德國“去中心化”城鎮(zhèn)化模式及借鑒
發(fā)稿時間：2015-11-24 00:00:00
(中國社會科學院民族學與人類學研究所，北京 100081)
［關鍵詞］德國；城鎮(zhèn)化；去中心化
［中圖分類號］F299.516 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008-9314(2015)05-0113-04
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?。圩髡吆喗椋菔Y尉(1974-)，女，中國社會科學院民族學與人類學研究所副研究員。
去中心化（Decentralization）是指將功能、權力、人口或資源從一個中心進行重新分配或分散的過程。［1］［2］在不同的領域，“去中心化”有著不同的含義。Svend Riemer（1948）認為在社會科學領域，“去中心化”主要包括三項不同的內涵：一是城市發(fā)展類型和城市規(guī)劃模式；二是社會管制方式；三是在社會組織高度集中時代的民主進程。［4］本文討論的“去中心化”是相對于“中心化(concentration)”或“極化（polarization）”，即人口和公共資源向主要大城市集中而言的。相應的，它是行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質化的過程。
德國的“去中心化”發(fā)展模式通過行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區(qū)平衡以及經濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進程中的“城市病”。本文試圖探析德國“去中心化”的城鎮(zhèn)化模式，以期為我國的城鎮(zhèn)化提供可資借鑒的經驗。
一、德國“去中心化”城鎮(zhèn)化模式的特點
1.城市規(guī)模小、數量多、分布均衡。在德國，除了柏林、漢堡等少數城市稍顯擁擠外，絕大多數是環(huán)境比較幽靜的中小型城市，商店、工廠、住宅區(qū)分布合理。德國城鎮(zhèn)化率達90%，其最大城市柏林的人口約340萬，港口城市漢堡以180萬人位居第二，第三大城市慕尼黑約為130萬人。相比之下，100年來，巴黎的人口從360萬增至1200萬，倫敦人口由620萬增至1400多萬，而柏林的人口卻仍然與1910年的規(guī)模相當。在德國，列為全國主要城市的有36個，其中人口在百萬以上的僅4個（柏林、漢堡、慕尼黑和科?。鞒鞘腥丝诜植季?。德國的11個大都市圈聚集著全國一半的人口，包括萊茵-魯爾區(qū)、柏林-勃蘭登堡、法蘭克福-萊茵-美茵區(qū)、斯圖加特、慕尼黑、漢堡，以及萊茵-內卡河區(qū)等。如杜塞爾多夫（德國第九大城市，位于萊茵河畔），市區(qū)人口僅約57萬人，在以其為中心的方圓500公里范圍內卻是擁有1150萬人口的萊茵-魯爾經濟區(qū)。［5］
2.行政資源與公共服務的地區(qū)間及城鄉(xiāng)間等值化分布。德國從戰(zhàn)后落后的農業(yè)地區(qū)，邁向經濟發(fā)達、生態(tài)環(huán)境宜居的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不是通過耕地變廠房、農村變城市，人口及資源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)均衡的去中心化發(fā)展模式。德國主要的行政機構、醫(yī)院、大學和文化設施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中在某一兩個大城市。同時，不管是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，每個住宅區(qū)的設施規(guī)劃齊全，沒有質的差異。市場分布均衡，除綜合性超級市場外, 小城鎮(zhèn)都設立就地交易市場, 附近農場主可攜帶產品上市,直接交易,保證產品時鮮。老年人住宅區(qū)配置有相對集中的商店、文化和醫(yī)療設施，既照顧老年人特殊生理狀況，又防止產生同年輕人的隔絕感。為振興中小城鎮(zhèn)，德國政府創(chuàng)造了各種物質和文化條件，消減城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，滿足當地居民合理的工作與生活需要。
“去中心化”模式使得德國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有效地避免了很多工業(yè)化國家曾經遭遇的，以及包括我國在內的不少發(fā)展中國家正面臨的城市病問題。
二、 德國“去中心化”城鎮(zhèn)化模式的實現路徑
德國城鎮(zhèn)化的去中心化特征是與其社會發(fā)展的均衡特性相一致的，它源自于其政治、歷史及文化等多重因素。這一模式主要是通過滲透在立法中的平衡原則、城市規(guī)劃的均衡理念、行政機構安置的分散化、資源與公共服務的同質性分布等途徑實現的。
