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　　(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081)

 

　?。坳P(guān)鍵詞］德國(guó)；城鎮(zhèn)化；去中心化

 

　?。壑袌D分類號(hào)］F299.516  ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A  ［文章編號(hào)］1008-9314(2015)05-0113-04

 

　　［收稿日期］2015-08-30

 

　?。圩髡吆?jiǎn)介］蔣尉(1974-)，女，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所副研究員。

 

　　去中心化（Decentralization）是指將功能、權(quán)力、人口或資源從一個(gè)中心進(jìn)行重新分配或分散的過(guò)程。［1］［2］在不同的領(lǐng)域，“去中心化”有著不同的含義。Svend Riemer（1948）認(rèn)為在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，“去中心化”主要包括三項(xiàng)不同的內(nèi)涵：一是城市發(fā)展類型和城市規(guī)劃模式；二是社會(huì)管制方式；三是在社會(huì)組織高度集中時(shí)代的民主進(jìn)程。［4］本文討論的“去中心化”是相對(duì)于“中心化(concentration)”或“極化（polarization）”，即人口和公共資源向主要大城市集中而言的。相應(yīng)的，它是行政資源、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)化的過(guò)程。

 

　　德國(guó)的“去中心化”發(fā)展模式通過(guò)行政資源、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進(jìn)了地區(qū)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進(jìn)程中的“城市病”。本文試圖探析德國(guó)“去中心化”的城鎮(zhèn)化模式，以期為我國(guó)的城鎮(zhèn)化提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

 

　　一、德國(guó)“去中心化”城鎮(zhèn)化模式的特點(diǎn)

 

　　1.城市規(guī)模小、數(shù)量多、分布均衡。在德國(guó)，除了柏林、漢堡等少數(shù)城市稍顯擁擠外，絕大多數(shù)是環(huán)境比較幽靜的中小型城市，商店、工廠、住宅區(qū)分布合理。德國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)90%，其最大城市柏林的人口約340萬(wàn)，港口城市漢堡以180萬(wàn)人位居第二，第三大城市慕尼黑約為130萬(wàn)人。相比之下，100年來(lái)，巴黎的人口從360萬(wàn)增至1200萬(wàn)，倫敦人口由620萬(wàn)增至1400多萬(wàn)，而柏林的人口卻仍然與1910年的規(guī)模相當(dāng)。在德國(guó)，列為全國(guó)主要城市的有36個(gè)，其中人口在百萬(wàn)以上的僅4個(gè)（柏林、漢堡、慕尼黑和科?。鞒鞘腥丝诜植季?。德國(guó)的11個(gè)大都市圈聚集著全國(guó)一半的人口，包括萊茵-魯爾區(qū)、柏林-勃蘭登堡、法蘭克福-萊茵-美茵區(qū)、斯圖加特、慕尼黑、漢堡，以及萊茵-內(nèi)卡河區(qū)等。如杜塞爾多夫（德國(guó)第九大城市，位于萊茵河畔），市區(qū)人口僅約57萬(wàn)人，在以其為中心的方圓500公里范圍內(nèi)卻是擁有1150萬(wàn)人口的萊茵-魯爾經(jīng)濟(jì)區(qū)。［5］

 

　　2.行政資源與公共服務(wù)的地區(qū)間及城鄉(xiāng)間等值化分布。德國(guó)從戰(zhàn)后落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)，邁向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境宜居的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不是通過(guò)耕地變廠房、農(nóng)村變城市，人口及資源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)均衡的去中心化發(fā)展模式。德國(guó)主要的行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、大學(xué)和文化設(shè)施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中在某一兩個(gè)大城市。同時(shí)，不管是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，每個(gè)住宅區(qū)的設(shè)施規(guī)劃齊全，沒(méi)有質(zhì)的差異。市場(chǎng)分布均衡，除綜合性超級(jí)市場(chǎng)外, 小城鎮(zhèn)都設(shè)立就地交易市場(chǎng), 附近農(nóng)場(chǎng)主可攜帶產(chǎn)品上市,直接交易,保證產(chǎn)品時(shí)鮮。老年人住宅區(qū)配置有相對(duì)集中的商店、文化和醫(yī)療設(shè)施，既照顧老年人特殊生理狀況，又防止產(chǎn)生同年輕人的隔絕感。為振興中小城鎮(zhèn)，德國(guó)政府創(chuàng)造了各種物質(zhì)和文化條件，消減城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，滿足當(dāng)?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要。

