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　　“多難”能夠“興邦”，往往是因?yàn)闉?zāi)難的缺陷暴露機(jī)制能將人類社會制度設(shè)計(jì)問題凸顯，災(zāi)難的損失壓力機(jī)制能開啟“機(jī)會之窗”，推動制度創(chuàng)新和修正進(jìn)入政策議程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度變遷。美國的災(zāi)后工程類重建與制度性重建并行，尤其重視制度性重建的做法，值得我們不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行借鑒。

　　地震多發(fā)的美國西海岸先后經(jīng)歷了1906年、1989年的舊金山地震，1952年、1971年、1994年的洛杉磯地震等特大地震。幾乎每次大地震過后，都對災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)重建進(jìn)行全面評估，梳理問題和經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)災(zāi)后制度性重建工作，主要集中在以下幾個(gè)方面。

　　建筑防震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的創(chuàng)新和完善。1906年舊金山地震后，加州政府組織專家起草了《城市住宅建筑及其附屬設(shè)施建設(shè)指南》，以舊金山地震震級為參照，按照大部分房屋不倒、房屋可維修等要求，開創(chuàng)性地確立了建筑防震標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了建筑方責(zé)任判定指標(biāo)。1952年加州各地發(fā)生了數(shù)次地震，每次震后都評估存在的問題，對建筑設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行持續(xù)的全面修訂。1971年圣費(fèi)爾南多地震之后，洛杉磯市出臺了本地建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施抗震規(guī)范，重點(diǎn)確定了公共建筑物的抗震等級。該市還依據(jù)建筑規(guī)范，全面檢查了2523座公路橋，并對716座橋梁進(jìn)行加固。1971年的洛杉磯地震后，加州組織科學(xué)家對圣安德烈亞斯斷層等若干活斷層進(jìn)行了調(diào)查評估，基于評估結(jié)果頒布了《活斷層法》，將加州的活斷層分為4個(gè)類別，對存在危險(xiǎn)范圍內(nèi)的住房開發(fā)進(jìn)行了限制；后來出臺的《場地法案》，還規(guī)定了建筑物選址標(biāo)準(zhǔn)，避開高危地區(qū)，從根本上提高建筑物的防震能力。

　　地震應(yīng)急管理和災(zāi)害救濟(jì)制度的創(chuàng)新和完善。1971年洛杉磯地震后不久，美國聯(lián)邦政府就著手頒布了新的《災(zāi)害救濟(jì)法》，全面規(guī)范了巨災(zāi)救濟(jì)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和流程等規(guī)定，后來參照上述規(guī)定通過了第一部專門的《地震災(zāi)害減輕法》，開創(chuàng)性地規(guī)范了地震災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備和救助工作。為協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)行動，又創(chuàng)新了《聯(lián)邦政府對災(zāi)害性地震的反應(yīng)計(jì)劃》，提高政府的地震反應(yīng)能力。1989年舊金山地震后，美國聯(lián)邦政府陸續(xù)通過了《國家減輕地震災(zāi)害法令》和《聯(lián)邦和聯(lián)邦資助或管理的新建筑物地震安全行政命令》，連同1994年洛杉磯北嶺地震后針對城市救援行動制定的《美國聯(lián)邦政府應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》，共同形成了較為完善的減輕地震災(zāi)害的法律法規(guī)體系。在大地震后制度創(chuàng)新的同時(shí)，美國各級政府也通過后續(xù)的地震評估不斷發(fā)現(xiàn)問題，對已存在的制度性規(guī)定進(jìn)行不斷修正。

　　地震保險(xiǎn)治理制度的創(chuàng)設(shè)和完善。美國加州是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資本密集、人口稠密的地區(qū)，但也是歷史上地震頻繁發(fā)生的區(qū)域。1906年舊金山地震，直接引發(fā)了一些保險(xiǎn)公司的倒閉風(fēng)潮，并成為1907年全國性金融危機(jī)誘因之一。1994年洛杉磯北嶺大地震同樣引發(fā)了保險(xiǎn)公司困境，導(dǎo)致十余家保險(xiǎn)公司破產(chǎn)。加州政府針對兩次震災(zāi)中的保險(xiǎn)范圍窄、保險(xiǎn)深度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問題，1995年通過立法要求經(jīng)營住房財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的保險(xiǎn)業(yè)者需要同時(shí)提供地震保險(xiǎn)，形成強(qiáng)制性的制度供給安排。加州州議會為深化地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度改革，又于1996年通過相關(guān)法案，成立加州地震局，建立了獨(dú)特的加州地震保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了治理制度創(chuàng)新。新建立的加州地震局屬于政府主導(dǎo)下的具有公共部門性質(zhì)的公司化組織，既非政府部門，也不屬商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，類似于美聯(lián)儲的“私有公辦”性質(zhì)。按照新制度規(guī)定，加州的日常地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)享有政府的稅費(fèi)減免優(yōu)惠，緊急情況下政府還提供融資支持，整個(gè)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)受加州保險(xiǎn)委員會監(jiān)管。

　　當(dāng)然，美國地震災(zāi)后的制度性重建遠(yuǎn)不止上述內(nèi)容，其他的如社區(qū)管理、城市規(guī)劃、預(yù)警體系等規(guī)定也十分豐富。由于加州在美國獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和政治地位，其很多治理制度創(chuàng)新通過學(xué)習(xí)擴(kuò)散效應(yīng)，成為美國各地甚至其他國家災(zāi)后制度性重建的范本。我們看到，美國災(zāi)后制度性重建的核心是將災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)中的問題、經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)由政策評估機(jī)制予以凸顯，進(jìn)一步通過創(chuàng)新制度、修改現(xiàn)有規(guī)定等措施，將一些有效做法固定化。比如1906年舊金山地震評估中發(fā)現(xiàn)，消防水源破壞和短缺使得火災(zāi)次生災(zāi)害損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地震，事后也因此通過地方法案確立了消防備用的第二水源地建設(shè)規(guī)范。美國制度性重建的時(shí)機(jī)，則往往受制于災(zāi)害的“時(shí)滯效應(yīng)”和突發(fā)事件的“6個(gè)月改革原理”。地震災(zāi)后一段時(shí)間經(jīng)常出現(xiàn)難得的制度創(chuàng)新“政策窗”，半年左右最易于達(dá)成改革共識，進(jìn)入公共議程和政策議程，制度性重建則全面啟動。復(fù)雜的制度重建將是持續(xù)的，一直到新的災(zāi)害事件出現(xiàn)新的調(diào)整契機(jī)。如1906年的加州地震后確立的防震建筑規(guī)范，經(jīng)過歷次大大小小地震中暴露的問題，進(jìn)行了無數(shù)次修改、調(diào)整日臻完善，體現(xiàn)了美國獨(dú)有的漸進(jìn)式制度變遷特色。