1.立法的平衡原則。德國“去中心化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是德國法律和民主政治體制的必然產物。德國憲法第106條規(guī)定，“德國應追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕”。德國通過立法，促進競爭，反對集中和壟斷。尤其是，德國憲法保障選舉、工作、遷徙、教育等公民權利沒有城鄉(xiāng)差異，德國農民要進城，只需到市政局登記并且按規(guī)定納稅，就可成為城市居民。德國還依靠行政和立法的手段，建立包括社會保險、社會福利和社會救濟等在內的社會保障制度，通過收入再分配達到經濟效率與社會公平的兼顧，進一步削弱地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異。德國大中小城市之間以及城鄉(xiāng)之間的基礎設施、工作機會、社會保障、就醫(yī)等條件幾乎無差異，小城鎮(zhèn)的通訊、電力、供水等條件與大都市相比絲毫不差，醫(yī)院、學校、購物場所等一應俱全。［6］因此，基于上述立法與行政下的無差異保障，人們沒有進城的強烈愿望。
2.城市規(guī)劃的均衡理念。德國推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，一直力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設同經濟、社會未來發(fā)展的要求相吻合。如科隆市在1975年制定、目前仍在推行的發(fā)展規(guī)劃, 就包括了城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網更加均勻,包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動,并且輔以住房、交通、文化設施等相應配合。在這一理念主導下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問題得以緩解。
3.行政機構及公共服務設施的去中心化分布。德國公共資源及服務的去中心化基本消除了人口集中涌向大城市的動機。一是行政機構分布的去中心化：德國的政府行政部門是分散在各個城市的，而不是集中在某個中心城市。例如，環(huán)保部分布在柏林和波恩兩個城市，而環(huán)保部的三個分支機構分別設置在不同地區(qū):聯邦環(huán)境局在Dessau-Roβlau，自然保護署總部在波恩，但分部卻在Leipzig和德國最北端的Vilm島上；輻射防護署則設在Salzgitter。聯邦憲法法院和聯邦法院在卡爾斯魯厄，聯邦中央銀行在法蘭克福，聯邦統計局在威斯巴登，聯邦勞動局在紐倫堡，經濟與技術部在柏林。二是教育衛(wèi)生等公共服務設施設置的去中心化。德國醫(yī)療和教育機構也不是集中在某幾個大城市，而是均衡地分布，每個城市都有著名的高校，每個地區(qū)的醫(yī)院沒有大的差異。行政機構和公共設施的去中心化從源頭上降低了人口涌向中心城市的必要性。
4.城鎮(zhèn)化住房建設與管理的多元化。住房是城鎮(zhèn)化的一個核心問題。德國在城鎮(zhèn)化過程中，在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主導、多方參與、全面規(guī)劃、綜合治理”的多元化格局，住房問題的系統安排對小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。
?。?）覆蓋移民的住房統一規(guī)劃。1875年，普魯士制定了城市管理法規(guī)，規(guī)定對城市的擴建、管理，建筑住宅都必須進行統一規(guī)劃。在建房之前，有關部門還要負責對移民進行調查，考核他們的住房情況，以便納入住房系統。另外，針對農村移民的住房問題，德國還提供了大量福利性質的住房，并由市政當局管理。這種福利住房帶有公共建筑的性質，房屋結構比較簡單，租金比較低廉，為進入城市的農村移民提供了方便，頗受歡迎［7］。
?。?）政府、企業(yè)與協會多方參與。各州法律明文規(guī)定，各個城市代表機構對城市房產都享有一定的份額。因此，相當多的城市能夠通過監(jiān)督和檢查住宅建設，影響房地產市場和直接參與住宅市場活動，滿足不同群體的現實需求，通盤考慮，實現公共住宅建筑業(yè)的均衡發(fā)展。國家、城市和各大企業(yè)以及個人從不同的方式參與城市住宅建設，各方有權商議購買土地和建房的價格，以便達到多方共贏。大企業(yè)在工廠周圍建造工人住宅區(qū)、生活區(qū)，就地解決本單位外來移民的居住問題。由于住所離工廠近，還有利于工人上下班，節(jié)省往返時間，減少交通壓力。不少企業(yè)家在建立工廠的同時便已開始給工人建造住房。相當數量的新工業(yè)城鎮(zhèn)和農村建起了大量住宅。［8］由于政府、企業(yè)以及建筑協會等方面的共同參與，德國勞動者的住房問題得到了緩解，這對城鎮(zhèn)發(fā)展的去中心化起到了關鍵的推動作用。
三、德國“去中心化”城鎮(zhèn)化模式可供借鑒的經驗
德國的“去中心化”模式有效地緩解了城鎮(zhèn)化過程中的城市病和地區(qū)發(fā)展的不均衡問題。從制度層面探究其背后的邏輯經驗，下述五個方面值得我國借鑒：
