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　?。坳P鍵詞］危機決策；制度；認知

 

　?。圩髡吆喗椋菅ξ能?，清華大學公共管理學院博士研究生，清華大學公共管理學院中國應急管理研究基地研究人員；彭宗超，清華大學公共管理學院副院長，中國應急管理研究基地主任.

 

　　危機決策是危機管理的核心與本質(zhì)。然而，危機的突發(fā)性、緊急性、不確定性、威脅性與新穎性的特征，打破了決策者常規(guī)情境下的行為模式，使得決策者不可能采用常規(guī)的決策方式做出決策，如危機的緊急性要求決策者必須做出快速的響應，使得決策者不可能按照常規(guī)情境下正式的、耗時的決策程序來決策；危機發(fā)生發(fā)展的高度不確定性，進一步打破了常規(guī)情境下決策者基于確定性預期做決策的可能性等。這都給決策者帶來了高度的緊張和巨大的壓力，對其提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，不僅要采用科學的決策方法，還要應用一定的決策藝術，才能夠在有限信息、有限時間等條件下，根據(jù)危機的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，快速、合理地對危機做出適應性的決策。因此，針對當前中國社會正處于危機事件的頻發(fā)期，研究危機決策，提高決策質(zhì)量，就具有顯而易見的作用與意義。本文試圖從技術、制度與認知三種視角對國外大量危機決策領域的研究進行收集、整理與分析，以期為中國危機決策領域的研究提供借鑒與啟示。

 

　　一、“技術”視角下的危機決策研究

 

　　不確定性是危機情境最為主要的特征之一。它更多地體現(xiàn)為我們很難對事件的結果做出預測，更不可能了解各種結果出現(xiàn)的概率，因此我們很難在不確定性條件下做出決策。Kahneman & Tversky認為人類之所以會面臨外部世界的不確定性，主要有兩個層面的原因：外部世界（外在事物的特征）和人類的知識水平，而人類所能做的就是不斷提高自己的知識水平，從而來認知外部世界。［1］

 

　　“技術”視角下的危機決策研究，更為關注因人類知識、認知能力與手段等方面的不足而導致的不確定性，側重于運用自然科學的手段與方法來研究。這些研究普遍認為要盡量運用信息科學、工程科學、數(shù)學等自然科學的知識和方法，確保決策者決策前能夠收集充分的信息，并提高其分析能力，最大限度地降低決策者所面臨的危機情境的“不確定性”，從而盡可能地保證決策者做出“科學”的決策，避免造成因信息匱乏而導致片面的決策后果?？偟膩碇v，這些研究基本聚焦于三個方面：其一是有關如何提高人們信息收集與傳輸?shù)哪芰?，如Pallin et al提出的基于證據(jù)的信息技術，加強各應急部門信息的共享，避免資源的重復浪費，降低信息收集中存在的各種不確定性［2］；其二是有關如何提高人們信息處理與分析的能力，如Rongbin et al提出的多面自治知識啟發(fā)系統(tǒng)——其有效性與靈活性取決于人力資本（專家）、社會網(wǎng)絡資本，來整合數(shù)據(jù)收集、動態(tài)自主分類、信息結構化和知識傳遞等進程，從而降低應急決策所需信息的不確定性、復雜性和有效性，從而提高應急決策的能力［3］；其三是有關如何利用一定的技術手段提高組織間的協(xié)作決策。危機的復合型特征，使得危機的應對通常超出了單個部門的能力，需要聯(lián)合多部門共同應對，因此部門間的合作與協(xié)調(diào)就成為一項關鍵的任務，如Vesna et al提出的多媒體式的應急管理平臺，為協(xié)作式?jīng)Q策（collaborative decision making）提供支持。［4］簡言之，“技術”視角下的危機決策研究，主要圍繞“信息”這個關鍵變量來展開，將危機情境下決策失敗歸因于決策者對信息的收集與分析能力不足，所以應加大對各種相關信息技術的研發(fā)與利用，從而彌補這一局限，提高危機決策的效果。

 