 

　　“去中心化”模式使得德國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有效地避免了很多工業(yè)化國(guó)家曾經(jīng)遭遇的，以及包括我國(guó)在內(nèi)的不少發(fā)展中國(guó)家正面臨的城市病問(wèn)題。

 

　　二、 德國(guó)“去中心化”城鎮(zhèn)化模式的實(shí)現(xiàn)路徑

 

　　德國(guó)城鎮(zhèn)化的去中心化特征是與其社會(huì)發(fā)展的均衡特性相一致的，它源自于其政治、歷史及文化等多重因素。這一模式主要是通過(guò)滲透在立法中的平衡原則、城市規(guī)劃的均衡理念、行政機(jī)構(gòu)安置的分散化、資源與公共服務(wù)的同質(zhì)性分布等途徑實(shí)現(xiàn)的。

 

　　1.立法的平衡原則。德國(guó)“去中心化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是德國(guó)法律和民主政治體制的必然產(chǎn)物。德國(guó)憲法第106條規(guī)定，“德國(guó)應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕”。德國(guó)通過(guò)立法，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)集中和壟斷。尤其是，德國(guó)憲法保障選舉、工作、遷徙、教育等公民權(quán)利沒(méi)有城鄉(xiāng)差異，德國(guó)農(nóng)民要進(jìn)城，只需到市政局登記并且按規(guī)定納稅，就可成為城市居民。德國(guó)還依靠行政和立法的手段，建立包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)等在內(nèi)的社會(huì)保障制度，通過(guò)收入再分配達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的兼顧，進(jìn)一步削弱地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異。德國(guó)大中小城市之間以及城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施、工作機(jī)會(huì)、社會(huì)保障、就醫(yī)等條件幾乎無(wú)差異，小城鎮(zhèn)的通訊、電力、供水等條件與大都市相比絲毫不差，醫(yī)院、學(xué)校、購(gòu)物場(chǎng)所等一應(yīng)俱全。［6］因此，基于上述立法與行政下的無(wú)差異保障，人們沒(méi)有進(jìn)城的強(qiáng)烈愿望。

 

　　2.城市規(guī)劃的均衡理念。德國(guó)推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，一直力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來(lái)發(fā)展的要求相吻合。如科隆市在1975年制定、目前仍在推行的發(fā)展規(guī)劃, 就包括了城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網(wǎng)更加均勻,包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動(dòng),并且輔以住房、交通、文化設(shè)施等相應(yīng)配合。在這一理念主導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問(wèn)題得以緩解。

 

　　3.行政機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)設(shè)施的去中心化分布。德國(guó)公共資源及服務(wù)的去中心化基本消除了人口集中涌向大城市的動(dòng)機(jī)。一是行政機(jī)構(gòu)分布的去中心化：德國(guó)的政府行政部門(mén)是分散在各個(gè)城市的，而不是集中在某個(gè)中心城市。例如，環(huán)保部分布在柏林和波恩兩個(gè)城市，而環(huán)保部的三個(gè)分支機(jī)構(gòu)分別設(shè)置在不同地區(qū):聯(lián)邦環(huán)境局在Dessau-Roβlau，自然保護(hù)署總部在波恩，但分部卻在Leipzig和德國(guó)最北端的Vilm島上；輻射防護(hù)署則設(shè)在Salzgitter。聯(lián)邦憲法法院和聯(lián)邦法院在卡爾斯魯厄，聯(lián)邦中央銀行在法蘭克福，聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局在威斯巴登，聯(lián)邦勞動(dòng)局在紐倫堡，經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部在柏林。二是教育衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置的去中心化。德國(guó)醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)也不是集中在某幾個(gè)大城市，而是均衡地分布，每個(gè)城市都有著名的高校，每個(gè)地區(qū)的醫(yī)院沒(méi)有大的差異。行政機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施的去中心化從源頭上降低了人口涌向中心城市的必要性。

