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　　[關(guān)鍵詞]   警察管理體制；事權(quán)劃分；比較研究

 

　　[中圖分類號] D63                             [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

 

　　2015年，中央印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革的框架意見》及相關(guān)改革方案，為我國全面深化公安改革作出重大戰(zhàn)略部署。由于我國近代警察制度師承日本，[1]現(xiàn)行的人民警察制度與日本警察制度也不乏相似之處。因此，研究日本警察管理體制及其事權(quán)劃分的經(jīng)驗做法，對我國推進(jìn)全面深化公安改革，具有一定的借鑒和啟發(fā)意義。

 

　　一、中日兩國警察管理體制之比較

 

　?。ㄒ唬┲腥諆蓢旃芾眢w制的相似性

 

　　1．中日兩國警察都有中央集權(quán)的歷史淵源。1873年至1948年，日本借鑒法國和德國警察制度，建立了中央集權(quán)的警察制度。我國人民公安的雛形，即1931年11月7日中華蘇維埃第一次全國代表大會成立的國家政治保衛(wèi)局，按照蘇聯(lián)模式，也采取“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制。[2]

 

　　2．中日兩國警察都有地方分權(quán)的發(fā)展階段。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國對日本實行單獨占領(lǐng)，并主導(dǎo)了以地方自治、分權(quán)制衡為特征的警務(wù)改革。[3]一是廢除了《治安維持法》等治安法令，裁撤了秘密警察機關(guān)，免除了內(nèi)務(wù)大臣及其他中央和地方高級警官的職務(wù)。二是1948年3月7日施行的《警察法》在中央和地方設(shè)立了體現(xiàn)民主化管理的公安委員會，建立了國家地方警察和自治體警察并存的警察管理體制。三是將維護公共安全和秩序的人員分為警察、消防員、入境警備官、海上保安官等4類，分別隸屬不同部門，舊體制下的“大警察”被改為“小警察”。[4]我國在遵義會議后，以毛澤東同志為核心的黨中央強調(diào)各革命根據(jù)地的保衛(wèi)機關(guān)要受各革命根據(jù)地的黨委領(lǐng)導(dǎo)。1949年7月6日，公安部正式成立，接受同級政府黨組領(lǐng)導(dǎo)，在方針、政策、業(yè)務(wù)上又接受上級公安部門領(lǐng)導(dǎo)。1991年11月，中共中央作出《關(guān)于加強公安工作的決定》，進(jìn)一步明確“公安機關(guān)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制”。 [5]

 

　?。ǘ┲腥諆蓢旃芾眢w制的差異性

 

　　1．日本

 

　　日本1948年建立的警察管理體制開支大、效率低，地方警察機關(guān)林立、各自為政，未能充分發(fā)揮維持治安的職能。1954年7月1日，日本頒布了現(xiàn)行警察法，劃清了中央和地方事權(quán)的邊界，規(guī)范了警察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置與編制管理，建立了有別于其他公務(wù)員、符合警察工作性質(zhì)和職業(yè)特點的管理制度，有效調(diào)動了中央和地方兩個積極性。

 

　　一是精簡機關(guān)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，積極構(gòu)建大部門大警種。[6]如，在中央層面，日本國家警察廳下設(shè)長官官房、生活安全、刑事、交通、警備、情報通信等6大局。其中，長官官房堪稱“大綜合、大政工、大保障”，對應(yīng)我國公安機關(guān)的辦公、人事訓(xùn)練、審計、裝備財務(wù)、警務(wù)保障、國際合作等部門；生活安全局，堪稱“大治安”，對應(yīng)我國公安機關(guān)的治安、禁毒等部門以及鐵路、交通等行業(yè)公安；刑事局堪稱“大刑偵”，對應(yīng)我國公安機關(guān)的刑偵、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)偵、刑事技術(shù)等部門；警備局堪稱“大保衛(wèi)”，對應(yīng)我國公安機關(guān)的國內(nèi)安全保衛(wèi)、警衛(wèi)等部門。

 

　　在地方層面，各級警察機關(guān)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上與國家警察廳大同小異。[7]其相同之處表現(xiàn)為，刑事、交通、生活安全、警備部門在國家警察廳及其直屬的地方管區(qū)警察局、各都道府縣警察本部、警察署均有設(shè)置。不同之處表現(xiàn)為，國家警察廳、地方管區(qū)警察局、各都道府縣警察本部設(shè)有情報通信部門，但警察署沒有設(shè)立情報通信部門；國家警察廳在生活安全局下設(shè)地域課，但各地方管區(qū)警察局、各都道府縣警察本部、警察署在生活安全部門外單設(shè)地域部門；在7個管區(qū)警察局中，專設(shè)負(fù)責(zé)跨區(qū)域警務(wù)的廣域調(diào)整部，廣域調(diào)整部設(shè)有數(shù)量不等的高速公路管理官、災(zāi)害對策官、外事技術(shù)調(diào)查官，等等。

