和資產(chǎn)的形式對部分國有企業(yè)實行民營化改造，股權(quán)從單一的國有性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N持股主體。新西蘭還加強(qiáng)了對具有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的政府事業(yè)單位與自然壟斷型企業(yè)的監(jiān)督和管理，陸續(xù)開放了能源、金融、交通、電信等領(lǐng)域的國家壟斷，降低了政府管理和經(jīng)營國有資產(chǎn)的風(fēng)險。到1994年底，民營化就已超過130億新元，約占GDP的16%。政府通過出售資產(chǎn)收回巨額資金，減輕了財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)，國有企業(yè)也帶來驚人的成效。據(jù)統(tǒng)計，新西蘭國有企業(yè)在實施改革五年后收入就增加了15%，利潤翻了4倍。以首批參與公司化改革的電訊公司、煤炭公司、郵政公司、電力公司、林業(yè)公司和鐵路公司為例，這六家公司在1987年幾乎沒有任何贏利，可是到1990年總利潤已超過19億新元，職工總?cè)藬?shù)從6.6萬減少到4萬人(劉軍，2013)。從公共事業(yè)機(jī)構(gòu)到國有企業(yè)，再到非國有性質(zhì)的一般企業(yè)，一部分公共事業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)過民營化改革后成為既不享受特殊“照顧”，又無額外“負(fù)擔(dān)”的企業(yè)，它們在政府打破單一提供服務(wù)的壟斷方式并構(gòu)建了政府購買公共服務(wù)的模式后，通過與私營部門公平競標(biāo)而成為政府購買的服務(wù)提供者。

 

　　(三)采用績效標(biāo)準(zhǔn)重塑公共部門管理機(jī)制強(qiáng)化了政府購買的公共責(zé)任

 

　　改革之前，新西蘭公共部門的管理機(jī)制存在相當(dāng)多的問題，這些問題影響并妨礙了政府公共責(zé)任的實現(xiàn):政府各部門的目標(biāo)不清晰、政治家和公務(wù)員職責(zé)分工不明確、缺乏對績效低下者的懲罰措施，以及中央集權(quán)控制模式妨礙了有效管理的自由等。針對這些問題，1988年以后，新西蘭選擇把政府購買公共服務(wù)模式作為解決方案，將公共部門管理的重點由“投入”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)出”，設(shè)立績效標(biāo)準(zhǔn)作為衡量政府業(yè)績的唯一方式，績效協(xié)議開始被廣泛地應(yīng)用于公共部門?？冃f(xié)議中采用了更為正式的合約化語言來明確有關(guān)各方之間的相互期望，使機(jī)構(gòu)的行為更加符合公共利益。這種創(chuàng)新的管理機(jī)制主要依靠主管部長與執(zhí)行主管之間的績效協(xié)議、面向“產(chǎn)出”的撥款制度和闡明部門績效目標(biāo)的自主化計劃三種機(jī)制來實現(xiàn)。其中，主管部長與執(zhí)行主管之間的績效協(xié)議是整個責(zé)任鏈條上最為重要的一環(huán)，規(guī)定了政府部長的主要職責(zé)是設(shè)置本部門的績效目標(biāo)，執(zhí)行主管承擔(dān)和完成更為微觀的管理工作和責(zé)任，并完成部長設(shè)置的績效目標(biāo)。如新西蘭司法部用于購買執(zhí)行官服務(wù)的績效協(xié)議中就有關(guān)于評估執(zhí)行主管的績效評價模型，其中有明確的對于執(zhí)行主管提供服務(wù)的評價描述(參見表2)。這張評估表看起來與私營企業(yè)對員工的績效評估十分相似，在維護(hù)組織利益、重視產(chǎn)出、實現(xiàn)組織目標(biāo)、對效率與效益的追求等方面的責(zé)任均有較為具體的闡釋和說明，是績效評估的主要依據(jù)。從2014年1月1日開始，公共服務(wù)部門的首席執(zhí)行主管都被納入到一個標(biāo)準(zhǔn)的績效考核日期范圍內(nèi)。考核的起止時間基于共同的評估年(6月30日結(jié)束)，而非任職時間，致力于實現(xiàn)準(zhǔn)財政年度共同的績效期望(State Services# Commission， 2014b)。

 

　　這種以績效目標(biāo)和公共責(zé)任為基礎(chǔ)的管理機(jī)制，拋棄了傳統(tǒng)的控制方法，公共部門的服務(wù)效率得到了很大的提升，政府對資源的控制也更加有力。從政府行使權(quán)力的角度來說，由于服務(wù)的外包并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，因此，新西蘭政府購買公共服務(wù)的實踐是分權(quán)的、競爭的，政府承擔(dān)了提供服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任，較以往政府在公共責(zé)任的履行上更加明確。

 

　　(四)通過合同任命的方式革新傳統(tǒng)文官制度建立了新型“購買”關(guān)系

 

