西方主要發(fā)達國家雖然國情差異很大,但在市場監(jiān)管機構(gòu)改革方面卻表現(xiàn)出許多共性,通過對這些改革共性的認(rèn)識,可以為我們的市場監(jiān)管改革提供積極借鑒。
發(fā)達國家市場監(jiān)管機構(gòu)改革的基本特點
監(jiān)管機構(gòu)遵循的基本原則。一般而言,主要發(fā)達國家政府監(jiān)管機構(gòu)的建立普遍遵循以下原則:依法設(shè)立的原則、可問責(zé)性的原則、透明性原則、成本收益的原則、專業(yè)化原則。特別是對監(jiān)管機構(gòu)成本收益原則的要求則日益明顯。通常來說,監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和作用集中反映在監(jiān)管成本和監(jiān)管收益兩個方面。監(jiān)管機構(gòu)的運行、職能的實施等等都需要大量的人財物的支出,而通過經(jīng)濟性監(jiān)管或者社會性監(jiān)管,經(jīng)濟社會在局部甚至全局實現(xiàn)良性發(fā)展,取得了經(jīng)濟社會效益的增進,即監(jiān)管收益的增加。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立必須要有成本收益的意識,并且在實踐中要遵循監(jiān)管收益不小于監(jiān)管成本的基本原則,否則,監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立就無實際意義。
監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)。一般而言,市場監(jiān)管機構(gòu)追求的是公共利益目標(biāo),例如公共秩序、公共福利,糾正各種市場失靈現(xiàn)象等。但由于監(jiān)管機構(gòu)是由眾多微觀利益主體組成的組織,因此,微觀個體在既定的許可范圍內(nèi)也追求薪酬、福利和職務(wù)升遷等自利目標(biāo)。因此,監(jiān)管機構(gòu)的公共利益目標(biāo)和微觀個體的自立性目標(biāo)之間的沖突也就不可避免。過于強調(diào)兩者中的任一方面都會帶來問題。忽略個體利益的正常訴求而過于強調(diào)公共利益則會造成微觀激勵機制的不足,如果對個人利益的追求偏離了監(jiān)管機構(gòu)對公共利益追求的軌跡,往往會造成尋租等腐敗問題的發(fā)生,造成監(jiān)管機構(gòu)目標(biāo)的偏離。因此,需要通過不同的制度設(shè)計來實現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡發(fā)展。
權(quán)責(zé)分配。任何組織的正常運行都必須要根據(jù)有關(guān)的授權(quán)原則和工作范圍的匹配性進行一定的權(quán)力配置和崗位工作設(shè)置,并將權(quán)、責(zé)、職進行相應(yīng)的有效結(jié)合,避免出現(xiàn)權(quán)力過大、責(zé)任過小或者相反情況的出現(xiàn)。由于監(jiān)管機構(gòu)所具有的特殊屬性、特殊地位,往往授權(quán)機構(gòu)賦予監(jiān)管機構(gòu)以靈活處置的權(quán)力,這種自由裁量權(quán)的大小既給予專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)處置復(fù)雜情況的靈活性,但同時也正是這種自由度比較大的裁量權(quán)帶來了潛在的腐敗可能。因此,在對監(jiān)管機構(gòu)進行權(quán)責(zé)配置的過程中,必須將權(quán)力和責(zé)任進行有效對等配置;同時,按照崗位要求對監(jiān)管機構(gòu)的人員能力和素質(zhì)進行合理設(shè)置,真正做到因崗設(shè)人、人盡其才。