　　二、“制度”視角下的危機決策研究

 

　　“制度”視角下的危機決策研究，尤其是組織學與管理學等學科，將組織決策的決策者個體抽象化，忽視這些決策個體間的差異，重點研究組織制度對危機決策的影響，他們試圖在尋找一種合適的制度安排，從而保證每個危機決策者只要遵守這些制度，就能夠成功處置危機。Stern認為制度規(guī)則、規(guī)范、職能等變量對危機決策行為具有重要的影響，決策者在做決策時不僅要考慮預期收益的最大化，更為重要的是要考慮制度的規(guī)范性，通常會做出一種合適的行為。［5］簡言之，危機情境下，決策者總是試圖將情境的特征與自己的身份、角色結合起來，遵循一種適當?shù)倪壿媮碜龀鰶Q策。本文通過對現(xiàn)有研究危機決策文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)國外危機決策制度方面的研究，主要圍繞“權與責”兩個方面來展開，即有關集權與分權體制以及問責機制的討論。

 

　?。ㄒ唬?集權與分權選擇的困境

 

　　學界對危機決策集權與分權的研究，主要探討究竟是集權還是分權更有利于提高危機決策的效果。集權更多地體現(xiàn)為一種自上而下的決策，而分權則更多地體現(xiàn)為一種自下而上的決策。傳統(tǒng)的、主流的觀點認為基于協(xié)調(diào)與效率的需要，政府危機決策應高度集權化，危機決策的情境是內(nèi)在的、集權性的，集權應成為危機響應的主導模式。但是，隨著大量基于案例的經(jīng)驗性研究，集權性決策結構的弊端不斷凸顯，日益受到強烈的質(zhì)疑與批判。

 

　　集權體制最為主要的弊端是危機決策反應滯后，下層管理者在危機面前不作為。不同危機事件的發(fā)生原因、發(fā)展規(guī)律以及可能產(chǎn)生的后果方面，都具有很大的差異性，人們并非先知先覺，也并非可以通過對已發(fā)生的事件進行歸納與演繹就能夠發(fā)現(xiàn)。因此，危機管理者不可能事先形成一定的規(guī)則以及具體的應對策略，他們需要在危機情境下做出適應性的決策。［6］而在集權體制下，決策權高度集中在上層，而上層由于距離事發(fā)現(xiàn)場較遠，獲取信息渠道有限，以及信息傳遞中各種失真現(xiàn)象的存在，使得他們經(jīng)常缺乏充分的信息而未能及時做出適應性的決策，這會導致危機決策反應滯后，喪失危機決策的“黃金期”。［7］

 

　　與集權體制相比，分權體制在危機情境下具有更大程度的優(yōu)越性，主要是賦予基層管理者更多的決策權，即他們具有更大程度的自由裁量權。當基層管理者具有危機處置的自由裁量權時，不僅可以克服因集權體制所帶來的上下層級沖突、決策滯后性以及無效性，更為重要的是它可以最大限度地調(diào)動他們的主動性與積極性，確保其能夠根據(jù)實際情況，快速、有效地做出適應性的決策，進而控制危機事態(tài)的發(fā)展。危機決策權應該從科層制的頂端向下轉移，第一響應者應該具備更多的決策權。［8］雖然分權體制具有各種集權體制所無法企及的優(yōu)勢，但是它也并非完美無缺。除緊急性與不確定性之外，危機情境通常還具有復雜性與新穎性的特征。在面對這些危機時，即使最有能力與經(jīng)驗的人都很難做出決策，更不用說基層管理者，他們通常很少具有充分的知識、精力與資源來應對這些挑戰(zhàn)，盡管他們具有充分的自由裁量權，但是卻很難有效地使用這些權力。T Hart認為他們的視野狹窄，對問題及其解決方案缺乏全面而深入的理解，并將這種現(xiàn)象稱之為“隧道效應”，即人們在對威脅做出反應時，通常將自己的注意力集中在非常有限的問題與方案上。［9］簡言之，集權與分權體制對危機決策的影響，各自都有其優(yōu)勢與不足，因此如何根據(jù)危機事件的特征，設計一種合理的決策體制，揚長避短，成為研究決策體制不可回避的重要問題。