 

　　4.城鎮(zhèn)化住房建設(shè)與管理的多元化。住房是城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心問(wèn)題。德國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主導(dǎo)、多方參與、全面規(guī)劃、綜合治理”的多元化格局，住房問(wèn)題的系統(tǒng)安排對(duì)小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。

 

　?。?）覆蓋移民的住房統(tǒng)一規(guī)劃。1875年，普魯士制定了城市管理法規(guī)，規(guī)定對(duì)城市的擴(kuò)建、管理，建筑住宅都必須進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在建房之前，有關(guān)部門(mén)還要負(fù)責(zé)對(duì)移民進(jìn)行調(diào)查，考核他們的住房情況，以便納入住房系統(tǒng)。另外，針對(duì)農(nóng)村移民的住房問(wèn)題，德國(guó)還提供了大量福利性質(zhì)的住房，并由市政當(dāng)局管理。這種福利住房帶有公共建筑的性質(zhì)，房屋結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，租金比較低廉，為進(jìn)入城市的農(nóng)村移民提供了方便，頗受歡迎［7］。

 

　?。?）政府、企業(yè)與協(xié)會(huì)多方參與。各州法律明文規(guī)定，各個(gè)城市代表機(jī)構(gòu)對(duì)城市房產(chǎn)都享有一定的份額。因此，相當(dāng)多的城市能夠通過(guò)監(jiān)督和檢查住宅建設(shè)，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)和直接參與住宅市場(chǎng)活動(dòng)，滿足不同群體的現(xiàn)實(shí)需求，通盤(pán)考慮，實(shí)現(xiàn)公共住宅建筑業(yè)的均衡發(fā)展。國(guó)家、城市和各大企業(yè)以及個(gè)人從不同的方式參與城市住宅建設(shè)，各方有權(quán)商議購(gòu)買土地和建房的價(jià)格，以便達(dá)到多方共贏。大企業(yè)在工廠周圍建造工人住宅區(qū)、生活區(qū)，就地解決本單位外來(lái)移民的居住問(wèn)題。由于住所離工廠近，還有利于工人上下班，節(jié)省往返時(shí)間，減少交通壓力。不少企業(yè)家在建立工廠的同時(shí)便已開(kāi)始給工人建造住房。相當(dāng)數(shù)量的新工業(yè)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建起了大量住宅。［8］由于政府、企業(yè)以及建筑協(xié)會(huì)等方面的共同參與，德國(guó)勞動(dòng)者的住房問(wèn)題得到了緩解，這對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的去中心化起到了關(guān)鍵的推動(dòng)作用。

 

　　三、德國(guó)“去中心化”城鎮(zhèn)化模式可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

 

　　德國(guó)的“去中心化”模式有效地緩解了城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城市病和地區(qū)發(fā)展的不均衡問(wèn)題。從制度層面探究其背后的邏輯經(jīng)驗(yàn)，下述五個(gè)方面值得我國(guó)借鑒：

 

　　1.公共財(cái)政制度為區(qū)域平衡提供了財(cái)力支持。德國(guó)的公共財(cái)政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉(zhuǎn)移支付原則，即根據(jù)各個(gè)地方實(shí)際社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，不經(jīng)過(guò)中央政府。這種措施有力地推動(dòng)了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會(huì)的平衡發(fā)展，為去中心化的城鎮(zhèn)化提供了財(cái)政支持。

 

