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　　人們往往用美國的國際移民管理與中國戶籍制度基礎上的國內移民管理作比較，這兩種制度確實有很多類似的地方。美國的移民和發(fā)展經(jīng)驗及管理制度規(guī)定，可以為推動中國戶籍改革提供一些有用的參考。

　　在有關移民作用的爭論中，一個關鍵的論題是，移民究竟是國家或城市發(fā)展的“資產”還是“負擔”。在美國，兩派各有論據(jù)，但從近幾十年的經(jīng)驗看，美國對外國移民總體上是持開放的態(tài)度，是大國中吸收移民最多的國家，近三十年每年平均吸收移民一百萬人左右。

　　我們也看到，移民也是地方發(fā)展的動力來源。在美國的西雅圖，20世紀中期以后出現(xiàn)以日本人為主的亞洲移民國際社區(qū)，在1980年代隨著大量中國、東南亞地區(qū)的家庭親屬移民的進入，形成了日益更新的“中國城”社區(qū)。而在本世紀以來，較多技術移民、投資移民的中產階級移民進入，更直接出現(xiàn)了一些亞洲人口比重較高的郊區(qū)社區(qū)。移民改變了地區(qū)商業(yè)、餐飲和服務業(yè)發(fā)展，帶動地產增值，改變城市形態(tài)，使得移民成為推動地方經(jīng)濟和城市更新的積極力量。

　　作為一個移民國家，以及推行“民族熔爐”的移民政策，美國移民發(fā)展的重要經(jīng)驗在于充分重視和發(fā)揮移民對國家和地方經(jīng)濟增長帶來的積極動力。大多數(shù)的美國地方政府對人口增加是持正面的態(tài)度。人口多了，地方稅收收入得到增長，在國會的議席增加，政治的發(fā)言權也得到提高。在中國，盡管多數(shù)人都承認國內移民對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，但地方政府（與市民）一般對外來人口持排斥的態(tài)度，這是值得我們反思的。

　　以市場需求定人才標準

　　美國國際移民“落戶”的制度分為綠卡與入籍兩個部分（步驟）。綠卡是移民第一步進入美國、可以合法長期居留的證件。這在一定程度上和中國一些城市在本世紀初期實行的“藍印戶籍”、“人才居住證”，以及和一些城市實行的“長期居住證”類似。美國綠卡是一種選擇性的人口準入制度，可以獲得綠卡的路徑甚多，最主要的路徑是家庭親屬移民及基于就業(yè)的勞動力移民。勞動力移民（包括專業(yè)技術人士、投資者）的接納，主要是發(fā)揮市場機制的作用，一般是由企業(yè)和用工單位為雇用外國勞動力移民申請綠卡，而企業(yè)需要證明在本國勞動力市場上在同等條件下雇用不到國內相應的就業(yè)申請者，而需要招聘外籍人士，這樣就有必要為招聘的外籍勞動力申請綠卡，使移民可以在美國務工、長期居留。這種基于市場需求的長期居留（綠卡）準入制度的好處在于，避免了移民對本地勞動力市場的沖擊，確保了移民是本國勞動力市場短缺的補充，以及能夠確保移民對勞動力市場和經(jīng)濟的貢獻作用。更多地依靠企業(yè)而非政府確定“準入條件”的積分和標準，也能夠由“市場之手”來進行更靈敏的調節(jié)。因為企業(yè)和市場往往比政府更加清楚地了解市場所需要的勞動力。

　　反觀我們在戶籍準入的改革中，無論是“條件戶籍”，還是更加精致的“積分入戶”，都仍然是一種強烈的政府制定標準、由上而下的做法，或者由政府和專家來確定“積分”。但是怎樣的移民是城市所需要的，往往卻不是政府和專家所能判斷的。例如我們往往將具有大專以上教育程度的勞動力作為“人才”標準，但是具有高等教育程度的未必是“人才”，而沒有受過高等教育的也有不少人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都沒有所謂的高等教育的學歷（他們都沒有大學畢業(yè)文憑），單純“以文憑取人”，可能丟失了一些城市所需的真正的、甚至是非常珍貴的人才。更重要的是，城市的勞動力需求不僅需要受過高教育程度的勞動者，也需要各種專業(yè)服務的人員，例如餐廳的服務人員、快遞、家政和護理服務人員。城市產業(yè)發(fā)展帶來對產業(yè)鏈條各個環(huán)節(jié)和關聯(lián)服務的各種就業(yè)需求同時增長，城市產業(yè)發(fā)展并不會只增加對高級技術人才的需求，并將同時帶來相關聯(lián)的各種生產和社會服務就業(yè)的增長。

