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　　“多難”能夠“興邦”，往往是因為災難的缺陷暴露機制能將人類社會制度設計問題凸顯，災難的損失壓力機制能開啟“機會之窗”，推動制度創(chuàng)新和修正進入政策議程，進而實現(xiàn)制度變遷。美國的災后工程類重建與制度性重建并行，尤其重視制度性重建的做法，值得我們不失時機地進行借鑒。

　　地震多發(fā)的美國西海岸先后經(jīng)歷了1906年、1989年的舊金山地震，1952年、1971年、1994年的洛杉磯地震等特大地震。幾乎每次大地震過后，都對災害的預防、準備、響應和恢復重建進行全面評估，梳理問題和經(jīng)驗，積極推進災后制度性重建工作，主要集中在以下幾個方面。

　　建筑防震設計標準與規(guī)范的創(chuàng)新和完善。1906年舊金山地震后，加州政府組織專家起草了《城市住宅建筑及其附屬設施建設指南》，以舊金山地震震級為參照，按照大部分房屋不倒、房屋可維修等要求，開創(chuàng)性地確立了建筑防震標準，規(guī)定了建筑方責任判定指標。1952年加州各地發(fā)生了數(shù)次地震，每次震后都評估存在的問題，對建筑設計規(guī)范進行持續(xù)的全面修訂。1971年圣費爾南多地震之后，洛杉磯市出臺了本地建筑和城市基礎設施抗震規(guī)范，重點確定了公共建筑物的抗震等級。該市還依據(jù)建筑規(guī)范，全面檢查了2523座公路橋，并對716座橋梁進行加固。1971年的洛杉磯地震后，加州組織科學家對圣安德烈亞斯斷層等若干活斷層進行了調(diào)查評估，基于評估結果頒布了《活斷層法》，將加州的活斷層分為4個類別，對存在危險范圍內(nèi)的住房開發(fā)進行了限制；后來出臺的《場地法案》，還規(guī)定了建筑物選址標準，避開高危地區(qū)，從根本上提高建筑物的防震能力。

　　地震應急管理和災害救濟制度的創(chuàng)新和完善。1971年洛杉磯地震后不久，美國聯(lián)邦政府就著手頒布了新的《災害救濟法》，全面規(guī)范了巨災救濟范圍、標準和流程等規(guī)定，后來參照上述規(guī)定通過了第一部專門的《地震災害減輕法》，開創(chuàng)性地規(guī)范了地震災害預防、準備和救助工作。為協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的災害應急反應行動，又創(chuàng)新了《聯(lián)邦政府對災害性地震的反應計劃》，提高政府的地震反應能力。1989年舊金山地震后，美國聯(lián)邦政府陸續(xù)通過了《國家減輕地震災害法令》和《聯(lián)邦和聯(lián)邦資助或管理的新建筑物地震安全行政命令》，連同1994年洛杉磯北嶺地震后針對城市救援行動制定的《美國聯(lián)邦政府應急反應計劃》，共同形成了較為完善的減輕地震災害的法律法規(guī)體系。在大地震后制度創(chuàng)新的同時，美國各級政府也通過后續(xù)的地震評估不斷發(fā)現(xiàn)問題，對已存在的制度性規(guī)定進行不斷修正。

　　地震保險治理制度的創(chuàng)設和完善。美國加州是經(jīng)濟發(fā)達、資本密集、人口稠密的地區(qū)，但也是歷史上地震頻繁發(fā)生的區(qū)域。1906年舊金山地震，直接引發(fā)了一些保險公司的倒閉風潮，并成為1907年全國性金融危機誘因之一。1994年洛杉磯北嶺大地震同樣引發(fā)了保險公司困境，導致十余家保險公司破產(chǎn)。加州政府針對兩次震災中的保險范圍窄、保險深度低、抗風險能力差等問題，1995年通過立法要求經(jīng)營住房財產(chǎn)險的保險業(yè)者需要同時提供地震保險，形成強制性的制度供給安排。加州州議會為深化地震災害保險制度改革，又于1996年通過相關法案，成立加州地震局，建立了獨特的加州地震保險制度，實現(xiàn)了治理制度創(chuàng)新。新建立的加州地震局屬于政府主導下的具有公共部門性質(zhì)的公司化組織，既非政府部門，也不屬商業(yè)保險機構，類似于美聯(lián)儲的“私有公辦”性質(zhì)。按照新制度規(guī)定，加州的日常地震保險業(yè)務享有政府的稅費減免優(yōu)惠，緊急情況下政府還提供融資支持，整個地震保險業(yè)務受加州保險委員會監(jiān)管。

　　當然，美國地震災后的制度性重建遠不止上述內(nèi)容，其他的如社區(qū)管理、城市規(guī)劃、預警體系等規(guī)定也十分豐富。由于加州在美國獨特的經(jīng)濟和政治地位，其很多治理制度創(chuàng)新通過學習擴散效應，成為美國各地甚至其他國家災后制度性重建的范本。我們看到，美國災后制度性重建的核心是將災害預防、準備、應對和恢復中的問題、經(jīng)驗，經(jīng)由政策評估機制予以凸顯，進一步通過創(chuàng)新制度、修改現(xiàn)有規(guī)定等措施，將一些有效做法固定化。比如1906年舊金山地震評估中發(fā)現(xiàn)，消防水源破壞和短缺使得火災次生災害損失遠遠超過地震，事后也因此通過地方法案確立了消防備用的第二水源地建設規(guī)范。美國制度性重建的時機，則往往受制于災害的“時滯效應”和突發(fā)事件的“6個月改革原理”。地震災后一段時間經(jīng)常出現(xiàn)難得的制度創(chuàng)新“政策窗”，半年左右最易于達成改革共識，進入公共議程和政策議程，制度性重建則全面啟動。復雜的制度重建將是持續(xù)的，一直到新的災害事件出現(xiàn)新的調(diào)整契機。如1906年的加州地震后確立的防震建筑規(guī)范，經(jīng)過歷次大大小小地震中暴露的問題，進行了無數(shù)次修改、調(diào)整日臻完善，體現(xiàn)了美國獨有的漸進式制度變遷特色。