　　2.多層治理機(jī)制為“去中心化”發(fā)展提供了制度支持。多層治理是德國(guó)社會(huì)平衡和實(shí)現(xiàn)“去中心化”的一個(gè)關(guān)鍵要素。它既包括了縱向的，不同層級(jí)之間的自上而下的傳導(dǎo)過(guò)程，以及自下而上的反饋過(guò)程，還包括了橫向的各方利益相關(guān)者之間的溝通和協(xié)調(diào)過(guò)程。這種多層多維的協(xié)調(diào)機(jī)制盡管會(huì)帶來(lái)效率損失，但是它所提供的充分溝通則在很大程度上保證了政策的可操作性和民眾的可接受性，并且有助于解決政策的負(fù)外部性，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源和公共產(chǎn)品與服務(wù)的均衡分布，最大可能地減少因政策失誤引致的社會(huì)正義損害，為“去中心化”的實(shí)現(xiàn)提供了重要基礎(chǔ)。

 

　　3.住房供給的多方參與和房地產(chǎn)調(diào)控為城鎮(zhèn)化提供了住房條件。德國(guó)城市住房建設(shè)和管理的多元化格局，以及德國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)典征的“重租輕購(gòu)、兩端控制”，對(duì)“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展起了重要的支撐作用。這應(yīng)歸功于德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。在供給端，政府補(bǔ)貼開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，對(duì)租金有嚴(yán)格的控制，同時(shí)嚴(yán)禁出售，從而杜絕了大量房產(chǎn)集中在少數(shù)群體手中的可能。在需求端，政府通過(guò)各種方式提供租房補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對(duì)象嚴(yán)格限制于有資格接受補(bǔ)貼的人，而不與權(quán)力掛鉤。穩(wěn)定的住房保障為“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良性發(fā)展的住房市場(chǎng)。

 

　　4.區(qū)域城鄉(xiāng)等值化發(fā)展有效分流了城鎮(zhèn)化人群。為振興中小城鎮(zhèn)，德國(guó)從立法、規(guī)劃、資源分配、職業(yè)教育到治理機(jī)制，從不同角度、多種措施創(chuàng)造各種物質(zhì)和文化條件, 滿足當(dāng)?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要，推動(dòng)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)間的無(wú)差異、等值化發(fā)展。使得不同區(qū)域、城鄉(xiāng)的吸引力相當(dāng)，從而緩釋了資源和人口向中心城市的集中趨勢(shì)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的去中心化。

 

　　5.分散化（多元化）的職業(yè)教育引導(dǎo)擇業(yè)分流。我國(guó)有句俗話“行行出狀元”，這句話在德國(guó)得到很好地體現(xiàn)，這與德國(guó)分散化、多樣化的職業(yè)教育緊密聯(lián)系。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,德國(guó)出現(xiàn)了三種基本的職業(yè)教育形式：現(xiàn)場(chǎng)工作崗位培訓(xùn)、手工業(yè)學(xué)徒培訓(xùn)、在企業(yè)實(shí)習(xí)車間和學(xué)校中進(jìn)行封閉式培訓(xùn)。［9］如克虜伯等大型企業(yè)在馬格德堡、埃森等地建立了自己的工廠職業(yè)學(xué)校。［10］一戰(zhàn)時(shí)，德國(guó)不僅建成了世界一流大學(xué)，同時(shí)也建成了最好的技術(shù)和商務(wù)教育體系。多元化教育體系為公民提供了多樣化的發(fā)展機(jī)會(huì)，有助于防止對(duì)高學(xué)歷的盲目追求，并引致了擇業(yè)分流，消除了人口向中心城市和某些熱門(mén)職業(yè)的集聚，從而為小城鎮(zhèn)及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了人力資源條件。

 

　　四、結(jié)論

 

　　德國(guó)“去中心化”的城鎮(zhèn)化模式，防止了人口向大城市的過(guò)度集中，在城市病防治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于一定程度上盲目擴(kuò)張城市功能、放大城市規(guī)模、增大經(jīng)濟(jì)總量，以至于超出了城市資源環(huán)境承載能力的物理極限。城市治污的壓力越來(lái)越大，交通成本越來(lái)越高，水及空氣污染問(wèn)題尤為突出。德國(guó)“去中心化”模式無(wú)疑為正在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的我國(guó)求解“城市病”提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真借鑒。

 

　?。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］

 

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