 

　　二是警察編制法定，且與事權(quán)劃分掛鉤。日本《警察法》、《警察法施行令》等明確規(guī)定了全國各地警察的編制基準(zhǔn)，且體現(xiàn)了各地警情社情不同的特點，在編制設(shè)置上不搞“一刀切”。截至2001年，日本全國警察編制共269910人，其中，國家警察廳7589人，地方警察262321人。[8]由于地方警察中的一部分也承擔(dān)中央事權(quán)，由國家警察廳統(tǒng)一管理，所以日本將國家警察、地方警察中警視正以上的警官以及所有負(fù)責(zé)警察教育培訓(xùn)、信息通信、犯罪鑒定的警察都劃為國家公務(wù)員，合計1萬余人，其工資待遇由國家財政全額保障。

 

　　三是警銜制度與職務(wù)、職級、工資待遇掛鉤，并且有著層次清晰、明確規(guī)范的對應(yīng)關(guān)系。[9]全國警察實行統(tǒng)一的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，工資待遇根據(jù)警銜、職務(wù)、工作年限等分類定級。這樣既暢通了指揮體系，也為擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的警察拓展了職業(yè)保障空間。

 

　　2．中國

 

　　改革開放以來，我國公安機關(guān)按照中央“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”和“定職能、定編制、定人員”的要求，歷經(jīng)1983年、1988年、1994年、1998年四次機構(gòu)改革。[10]總體上看，公安機關(guān)的職能轉(zhuǎn)變了、機關(guān)精簡了，如1983年將反間諜和對外情報的職責(zé)移交國家安全機關(guān)，將勞動改造、勞動教養(yǎng)的職責(zé)移交司法行政機關(guān)，1995年將武警總部移交中央軍委領(lǐng)導(dǎo)（邊防、消防、警衛(wèi)部隊仍歸公安部領(lǐng)導(dǎo)）。但是，從內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置來看，公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)卻增加了。在中央層面，公安部機關(guān)在1983年時有20個局級單位，1988年時有23個局級單位，1994年時有26個局級單位，1998年后有27個局級單位。在地方層面，據(jù)調(diào)查分析，縣級公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，比上世紀(jì)80年代初期增加了一倍多，導(dǎo)致警種過多過雜、職責(zé)交叉，機構(gòu)名稱、級別五花八門，一些地方甚至出現(xiàn)了隨意撤并機構(gòu)的現(xiàn)象。

 

　　此外，我國人民警察的編制長期由中央統(tǒng)管，但缺乏明確的法律規(guī)范，且統(tǒng)得過死，不利于地方公安機關(guān)有效行使地方事權(quán)。警銜制度與職務(wù)、職級、工資待遇等也不夠匹配。如，警銜與職務(wù)、職級的對應(yīng)關(guān)系不夠規(guī)范，實踐中出現(xiàn)了指揮不暢的問題。警銜津貼僅占民警平均工資總收入的5%左右，難以充分體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入水平的作用。

 

　　二、中日兩國警察事權(quán)劃分之比較

 

　?。ㄒ唬┤毡揪焓聶?quán)劃分

 

　　日本現(xiàn)行《警察法》明確劃分了各級警察機關(guān)的事權(quán)，具有“強化條線、突出重點，以點帶面”的制度設(shè)計，既調(diào)動了地方警察開展一般警務(wù)活動的積極性，也發(fā)揮了中央警察開展特殊警務(wù)活動的優(yōu)勢，彌補了地方警察的不足。

 

　　1．在隊伍管理上，將機構(gòu)設(shè)置、人員編制、教育培訓(xùn)以及中高級警官的任免、調(diào)動劃分為中央事權(quán)，其他人事管理權(quán)限則下放地方，中央可謂抓住了隊伍管理的主線。具體而言：一是各級警察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置與人員編制按照組織法定原則，[11]由《警察法》及其配套制度予以調(diào)整，并實行分類管理。其中，國家警察廳的人員編制、任免、升職及其他人事管理均由《國家公務(wù)員法》規(guī)定。地方警察編制由《警察法施行令》等政令決定。都道府縣警察的警銜比率由總理府令決定。二是國家警察以及地方警察中警視正以上的警官，均被劃為國家公務(wù)員，其人事管理由國家公安委員會及其國家警察廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)。國家公安委員會擁有對國家警察廳長官、都道府縣警視總監(jiān)、警察本部長、方面本部長以及警視正以上級別警官的任免權(quán)。此外，地方警部補以上的警官一般在一個地方工作三年就會被調(diào)職，由國家警察廳在全國范圍內(nèi)調(diào)動，以便于統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，防止警官被地方保護主義束縛。三是全國警察的教育培訓(xùn)為中央事權(quán)，經(jīng)費由中央財政全額保障，業(yè)務(wù)由國家警察廳直屬的警察大學(xué)、管區(qū)警察局直屬的管區(qū)警察學(xué)校及設(shè)在各都道府縣的警察學(xué)校分級負(fù)責(zé)。其中，都道府縣警察學(xué)校負(fù)責(zé)新警培訓(xùn)和初級警官的晉升培訓(xùn)。管區(qū)警察學(xué)校負(fù)責(zé)中級警官的晉升培訓(xùn)。警察大學(xué)負(fù)責(zé)中高級警官的晉升培訓(xùn)和專業(yè)教育培訓(xùn)。[12]