　　因此在城市的戶籍改革中，更加重視企業(yè)、用人單位和市場的判斷，重視市場內生的引導，從而避免戶籍條件、積分體制所具有的僵化限制，使得戶籍改革能夠和市場需求真正結合起來。重視企業(yè)用工選擇來推動戶籍制度改革，使企業(yè)和市場在移民政策中發(fā)揮更大作用，其所具有另外的作用在于，企業(yè)也能夠通過申請戶籍和勞動者簽訂長期服務合同，從而保證企業(yè)利益。當前國內勞動力市場的流動人口就業(yè)不穩(wěn)定性，限制了企業(yè)對勞動者的人力資本投資并制約了企業(yè)的產業(yè)升級。如果企業(yè)能夠在對所需要的勞動力穩(wěn)定用工和幫助勞動者得到城市戶籍上有機掛起鉤來，就會使得市場機制在戶籍改革中發(fā)揮更重要的作用，并改變單純政府戶籍改革的無的放矢和缺乏動力。

　　家庭是移民政策的重要考量因素

　　美國的移民吸收了大量的投資和技術移民，其所具有的精英人才的移民政策對于美國保持經(jīng)濟技術優(yōu)勢和產業(yè)競爭力發(fā)揮了積極的作用。此外美國的綠卡移民制度也非常重視投親和家屬可以到美國長期居留。近十年來，親屬移民每年占用綠卡配額都占60% 以上（上圖）。美國公民或綠卡的持有者的配偶、子女都可以隨時移民，基本上沒有什么限制。技術移民的配偶、子女也都可以同時一起移民，到美國長期居留。甚至在美短期學習的學生、訪問學者的配偶、孩子也一般能夠獲得家庭陪伴的來美短期居留的許可，即美國的F2，J2簽證 （適齡的“訪問兒童”還可以到公立學校就讀）。

　　移民政策中家庭團聚是一個重要的考慮，這不僅是出于人道主義，而實際上是強調了在移民政策中需要特別維護家庭的完整性，體現(xiàn)了家庭在個人生活、社會中的重要性。移民客觀具有對家庭生活的需求，而家庭也有助于維持移民生活的穩(wěn)定性、增進社會穩(wěn)定和安全。同時，因為消費主要是基于家庭的，移民的住房、教育、娛樂、汽車等消費都會在家庭發(fā)展的基礎上得到促進，因此家庭發(fā)展能夠推動移民的消費需求的增長。

　　反觀中國的戶籍制度和國內遷移的管理，家庭在移民政策中被弱化甚至被排斥了。雖然在1998年的國家戶籍改革中已經(jīng)強調實行子女能夠隨母和隨父落戶，但是在一些特大城市即使到現(xiàn)在，還仍然按照地方性戶籍管理規(guī)定而沒有執(zhí)行上述規(guī)定。對于婚姻遷移的人口的戶籍準入條件非?？量?，以至于不少和本地人口結婚的“外來媳婦”實際上難以得到戶籍，以致沒有城市居民的平等權利。城市對于非戶籍移民的配偶和子女實際上也是不歡迎的，或者是不鼓勵的。我國在人口遷移流動的過程中出現(xiàn)了5000萬留守婦女、6000萬留守兒童和5000萬留守老人的情況。這些情況雖然按照遷移行為的新經(jīng)濟學來看，是移民家庭的“理性和自愿”選擇，但實際反映出“家庭不友好”的戶籍制度和歧視性的教育制度等間接所造成的。在戶籍制度改革中應該重視婚姻遷移和家庭遷移的準入，解決在大遷移與流動過程中出現(xiàn)的嚴峻的家庭分離問題，保護遷移者家庭的完整和生活福利（包括兒童、配偶與老年的父母），應該是我國未來戶籍改革的重要著力方向。