 

　?。ǘ﹩栘煓C制設計的困境——問責過度

 

　　國外對問責機制與危機決策關系的研究，重點關注過度問責對危機決策的消極作用。1987年美國學者Romzek & Dubnick首先從過度問責的視角，對1986年“挑戰(zhàn)者號”航天飛機爆炸事故進行了分析。Romzek & Dubnick認為美國航空航天局本應受到來自專業(yè)問責的壓力，結果由于預算、機構改革等因素，行政問責與政治問責取代了專業(yè)問責，從而使其做出在低溫條件下發(fā)射的錯誤決策，導致“挑戰(zhàn)者號”航天飛機的爆炸。［10］盡管問責機制可以促使決策者做出更好的決策，但是當決策者面臨來自各方面且相互沖突的問責壓力時，反而不會做出好的決策。Koppell進一步將這種現(xiàn)象稱為“多重問責的扭曲”——當組織面臨來自不同問責主體相互沖突的預期時，如果組織想盡力滿足各方要求，結果是哪一方的要求都得不到滿足，最終導致組織的癱瘓、無能。［11］也就是說，危機情境下過度問責不僅不會提高決策的效果，反而還會降低。

 

　　此外，危機情境的不確定性，使得當決策者面臨問責的壓力時，決策者的首要目標不是如何最有效地控制事態(tài)，而是如何使自身承擔的責任風險最小化，即“決策目標置換”。許多決策者在危機情境下，總是遲疑不決，因為他們總是試圖尋找到一種對自身不會產(chǎn)生任何損失的決策，而這種決策往往是很難找到的。也就是說決策者對問責機制的理解存在一種“消極主義的偏差”——避免承擔責任成為其決策的主導目標，他們通常會采取一種防御型的風險策略來應對危機。［12］ 因此，如何設計一種適當?shù)奈C問責制度，以充分調(diào)動決策者的積極性，使其盡最大的努力收集、利用不完備的信息，盡量做出一種適應性的決策行為。即對問責機制的研究，不僅要關注問責機制的懲罰作用，更要關注其預期與預防作用；不僅要關注事后的研究，更要將其作為一種事前的決策輸入來進行研究。

 

　　三、“認知”視角下的危機決策研究

 

　　“認知”視角下的危機決策研究關注決策主體的差異化特征，突出決策主體在既有制度框架下的主動性與能動性，重點研究決策主體的不同認知方式對危機決策效果的影響，研究為什么在相同的制度安排下，不同決策主體的決策行為及產(chǎn)生的結果仍會呈現(xiàn)出嚴重的差異性？尤其是伴隨著心理學領域中認知革命的誕生，認知研究已經(jīng)成為一種重要的研究范式。因此，從“認知”層面來研究決策行為，對于解釋不同危機事件最終產(chǎn)生的不同的結果，就具有重要的研究意義。Kahneman將人類認知世界的這兩種方式定義為：系統(tǒng)1與系統(tǒng)2，其中系統(tǒng)1是一種無意識的，自動的，不需要付出努力的方式，它依賴于人的經(jīng)驗、記憶以及情緒等快速對情境做出反應；而系統(tǒng)2是一種有意識的，需要付出認知努力的方式，它依賴于人的思考、邏輯與分析等對情境做出反應，是一種比較慢的方式［13］。與這兩種認知方式相對應，決策者做決策時主要采用兩種方式：分析型決策與直覺性決策。前者強調(diào)決策者依靠經(jīng)驗、記憶等隱性知識來做出決策；而后者強調(diào)決策者依靠思考、分析、邏輯推理等過程來做出決策。

 

　?。ㄒ唬┓治鲂驼J知方式的危機決策研究

 

　　分析型認知方式的危機決策研究主要關注決策者的思考與分析過程是如何影響其決策行為。傳統(tǒng)大量危機決策領域的研究都聚焦于這一方面的研究，而對于直覺決策的研究比較少，主要是因為許多研究者認為直覺是一種非理性的決策方式，是一種神奇的，只可意會不可言傳的現(xiàn)象，它已經(jīng)遠遠超過了科學研究可及的范圍。