 

　　2．在執(zhí)法執(zhí)勤上，將危害國家安全的犯罪偵查、皇宮警務(wù)、國際警務(wù)合作、警衛(wèi)、信息通信、刑事技術(shù)、制定跨區(qū)域的刑事犯罪偵查對策、制定全國干線道路的交通規(guī)則等劃分為中央事權(quán)，其他刑事偵查、治安防控、交通管理則以地方事權(quán)為主，中央提供指導(dǎo)、監(jiān)督、支援為輔。

 

　　3．在經(jīng)費、裝備、技術(shù)等警務(wù)保障上，具有兩大特征。一是在經(jīng)費、裝備上確立了國家和地方共同負(fù)擔(dān)原則。國家財政除負(fù)擔(dān)國家警察的全部費用外，還負(fù)責(zé)地方警察警視正以上警官的工資待遇，以及所有警察教育培訓(xùn)、信息通信、犯罪鑒定、犯罪統(tǒng)計、警用車輛、船舶、警備裝備、偵查與國家安全有關(guān)的犯罪及其他特殊犯罪、救濟犯罪受害者的經(jīng)費。地方財政負(fù)擔(dān)地方警察上述范圍以外的其他經(jīng)費，但有關(guān)警察工資待遇、被裝費等，可以在預(yù)算范圍內(nèi)向國家財政申請補助。由于全國警察經(jīng)費采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國家財政對地方警察的補助以警察人數(shù)、警察署數(shù)、犯罪發(fā)生件數(shù)及其他事項為基準(zhǔn)，確保了各地警務(wù)保障水平基本一致。[13]二是為保證全國警察信息通信系統(tǒng)、犯罪鑒定設(shè)施的統(tǒng)一，日本將信息通信、犯罪鑒定設(shè)施的建設(shè)和維護劃分為中央事權(quán)，有關(guān)機構(gòu)的人員被劃為國家公務(wù)員，由國家警察廳統(tǒng)一管理。其中，信息通信機構(gòu)包括國家警察廳信息通信局，7個管區(qū)警察和47個都道府縣警視廳、警察本部下設(shè)的信息通信部，以及警察大學(xué)下設(shè)的通信研究中心、警察信息通信學(xué)校。[14]犯罪鑒定機構(gòu)包括國家警察廳下設(shè)的科學(xué)警察研究所、刑事局下設(shè)的鑒定課、指紋鑒定中心以及都道府縣警察下設(shè)的刑事鑒定機構(gòu)。

 

　?。ǘ┪覈彩聶?quán)劃分

 

　　目前，我國公安事權(quán)劃分還缺乏明確的法律規(guī)范。實踐中多以文件形式處理上下級公安機關(guān)之間的關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)的頻繁上收下放。其次，公安事權(quán)劃分也不夠清晰。各級公安機關(guān)的職責(zé)并無明顯區(qū)別，“上下一般粗”，容易發(fā)生工作越位、錯位、缺位等問題。從公安部來看，有時會直接介入一些本應(yīng)屬于地方公安機關(guān)自主負(fù)責(zé)的事項。從地方公安機關(guān)來看，有的對自身權(quán)限認(rèn)識不清，實踐中甚至出現(xiàn)了隨意撤并機構(gòu)的現(xiàn)象。

 

　　三、日本警察管理體制及其事權(quán)劃分對我國的啟示

 

　　我國現(xiàn)行公安管理體制形成于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，對確保黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)、落實公安工作屬地管理原則、充分發(fā)揮地方黨委政府維護社會治安工作的積極性起到了重要作用。但是，隨著國家政治、經(jīng)濟、社會的深入發(fā)展，社會治安形勢日益復(fù)雜，現(xiàn)行公安管理體制也出現(xiàn)了若干不適應(yīng)形勢和任務(wù)發(fā)展的問題，如，由于機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，導(dǎo)致機構(gòu)龐雜、職責(zé)交叉、指揮不暢；由于編制管理不夠科學(xué)，導(dǎo)致壓職壓級、民警職業(yè)發(fā)展空間受限、工作積極性嚴(yán)重受挫；由于事權(quán)劃分不夠清晰，導(dǎo)致工作缺位、越位、錯位。