　　正確認識福利和移民的關系

　　美國國際移民政策對中國戶籍制度改革的第三個借鑒在于，需要正確認識福利政策和移民政策的關系。目前在中國以勞動就業(yè)為基礎的人口遷移來說，大多數(shù)民工到城里來，主要是打工，福利并不是流動的直接原因。但福利實際上是勞動力人口生活的配套，國家公共部門有責任為遷移、流動人口提供福利安排和福利制度，而不應通過福利制度的限制來控制人口遷移。美國的地方政府對于在本地區(qū)居住人口的教育、健康福利和各種公共服務是按照屬地居民提供的，而不是按照居住人口的身份。任何合法長期居留的人口都享受公共服務的平等權利，甚至有些福利還延伸到“無證”的非法移民。在有些州（例如華盛頓州），無證的移民兒童都可以就讀公立的學校，不光是小學中學、甚至是大學。

　　在這個意義上，對移民的公共服務供給應是按居住地均等化提供的，而不應按照移民身份提供。在我國當前的戶籍制度和福利體制安排中，不僅很多福利安排和公共服務是基于戶籍身份的，甚至在一些城市的地方政府還將福利控制作為了控制人口的工具。例如政府往往對居住在所在區(qū)域的非戶籍人口的教育、健康、救濟、住房等具有排斥，并以此來幫助實現(xiàn)嚴格控制人口規(guī)模的目標。從根本意義上，這些社會福利和公共服務是居住在所在地區(qū)人口的平等社會權利，地方政府公共部門和社會部門有責任提供均等化的社會支持。在中國一些城市，外來人口子女教育的公平性問題（特別是他們不能就讀公立高中和異地高考）是一個嚴重的社會問題。對于移民的基本公共服務均等化的問題，改革仍然相對滯后，需要大力推進，才能夠為大城市和特大城市的戶籍改革創(chuàng)造條件。

　　從推進戶籍改革的策略和技術層面來看，美國確實有不少經(jīng)驗可以借鑒：加強企業(yè)和市場在戶籍準入中的作用，放寬和推動對婚姻遷移和對家庭遷移的支持，以及對遷移人口提供以居住地為基礎的均等化社會福利和公共服務。但是在進行這樣的比較研究過程中，我們應該認識到美國的國際移民和中國的國內移民是完全不同性質的移民。雖然中國仍然存在地方財政的保護主義和城鄉(xiāng)之間與地區(qū)之間的福利壁壘和遷移壁壘，戶籍制度對移民的控制性不會很快消除。但是，過分強調國際移民政策對戶籍制度改革的借鑒作用，可能會扭曲和錯置了中國戶籍改革的目標理想。實際上作為一個統(tǒng)一的市場經(jīng)濟大國的國內移民，我們更需要的是要更多借鑒美國國內人口自由遷移的狀況和管理方式，從而思考戶籍制度改革的目標模式和改革路徑。

　　美國的國內遷移沒有任何制度限制。國內遷移是建立在單一的國家認同和國家公民權利基礎上的自由遷移，自由遷移本身是重要的國家公民權利。一些關于地方政府財稅和公共服務政策配置的分析框架，也都是以人口自由遷移流動為分析基礎的。在這個意義上來看，對國內遷移提供類似綠卡制度、長期和永久居留準入條件本身是不合理的。中國戶籍制度改革的目標模式是需要實現(xiàn)人口自由遷移基礎上的居住地登記安排制度。社會福利和公共服務是基于居住地的均等福利和平等社會權利，而不是基于社會身份的差別福利。在美國，人口自由遷移是具有公民權利平等性的法律要求和具有憲法規(guī)定的保障，中央（聯(lián)邦）政府要在國內捍衛(wèi)公民的平等權利、自由遷移。這樣的遷移自由的國內遷移制度安排，才真正構成中國戶籍制度改革的未來方向。我國的戶籍改革應逐步放松國內遷移的戶籍管制，逐步提供平等化的居住地社會福利，并在此基礎上建立一個城鄉(xiāng)一體的、區(qū)域整體性的國家遷移管理和公共服務制度。從而形成基于市場的人口空間調整，建立一個強大的統(tǒng)一國內勞動力市場，并實現(xiàn)以居住地平等化的公民社會福利和公共服務作為配套安排的人口和社會管理體制。在從當前城鄉(xiāng)二元和地區(qū)分割的戶籍管理體制向這個自由遷移的國家發(fā)展過渡的過程中，我們可以借鑒部分美國國際遷移管理的經(jīng)驗來推動我國的戶籍改革，但更應以美國的國內自由遷移制度定位我國戶籍制度根本改革的目標方向。