　　在新西蘭構(gòu)建的政府購買公共服務(wù)模式中，除了政府以合同方式購買私人和非營利組織提供的服務(wù)外，還包括從政府內(nèi)部各部門購買產(chǎn)出，以及更重要的———部長向執(zhí)行主管購買服務(wù)的實踐。政府角色被定義為機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的購買者或關(guān)注投資回報的機(jī)構(gòu)的擁有者，在政府部門中，部長與執(zhí)行主管之間的關(guān)系是一種被重新定義的“購買”關(guān)系，行政效率得以提升。部長選擇結(jié)果，并從執(zhí)行主管那里購買產(chǎn)出，而執(zhí)行主管則可以選擇必要的投入，這種關(guān)系被認(rèn)為是以契約為基礎(chǔ)的。例如，新西蘭司法部對部門內(nèi)購買公務(wù)員的產(chǎn)出進(jìn)行了詳細(xì)的分類及描述，包括部長級的服務(wù)與合同管理、政策建議、議會選舉系統(tǒng)的管理及其具體服務(wù)內(nèi)容。

 

　　具體來說，新西蘭政府主要從以下方面改革傳統(tǒng)文官制度，以此配合公共部門的市場化變革:一是任期制。新西蘭政府動搖了西方公務(wù)員制度的基石———文官常任制，政府通過合同任命高級管理者，結(jié)束了對部局官員的永久性雇傭，代之以5年以內(nèi)的合同雇傭(諾曼，2006)。二是績效協(xié)議與績效評估。對高級文官工作業(yè)績評價的主要依據(jù)是績效協(xié)議，以此保證其維護(hù)一定水準(zhǔn)的工作業(yè)績。三是浮動工資制。改革后的新西蘭公務(wù)員薪酬增加了績效工資的內(nèi)容，公務(wù)員的部分收入由績效業(yè)績決定。政府每年還將支付給公共服務(wù)和國家機(jī)構(gòu)高級文官的薪酬進(jìn)行披露，以增加透明度(State Services Commission，2014b)。四是合同任命私域精英進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)高層任職。新西蘭政府的高級職務(wù)向社會精英開放，便于將行之有效的管理思想或方法引入公共部門中來促進(jìn)管理機(jī)制的創(chuàng)新;五是建立公共部門人力資源開發(fā)計劃。新西蘭政府針對不同等級的公務(wù)員設(shè)計了一系列與之相適應(yīng)的管理培訓(xùn)課程，旨在培養(yǎng)公共部門高級管理人才(薛凱，1998)。正是基于對傳統(tǒng)文官制度的改革，使得通過合同任命高級文官的方式成為可能，從而建立了新型的、更具效率的“購買”關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，到20世紀(jì)90年代中期，新西蘭公務(wù)員人數(shù)比改革前減少60%，許多政府部門的人數(shù)甚至還不到100人，改變了以往人浮于事的狀況。政府的財政赤字也大幅下降，在1984年后，新西蘭經(jīng)濟(jì)觸底上揚，到1994年首次出現(xiàn)了財政盈余，當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長率超過6%，通貨膨脹率下降至1.8%(State Services Commission，2013)。在持續(xù)十五年以上的改革實踐中，新西蘭通過在政府內(nèi)部和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行的一系列重構(gòu)構(gòu)建了有效的政府購買公共服務(wù)模式，這種模式具備如下獨有的特征:以市場機(jī)制替代了“命令—控制”的官僚制、成功實現(xiàn)了以競爭和績效為核心的改革目標(biāo)，并且將“服務(wù)購買”作為一種基本的理念重新建構(gòu)了政府與非政府組織、部門負(fù)責(zé)人與執(zhí)行者之間的關(guān)系，行政效率和經(jīng)濟(jì)效益均得以提升。2013年，國際透明組織發(fā)布的《全球清廉指數(shù)報告》顯示新西蘭位居第一，并連續(xù)8年蟬聯(lián)榜首(Transparency International， 2013)。

 

　　四、新西蘭政府構(gòu)建的購買公共服務(wù)模式對中國的啟示

 

　　新西蘭在構(gòu)建有效的政府購買公共服務(wù)模式中的經(jīng)驗?zāi)軌驗橹袊母母锾峁┤缦轮匾獑⑹?

 

　　第一，公共部門改革是構(gòu)建有效的政府購買公共服務(wù)模式的必要前提。新西蘭政府購買公共服務(wù)模式的成功構(gòu)建得益于公共部門市場化改革的結(jié)果，他們將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化改造方案同樣“移植”到政府機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行重構(gòu)。從提升公共服務(wù)效率以及進(jìn)行制度重塑的意義上說，新西蘭的這種變革比世界上任何一個國家都走得更為深遠(yuǎn)、迅捷。新西蘭政府一改過去財政緊張、機(jī)構(gòu)膨脹、服務(wù)效率低下的狀況，縮減政府開支并大幅度減少了公務(wù)員數(shù)量。中國在計劃經(jīng)濟(jì)時代的公共服務(wù)曾一概由政府包辦，而這種通過行政體系及其附屬企事業(yè)單位提供公共服務(wù)的供給模式到目前仍占據(jù)主導(dǎo)地位。公共服務(wù)的購買者和提供者難以分開必將導(dǎo)致公共部門的低效狀態(tài)，也不符合政府購買公共服務(wù)的基本要件(楊寶，2011)。因此，中國政府購買公共服務(wù)的推進(jìn)有賴于公共部門改革的先行，通過對政府機(jī)構(gòu)及各類公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，剝離公共服務(wù)中服務(wù)購買者、提供者、監(jiān)督者的角色與職能，才能將競爭引入其中并改善滯后的服務(wù)供給關(guān)系及評價機(jī)制，為中國政府購買公共服務(wù)模式的有效運行奠定制度基礎(chǔ)。