經(jīng)費來源。任何機構(gòu)的運行都需要有一定的經(jīng)費投入,從各國監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)費來源的一般情況來看,主要有財政預(yù)算和產(chǎn)業(yè)收費兩大類。公共財政預(yù)算通常是議會有預(yù)算權(quán),最高行政首長有概算權(quán),兩者相互博弈形成最終財政預(yù)算。對于產(chǎn)業(yè)收費而言,主要是向被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)收取規(guī)費而來,例如通常在電信業(yè)的經(jīng)營許可收費等;當(dāng)然,收費的多少需要有一定的約束條件限制。除了上述兩種經(jīng)費來源之外,一般情況下還有資產(chǎn)收入、基金收入、罰金收入以及借款和捐款等形式。對于資產(chǎn)收入而言,通常是許可有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)擁有一定的不動產(chǎn)并進行投資,將投資收入用于監(jiān)管經(jīng)費不足。一些國家還建立了普遍服務(wù)基金,甚至將上年收入的一定比例進行計提來彌補和補充監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)費的不足。在一些國家可以將罰金用于監(jiān)管機構(gòu)開銷;一些國家授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)可以通過借款和接受捐贈來獲得監(jiān)管機構(gòu)的運行經(jīng)費。
選任機制。監(jiān)管機構(gòu)的首長和委員的任命機制關(guān)系到監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力正常運行問題,因此必須要清楚監(jiān)管機構(gòu)的選任機制,即監(jiān)管機構(gòu)的首長和委員由誰來委派的問題。一般來說,監(jiān)管機構(gòu)的首長和委員的任命主要包括:政府機構(gòu)行政首長委派、最高行政首長委派監(jiān)管機構(gòu)首長而由立法機構(gòu)委派委員、最高行政首長委派監(jiān)管機構(gòu)首長而由最高行政首長和立法機構(gòu)委派委員、最高行政首長經(jīng)過議會批準(zhǔn)后委派監(jiān)管機構(gòu)首長和委員以及最高行政首長直接委派監(jiān)管機構(gòu)首長和委員等五種情況。進一步來看,監(jiān)管機構(gòu)的首長和委員要么是最高行政首長直接任命,要么是由最高行政首長和立法機構(gòu)相互制衡后共同任命。上述五種選任機制也表明了并沒有普適性的單一的選任機制,各國都是根據(jù)本國的實際權(quán)力架構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況作出適宜的制度安排,從而推動監(jiān)管機構(gòu)作用的正常發(fā)揮。
決策機制。在確定了監(jiān)管機構(gòu)首長和委員的來源之后,隨著而來的就是監(jiān)管機構(gòu)是如何進行決策的。一般來看,監(jiān)管機構(gòu)的決策機制無非有兩種,首長決策制和委員會決策(董事會)兩種,換句話說,就是把監(jiān)管決策權(quán)力交給個人決策還是集體決策。對于委員會決策或者董事會決策而言,一個隨之而來的問題就是董事會的結(jié)構(gòu)問題,董事會是由利益相關(guān)者組成還是由專業(yè)人士組成的呢?利益相關(guān)者組成的董事會可以很好地協(xié)調(diào)各方利益,最大限度體現(xiàn)公共利益目標(biāo),而專業(yè)人士組成的董事會則把監(jiān)管行為理解為技術(shù)行為。但是在現(xiàn)實中,由于監(jiān)管機構(gòu)目標(biāo)的多重性,需要根據(jù)實際情況對董事會或委員會的治理結(jié)構(gòu)進行動態(tài)調(diào)整,以實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。
市場監(jiān)管機構(gòu)的定位。從世界范圍來看,監(jiān)管機構(gòu)的類型完全取決于本國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況,而不僅僅限于某一固定的模式。目前對監(jiān)管機構(gòu)類型的劃分主要是以監(jiān)管機構(gòu)和政府行政機構(gòu)之間的關(guān)系或者說以兩者之間的獨立程度為依據(jù)進行的。一般來說,主要有以下四類:一是機構(gòu)屬于(中央或地方)政府的一部分;二是半自治機構(gòu),即機構(gòu)獨立于政府之外,向政府負責(zé),政府負責(zé)人事安排,以確保監(jiān)管政策與政府宏觀決策的一致性;三是獨立于政府之外的產(chǎn)業(yè)自律性公共機構(gòu),依據(jù)法律,按照專業(yè)化導(dǎo)向來設(shè)置;四是獨立于政府之外的自我監(jiān)管機構(gòu)。