　　可見，美國的移民管理和制度安排對于推動我國未來戶籍制度改革具有良好的啟示。但是簡單將國際移民管理套用于中國的國內遷移管理，其實忽視了國內遷移流動是一個統(tǒng)一國家和統(tǒng)一市場的基礎性制度安排，以及人口自由遷移應該成為基本的公民權利。國內人口實現(xiàn)自由遷移，是統(tǒng)一的一元的國家公民平等制度的要求，也是建設統(tǒng)一的勞動力市場的內在要求。所以當我們在開展中美移民管理制度的相互比較中，借鑒美國的國際移民管理逐步放松居住注入管理、改革戶籍制度的同時，我們更要參考美國國內人口自由遷移的管理制度來設計中國社會主義市場經(jīng)濟體制的國內移民制度框架。

　　正因為遷移流動制度構成統(tǒng)一國家和統(tǒng)一市場的基礎性制度安排，我們要強調戶籍改革是一項關乎國家發(fā)展全局的重大改革，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會，以及實現(xiàn)中國建設現(xiàn)代國家的關鍵改革。這迫切需要中央堅強的領導、統(tǒng)籌，避免地方改革的相互牽制和碎片化。中央政府要具有全局性的頂層設計，帶頭推動與統(tǒng)籌協(xié)調、綜合配套，包括加大財政投入、積極推動與監(jiān)督實施，制定必要的法規(guī)。目前，遷移流動人口在城市落戶遇到的問題，一大部分是國家全局性和跨地區(qū)的保障福利體制建設問題（例如教育改革、社會保障改革、土地制度改革等），這些帶有全局性的問題和改革，需要中央的領導及統(tǒng)籌，需要國家層面和整體制度建設，需要公共財力的合理配置，不能單靠地方政府。實質性戶改要求打破城鄉(xiāng)和地域界限，擴大非戶籍人口落戶的數(shù)量，將不可避免地涉及跨地方、跨行政地區(qū)的事權與財權、福利保障制度的銜接，和人口社會管理的協(xié)調問題，需要在一個更高的層次統(tǒng)籌規(guī)定與執(zhí)行。

　　國家經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，需要建基于一個統(tǒng)一高效的國內勞動力市場、資本市場、產品消費市場之上，需要破解城鄉(xiāng)二元結構，避免地方利益碎片化，并建立國民身份基礎上的整體福利體制和公共管理安排，并同時動員地方自主和治理的積極性。這個改革任務中央政府責無旁貸?？v觀美國100多年來作為一個聯(lián)邦國家的國家治理，一個可資借鑒的地方在于聯(lián)邦政府不斷努力建設統(tǒng)一國內市場，使生產要素（包括人口和勞動力資源）可以自由流動和配置。中國的國內經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，其主體力量也必然是自由遷移流動的勞動者與家庭，以及基于社會主義市場經(jīng)濟的資源優(yōu)化配置。推動戶籍改革和國家發(fā)展，需要從全國一盤棋去考量，需要在中央層面做出積極的布局與安排，需要地方政府的積極改革實踐，這應該成為戶籍制度未來改革的大方向。

　　當前城鎮(zhèn)化的有效推進和國家經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展迫切要求推動戶籍改革。近期的可行措施應是加快推進戶籍改革、特別是大城市和特大城市的戶籍改革，增強市場機制對于人口遷移流動和資源配置的基礎性作用，以及對遷移人口、流動人口逐步提供以居住地為基礎的均等化社會福利和公共服務，加強對家庭和親屬遷移的支持。以此為著力方向努力推進，將戶籍改革作為改革的杠桿，能夠有效推進國家經(jīng)濟社會發(fā)展邁上新的臺階。