 

　　Allison與Farham的研究是這方面研究最具典型性的。Allison提出理性人模型來分析美國與蘇聯(lián)在古巴導彈危機事件中的決策，該模型將國家或政府作為一個一元化的理性行動主體，其任何一項決策都是按照完全理性的原則做出的，即決策者有明確的目標，并擁有完整的信息，能夠直接或間接計算出對每種備選方案的成本與收益，并按照效用最大化的原則來選擇方案，來解釋前蘇聯(lián)為什么要冒那么大的風險把戰(zhàn)略進攻性導彈運到古巴？美國在面臨不行動、外交施壓、空襲古巴等多項備選方案時，為什么最終會選擇海上封鎖這一決策行為？以及最終前蘇聯(lián)為什么選擇撤回導彈？［14］而Farnham進一步認為在實際條件下，決策者并不總是按照理性選擇的邏輯來進行決策，因為運用這種邏輯根本無法合理解釋羅斯福在慕尼黑危機事件中的決策，并運用前景理論中的決策框架、偏好逆轉、確定效應等范疇來對羅斯?？焖僮兓臎Q策行為進行解釋，確定效應與虛假確定效應——羅斯福認為戰(zhàn)爭確定要發(fā)生所產(chǎn)生的效果要比最初戰(zhàn)爭可能要發(fā)生所產(chǎn)生的效果更為嚴重，導致羅斯福干預行動的決策框架發(fā)生了變化——羅斯福將戰(zhàn)爭看成是對美國的損失，因此，按照前景理論——人們在面臨損失時，常常偏好風險，羅斯福就選擇了干預這一帶有風險性的選擇。［15］簡言之，不管是理性選擇理論還是前景理論，都強調(diào)決策者的理性——完全理性或有限理性，分析、思考對其決策行為的影響，即關注分析型認知在決策中的作用。

 

　　（二）直覺型認知方式的危機決策研究

 

　　直覺型認知方式的危機決策研究主要關注決策者的經(jīng)驗等隱性知識對于其決策的影響。隨著認知科學與人工智能的發(fā)展，研究者們逐漸揭開了直覺的神秘面紗。尤其是在Simon提出直覺不是超常的或者非理性的，它是基于人們長時間的經(jīng)驗與學習積累而演變來的，之后直覺認知研究逐漸步入了科學研究的殿堂，成為許多學者研究的重要對象。這些研究者開始質(zhì)疑分析型決策方式（認知方式）的有效性，認為隨著社會復雜性、不確定性以及動態(tài)變化性的不斷增強，分析型決策已經(jīng)遠遠不能滿足環(huán)境的需要了。［16］

 

　　危機決策領域直覺研究最為著名的就是Klein提出的“識別主導型決策模型”，該模型認為在危機情境下，決策者會依據(jù)自己的經(jīng)驗或直覺來識別情境，并會馬上制定出一套他們認為合理的行動方案，然后在頭腦中運行這套行動方案，如果他們發(fā)現(xiàn)該行動方案有問題，他們就會再制定第二套行動方案，以此類推，但是他們一次只考慮一套行動方案，不僅不會考慮其它的行動方案，而且不會在不同的方案間進行比較，并將這一理論稱為“自然主義決策理論”。此外，Sayegh & Anthony也提出了危機情境下的“直覺決策模型”，該模型認為危機事件的快速變化性、模糊性、高風險性以及低概率性，使得經(jīng)驗等隱性知識影響決策者對情境的感知，進而決定決策者直覺決策的過程以及決策結果。這些直覺決策理論重點強調(diào)了直覺決策在非常規(guī)情境下的適用性與有效性。［17］

 