 

　　第二，通過法律規(guī)制來確保改革的實施。新西蘭改革的總體推進(jìn)是按照既定的模式和框架進(jìn)行的，政府通過法律確立了改革的思想、方向和原則，制定了經(jīng)濟(jì)全面自由化的改革方略和改革政府組織的原則和法案，不但增加了改革的合法性，也確保了改革的方向能夠按照既定的路線持續(xù)進(jìn)行。在中國，改革的推行還未上升到法律的高度予以持續(xù)性的保障。此外，加之公共政策在執(zhí)行的過程中由于缺乏有效的法律監(jiān)督機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以及責(zé)任追究機(jī)制，極易導(dǎo)致政策目標(biāo)流于形式，浪費大量的政治資源。因此，如何利用法律來確保改革的實施和規(guī)范政策的執(zhí)行，是當(dāng)代中國政府需要重新審視的內(nèi)容。

 

　　第三，非壟斷方式下的服務(wù)提供者之間形成公私競爭與伙伴關(guān)系，有利于應(yīng)對復(fù)雜公共問題。政府購買公共服務(wù)模式的構(gòu)建使得新西蘭打破了原本由政府單一提供服務(wù)的壟斷方式，公共部門與私營部門之間在成為服務(wù)提供者上實現(xiàn)公平競爭。一方面，公私競爭提高了服務(wù)的質(zhì)量，另一方面，政府與非營利組織、私營企業(yè)之間形成了伙伴關(guān)系。中國目前的“大政府、小社會”模式，不利于形成真正的公私競爭及政府與非政府組織間的伙伴關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，社會問題與公共事務(wù)日趨復(fù)雜，世界各國的經(jīng)驗一致表明，僅憑政府一己之力很難有效應(yīng)對公共事務(wù)領(lǐng)域的復(fù)雜問題，中國政府迫切需要轉(zhuǎn)變觀念并適度放權(quán)于社會，與非營利性組織、企業(yè)及公民一起通力合作來面對復(fù)雜公共問題的挑戰(zhàn)。中央政府應(yīng)逐步推動地方政府把非政治領(lǐng)域的公共服務(wù)提供權(quán)向社會組織下放，政府通過競爭招標(biāo)制在眾多潛在的服務(wù)提供者中選擇服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、信譽(yù)良好的組織購買服務(wù)，并向服務(wù)提供者付費，逐步形成公私競爭與伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對復(fù)雜公共問題。第四，對理論過分依賴的弊端進(jìn)行修正，維護(hù)了改革成果。雖然新西蘭模式是有著“巨大優(yōu)勢的合同主義”，但對理論的過分依賴導(dǎo)致政府的“碎片化”困境，阻礙了政策的有效執(zhí)行和機(jī)構(gòu)間的合作。尤其在商討合同、監(jiān)督實施情況以及準(zhǔn)備報告的過程中，嚴(yán)格的合同主義增加了交易成本(格雷戈里，2010)。強(qiáng)硬的、大范圍的合同運動還可能對志愿組織和社會資本產(chǎn)生影響，并損害民主制度。在質(zhì)疑與反思中，從1999年至2010年，中左聯(lián)盟政府將新西蘭推入了第二階段的改革———通過“整體政府”的努力來彌補(bǔ)第一代改革中的“硬傷”，著力于弱化由于市場化而出現(xiàn)的服務(wù)分割現(xiàn)象，改善原本嚴(yán)格的政策制定者與執(zhí)行者分離的局面，最大化的保留了改革成果(Walls ＆ Dollery，2001)。目前，中國政府逐漸傾向于采用政府購買公共服務(wù)的形式來保障服務(wù)供給的有效性，但是，政治體制、行政文化、法律框架等情景因素對移植的某種理論、概念的理解和采納程度有限，即使在理論充分、概念激進(jìn)的情況下，也不應(yīng)把管理與治理的相似性作為一個目標(biāo)來追求，更不要期望完全的趨同(Whitcombe，2004)。改革開放以來，中國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革體現(xiàn)出較強(qiáng)的實用主義精神，與計劃經(jīng)濟(jì)時代照搬蘇聯(lián)模式的做法相比有所創(chuàng)新。同樣，在政治體制改革中，對于理論和經(jīng)驗的借鑒也應(yīng)以注重優(yōu)越的制度精神和觀念為主，而非技術(shù)細(xì)節(jié)上的復(fù)制。總之，新西蘭政府在改革后期對理論的適度運用與修正的精神是值得我們學(xué)習(xí)的。

 

　　參考文獻(xiàn):略

 

　　(作者單位 :北方民族大學(xué)管理學(xué)院）