 

　　當(dāng)前，我國全面深化公安改革，既有中央政策依據(jù)，也有法律制度空間，應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，立足我國國情，借鑒包括日本在內(nèi)的國外警察有益經(jīng)驗，促進(jìn)我國公安事業(yè)更好發(fā)展。

 

　　具體而言，日本警察管理體制及其事權(quán)劃分有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒：

 

　?。ㄒ唬┚啓C關(guān)，依法規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，積極構(gòu)建大部門大警種。我國公安機關(guān)對精簡機關(guān)有過積極探索，[15]但內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多過雜、公安隊伍機關(guān)化、非實戰(zhàn)化的問題并沒有得到全面、徹底的解決。筆者認(rèn)為，其癥結(jié)就在于我國公安隊伍基數(shù)大、職數(shù)少，卻長期實行與其他公務(wù)員基本相同的管理模式，具有人民警察職業(yè)特點的警銜制度在拓展民警職業(yè)發(fā)展空間上的作用不夠明顯，導(dǎo)致精簡機關(guān)、裁汰冗員、警力下沉、警務(wù)工作實戰(zhàn)化的改革動力不足，即使個別地方試點大部門大警種，但受制于內(nèi)部與外部的各種阻力，其經(jīng)驗做法始終未能得到大范圍的推廣。

 

　　為了切實推進(jìn)全面深化公安改革，嚴(yán)格依法規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，做大做強警種部門，筆者認(rèn)為，我國一定要建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理體制，將公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置與事權(quán)劃分、編制管理、職業(yè)保障等統(tǒng)籌起來，充分發(fā)揮警銜對暢通指揮體系、拓展民警職業(yè)保障空間的調(diào)節(jié)作用，確保機構(gòu)、人員的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，才能為建立符合我國國情的大部門大警種提供堅強的組織保證和后勤支撐。

 

　　（二）依法建立健全符合人民警察職業(yè)特點的編制管理制度。日本根據(jù)警情與事權(quán)劃分的不同，依法建立有別于其他公務(wù)員的警察編制管理制度，這一做法并非孤例。如，我國香港地區(qū)根據(jù)人口、報案數(shù)等社情警情，規(guī)范設(shè)置了不同類型的警署及其警力編制標(biāo)準(zhǔn)。[16]我國臺灣地區(qū)根據(jù)不同的轄區(qū)人口、面積、車輛數(shù)、犯罪率，對直轄市和縣市警察局設(shè)置了不同的編制增設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。[17]這種警力跟著警情走的思路，在編制管理上，充分體現(xiàn)了警務(wù)工作不同于一般政務(wù)工作的特點，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

 

　　（三）依法合理劃分中央和地方事權(quán)，加強對中央事權(quán)的垂直管理力度，下放對地方事權(quán)的管理權(quán)限，完善中央和地方共同事權(quán)管理制度。依法合理劃分中央和地方公安事權(quán)，事關(guān)能否充分調(diào)動公安部和地方公安機關(guān)“兩個積極性”，形成維護國家安全和社會穩(wěn)定的最大合力。黨的十八屆四中全會決定提出：“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。”

 

　　筆者認(rèn)為，我國在劃分人民警察事權(quán)時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，借鑒日本經(jīng)驗做法，把握以下三點：一是將維護國家安全、政治安全的警務(wù)工作明確劃分為中央事權(quán)。如，國內(nèi)安全保衛(wèi)、出入境管理、反恐怖、重要人員及設(shè)施的警衛(wèi)等。二是涉及警察教育培訓(xùn)、刑事技術(shù)、信息通信等保障工作，應(yīng)以中央事權(quán)為主，地方事權(quán)為輔。教育培訓(xùn)事關(guān)公安隊伍正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)全局，刑事技術(shù)、信息通信具有客觀性、科學(xué)性、可復(fù)制性，由地方各自為政不僅容易造成資源浪費、信息壁壘，而且不利于提高工作質(zhì)量和效率?？紤]到我國地廣人多，將警察教育培訓(xùn)、刑事技術(shù)、信息通信完全由公安部統(tǒng)管，似乎不太現(xiàn)實，但至少應(yīng)該由公安部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、加大垂直管理力度，由省級以上公安機關(guān)在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理、保障落實。三是涉及刑事偵查、治安防控、交通管理、公安行政管理以及公安隊伍人事管理等工作，應(yīng)當(dāng)以地方事權(quán)為主，但中央應(yīng)當(dāng)加大垂直管理力度。如，涉及跨區(qū)域刑事犯罪偵查、有組織犯罪偵查等單靠一地公安機關(guān)難以完成的警務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)明確以中央事權(quán)為主。涉及中高級警官的任免、獎懲、異地交流等人事管理，也應(yīng)在尊重地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，加大中央的垂直管理力度。

 

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