　　當然，也有很多研究者在批判直覺決策的有效性，典型的研究者如Tversky & Kahneman，他們認為依靠直覺來做判斷會產(chǎn)生一些因走思維捷徑而導致的判斷偏差，即啟發(fā)式偏差，并總結了三種最為典型的啟發(fā)式偏差，即代表性、易得性和調(diào)整與錨定。那么，直覺決策究竟有利于還是不利于提高決策的質(zhì)量呢？2009年直覺決策理論的代表人Klein與啟發(fā)式偏差理論的代表人Kahneman，合作發(fā)表了《直覺性專家的條件》一文，重點探討了直覺決策的適用條件，認為，決策環(huán)境的效度與了解相關線索的機會決定著直覺決策的效果。［18］總體而言，直覺是一種技能，這就意味著不同的人因其個體特征的差異，對同樣事件的直覺判斷就會不同。如何培養(yǎng)人們的直覺技能，從而對危機事件做出快速有效的反應，避免因各種思維捷徑所導致的判斷偏差，就是我們需要認真研究的科學問題。

 

　　四、結論與展望

 

　　危機決策不同于常規(guī)情境下的決策，也不同于常規(guī)應急情境下的決策。危機決策的能力，已成為政府管理能力的一項重要體現(xiàn)。因此，如何提高政府危機決策的效果，就成為學界乃至實務界，都非常關注的問題。通過上述對已有研究成果的總結與比較，本文認為對危機決策領域相關方面的研究，應重點關注以下幾方面的內(nèi)容：

 

　　第一，打破從事后評估者的視角來研究危機決策，避免用“后見之明”的態(tài)度來研究?，F(xiàn)有的管理學、組織學的研究大部分是從事后評估的視角，而不是從描述與解釋的視角來對危機決策進行研究。這樣做的結果就是決策者需要按照專家制定的決策標準來進行決策，如理性選擇理論的標準。顯然，實際部門的危機決策者是不可能這樣做的，因為危機情境下，決策者需要應對環(huán)境的不確定性、模糊性、威脅性，承擔巨大的壓力，面臨不同價值、目標的抉擇，并且需要在極短的時間內(nèi)快速做出決策，這些都使得他們不可能嚴格按照專家們制定的決策標準來進行決策。也就是說，實際的決策行為并不一定必然是邏輯推理、縝密分析的結果，只有尊重危機情境的特殊性，尊重危機決策的規(guī)律性，這樣的研究才會有意義。

 

　　第二，打破單一學科、單一層次的研究視角，運用多學科、多層次的視角來進行研究?，F(xiàn)有的組織與政治學理論方面的研究通常將決策者作為執(zhí)行特定制度規(guī)范、規(guī)則的工具，將有血有肉的個體人格化、抽象畫，忽視了個體的差別，尤其忽視了個體的內(nèi)在心理活動過程。雖然已經(jīng)有研究開始關注決策個體內(nèi)部的認知過程，但是卻又忽視了人際、制度、文化背景等對個體心理與行為的影響。實際上，個體層面與組織層面的變量都會對決策者的決策行為產(chǎn)生重要影響，片面強調(diào)或研究其中的任一層面，都無法很好地對決策者的決策行為進行解釋。尤其對于組織學、制度學研究的學者來講，打開組織決策過程的“黑箱子”固然重要，而打開決策者認知過程的“黑箱子”就更為重要。

 

　　第三，打破直覺決策的神話，將直覺決策作為一種有效的決策方式來進行科學研究。隨著認知科學與人工智能的發(fā)展，研究者們逐漸開始關注直覺，尤其是在戰(zhàn)略管理領域，已有的研究已經(jīng)證明直覺決策適用于不穩(wěn)定的、動態(tài)變化的環(huán)境。而危機情境的典型特征就是環(huán)境的不確定性、動態(tài)性、復雜性，因此，研究危機情境下的直覺決策的適用性具有重要的意義。現(xiàn)在已有部分危機決策研究開始關注直覺決策，并認為直覺決策是一種有效的決策方式，但是美中不足的是，這些研究沒有全面、深入地分析影響直覺決策的關鍵因素。經(jīng)驗或直覺作為一種隱形知識，研究者要注重研究這種知識對于危機情境的重要性。

 

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