1.公共財政制度為區(qū)域平衡提供了財力支持。德國的公共財政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉移支付原則，即根據各個地方實際社會發(fā)展的需要進行轉移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間直接進行轉移支付，不經過中央政府。這種措施有力地推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會的平衡發(fā)展，為去中心化的城鎮(zhèn)化提供了財政支持。
2.多層治理機制為“去中心化”發(fā)展提供了制度支持。多層治理是德國社會平衡和實現“去中心化”的一個關鍵要素。它既包括了縱向的，不同層級之間的自上而下的傳導過程，以及自下而上的反饋過程，還包括了橫向的各方利益相關者之間的溝通和協調過程。這種多層多維的協調機制盡管會帶來效率損失，但是它所提供的充分溝通則在很大程度上保證了政策的可操作性和民眾的可接受性，并且有助于解決政策的負外部性，最大限度地實現資源和公共產品與服務的均衡分布，最大可能地減少因政策失誤引致的社會正義損害，為“去中心化”的實現提供了重要基礎。
3.住房供給的多方參與和房地產調控為城鎮(zhèn)化提供了住房條件。德國城市住房建設和管理的多元化格局，以及德國房地產市場典征的“重租輕購、兩端控制”，對“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展起了重要的支撐作用。這應歸功于德國社會市場經濟模式。在供給端，政府補貼開發(fā)房地產，對租金有嚴格的控制，同時嚴禁出售，從而杜絕了大量房產集中在少數群體手中的可能。在需求端，政府通過各種方式提供租房補貼，補貼對象嚴格限制于有資格接受補貼的人，而不與權力掛鉤。穩(wěn)定的住房保障為“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良性發(fā)展的住房市場。
4.區(qū)域城鄉(xiāng)等值化發(fā)展有效分流了城鎮(zhèn)化人群。為振興中小城鎮(zhèn)，德國從立法、規(guī)劃、資源分配、職業(yè)教育到治理機制，從不同角度、多種措施創(chuàng)造各種物質和文化條件, 滿足當地居民合理的工作與生活需要，推動不同區(qū)域、城鄉(xiāng)間的無差異、等值化發(fā)展。使得不同區(qū)域、城鄉(xiāng)的吸引力相當，從而緩釋了資源和人口向中心城市的集中趨勢，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展的去中心化。
5.分散化（多元化）的職業(yè)教育引導擇業(yè)分流。我國有句俗話“行行出狀元”，這句話在德國得到很好地體現，這與德國分散化、多樣化的職業(yè)教育緊密聯系。19世紀末20世紀初,德國出現了三種基本的職業(yè)教育形式：現場工作崗位培訓、手工業(yè)學徒培訓、在企業(yè)實習車間和學校中進行封閉式培訓。［9］如克虜伯等大型企業(yè)在馬格德堡、埃森等地建立了自己的工廠職業(yè)學校。［10］一戰(zhàn)時，德國不僅建成了世界一流大學，同時也建成了最好的技術和商務教育體系。多元化教育體系為公民提供了多樣化的發(fā)展機會，有助于防止對高學歷的盲目追求，并引致了擇業(yè)分流，消除了人口向中心城市和某些熱門職業(yè)的集聚，從而為小城鎮(zhèn)及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了人力資源條件。
四、結論
德國“去中心化”的城鎮(zhèn)化模式，防止了人口向大城市的過度集中，在城市病防治和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了關鍵的作用。我國正處于城鎮(zhèn)化進程中，由于一定程度上盲目擴張城市功能、放大城市規(guī)模、增大經濟總量，以至于超出了城市資源環(huán)境承載能力的物理極限。城市治污的壓力越來越大，交通成本越來越高，水及空氣污染問題尤為突出。德國“去中心化”模式無疑為正在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的我國求解“城市病”提供了很好的經驗，值得認真借鑒。
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［3］http://en.wikipedia.org/wiki/Decentralization，accessed May28，2015.
［4］Svend Riemer , Escape into Decentralization? Land Economics, Vol. 24, No. 1 (Feb., 1948), pp. 40-48 Published by: University of Wisconsin Press. http://www.jstor.org/stable/3159499［OL］Accessed: 29-05-2015.
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