六點啟示
啟示一:從政府監(jiān)管改革總的發(fā)展實踐來看,大體上經(jīng)歷了放松政府監(jiān)管、加強政府監(jiān)管和政府監(jiān)管重構(gòu)三個階段,貫穿始終的是政府監(jiān)管和市場機制的關(guān)系問題。政府監(jiān)管是基于西方發(fā)達國家的國情發(fā)展而來的,在很大程度上講,西方政府監(jiān)管的出現(xiàn)是針對基于發(fā)達的市場經(jīng)濟之上的市場失靈而提出來的,同時,政府監(jiān)管本身與這些國家的政治體系、社會發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)。因此,在政府監(jiān)管理論的研究中應(yīng)該特別注意國情的差異。政府監(jiān)管何時出現(xiàn)、為何出現(xiàn)、如何介入、程度如何則完全取決于不同國家市場發(fā)育的程度和該國的具體國情。
啟示二:主要發(fā)達國家市場監(jiān)管改革演變的歷程表明:一是政府監(jiān)管的范圍和深度隨市場經(jīng)濟的發(fā)展而調(diào)整,市場經(jīng)濟越發(fā)達政府監(jiān)管越明顯;離開了政府監(jiān)管的市場是無序混亂的市場,離開了市場的政府監(jiān)管是僵化和教條的監(jiān)管,只有兩者適度結(jié)合才能使市場競爭得以持續(xù),市場秩序得以穩(wěn)定、市場演化得以正常推進。二是任何國家的監(jiān)管體制的形成、發(fā)展都必須要與本國的國情相符合,這也同時要求政府微觀監(jiān)管始終要處于動態(tài)變化中,而能否正確處理好政府監(jiān)管和市場的關(guān)系是政府監(jiān)管能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。
啟示三:中國當(dāng)前的政府監(jiān)管面臨的問題,從整體上表現(xiàn)為監(jiān)管參與方力量不平衡、地位不平等,政府監(jiān)管的隨意性大,監(jiān)管供給和監(jiān)管需求不平衡,政府監(jiān)管機構(gòu)存在膨脹性等主要特征。當(dāng)前,由于對壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生的風(fēng)險、市場本身引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險以及政府監(jiān)管行為不規(guī)范引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險這三類主要監(jiān)管風(fēng)險還不同程度存在,監(jiān)管風(fēng)險能否控制在一定程度和一定范圍內(nèi)將直接決定了監(jiān)管改革績效的高低,甚至決定我國政府監(jiān)管改革本身的成敗。
啟示四:在政府微觀監(jiān)管的過程中,監(jiān)管參與方動機的不同表現(xiàn)為監(jiān)管方的設(shè)租行為、被監(jiān)管方的尋租活動以及兩者之間的合謀行為。由于監(jiān)管機構(gòu)本身具有內(nèi)在利益機制和責(zé)任約束機制,因此,需要在制度設(shè)計過程中將利益機制分析和責(zé)任機制分析有機結(jié)合起來,才能夠正確地設(shè)計出符合實際要求的改革方案。
啟示五:與國外主要國家監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展的歷程相比,建立中國特色的監(jiān)管機構(gòu)體系還需要很長的時間,但可以肯定的是,當(dāng)前進行的市場監(jiān)管體制改革正在培育現(xiàn)代監(jiān)管體系的萌芽,這必將有力推動政監(jiān)分離的改革趨勢。
啟示六:從實際情況來看,轉(zhuǎn)型時期政府監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)該確定為:有限、有據(jù)、高效、平衡,最終創(chuàng)造和維護一個有效率的市場。監(jiān)管改革應(yīng)遵循的原則是獨立性原則、透明性原則、成本收益對稱原則、職權(quán)法定原則。隨著技術(shù)發(fā)展和需求的變遷,應(yīng)該重構(gòu)經(jīng)濟性監(jiān)管,加強社會性監(jiān)管。要在政府監(jiān)管失靈和市場失靈的地方大力發(fā)展非政府組織,積極立法明確規(guī)范非政府組織界限,防止?fàn)I利化。