當(dāng)今新加坡輝煌的治理成就令世人驚嘆,然而在1965年,當(dāng)新加坡被驅(qū)逐出馬來(lái)西亞聯(lián)邦,被迫獨(dú)立建國(guó)時(shí),新加坡經(jīng)濟(jì)還是相當(dāng)落后的,人均GDP不足320美元。而到了2012年,在國(guó)際貨幣基金組織公布的世界各國(guó)人均GDP排名中,新加坡以人均49922美元超過(guò)了美國(guó)。除了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就之外,如今的新加坡也是全球公認(rèn)的法治嚴(yán)明、社會(huì)和諧、文明優(yōu)雅的現(xiàn)代國(guó)家治理典范。新加坡成功有效的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn),值得現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之中的中國(guó)加以借鑒。
規(guī)模小、效率高、執(zhí)行能力強(qiáng)的高效政府,是新加坡國(guó)家治理能力中執(zhí)行力的保障
從現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家治理的視角來(lái)看,在全球競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代化進(jìn)程中,促進(jìn)一個(gè)國(guó)家發(fā)展和有效治理的因素必定是多種多樣的。新加坡國(guó)家治理的秘訣,從制度性因素來(lái)說(shuō),主要有以下幾點(diǎn):
強(qiáng)而有力的執(zhí)政黨。新加坡人民行動(dòng)黨自1954年成立、1959年執(zhí)政以來(lái),一直是主導(dǎo)新加坡國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的執(zhí)政黨,這是一個(gè)具有極高現(xiàn)代治理能力、發(fā)展意識(shí)的執(zhí)政黨。李光耀領(lǐng)導(dǎo)下的人民行動(dòng)黨,更是表現(xiàn)出超強(qiáng)的組織能力和治理能力。但人民行動(dòng)黨歷來(lái)注重黨員質(zhì)量,從不公開(kāi)黨員數(shù)量,據(jù)有關(guān)研究,黨員數(shù)量不會(huì)超過(guò)2萬(wàn),只占新加坡500萬(wàn)人口的0.4%。
小而廉潔的政府。新加坡政府嚴(yán)格說(shuō)來(lái)只有“一個(gè)半”層級(jí),即“一個(gè)中央政府”加上“半個(gè)人民協(xié)會(huì)”。新加坡政府除總理公署外,只有14個(gè)政府部門?？偫砗透鱾€(gè)部長(zhǎng)都可以直接面對(duì)社區(qū)和民眾。人民協(xié)會(huì)是新加坡政府成立和主導(dǎo)的半政府性社會(huì)組織,是政府聯(lián)系和溝通民眾的主要制度渠道。新加坡?lián)碛幸粋€(gè)規(guī)模小、效率高、執(zhí)行能力強(qiáng)的高效政府,是其國(guó)家治理能力中執(zhí)行力的保障。
制度化的政府與民眾溝通機(jī)制。新加坡政府制訂一系列制度規(guī)定,強(qiáng)制性保證執(zhí)政黨和政府人員如何做到與民眾溝通的日?；?、制度化。這主要體現(xiàn)在人民協(xié)會(huì)的溝通功能和議員接待選民日的制度實(shí)踐中。制度化、順暢的溝通渠道和制度機(jī)制,保證了執(zhí)政黨及其政府與日益強(qiáng)大的市民社會(huì)之間的及時(shí)有效溝通和協(xié)調(diào)。這也是人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政、保持民意支持的根本制度保障。
對(duì)法治規(guī)則的高度認(rèn)同。新加坡在執(zhí)政黨的強(qiáng)力推動(dòng)下,從“嚴(yán)刑峻法”做起,一步一步扎實(shí)推進(jìn)法治國(guó)家與法治社會(huì)的進(jìn)程,從而在全社會(huì)樹(shù)立起對(duì)憲法和司法的崇高權(quán)威和威信。包括執(zhí)政者在內(nèi)的全體公民對(duì)法治規(guī)則的高度認(rèn)可與遵守,尤其是執(zhí)政黨和政府對(duì)法治的真心認(rèn)同和尊重,使新加坡成為全球法治程度最高的國(guó)家和地區(qū)之一。
半政府性質(zhì)的人民協(xié)會(huì),起到了將國(guó)家與社會(huì)緊緊聯(lián)系在一起的紐帶作用
現(xiàn)代化的治理,需要政府與民眾的有效溝通和協(xié)調(diào),新加坡的基層社會(huì)治理,主要依靠?jī)纱笾贫?人民協(xié)會(huì)和人民行動(dòng)黨的基層黨組織。
人民協(xié)會(huì)在溝通政府與民眾、鞏固政府執(zhí)政基礎(chǔ)上起著關(guān)鍵作用。人民協(xié)會(huì)組建于1960年,是一個(gè)由政府主導(dǎo)建立的覆蓋全國(guó)各個(gè)社區(qū)的組織,它的主要職能在于從上到下將政府的資源分配到各個(gè)社區(qū)的公共設(shè)施和民眾手中,并從下至上將各個(gè)社區(qū)民眾的意見(jiàn)反饋給政府,管理和協(xié)調(diào)所有的基層組織體系和日常運(yùn)作。
人民協(xié)會(huì)下屬三種類型的組織:第一是居民委員會(huì)或鄰里委員會(huì),主要負(fù)責(zé)了解民眾生活的日常情況,協(xié)助國(guó)會(huì)議員和公民咨詢委員會(huì)推行和促進(jìn)整個(gè)選區(qū)的福利設(shè)施；第二是社會(huì)發(fā)展理事會(huì)或民眾聯(lián)絡(luò)所,它的主要職責(zé)是給公眾提供方便、低廉的各種公共服務(wù)或社會(huì)福利,其所提供的服務(wù)大到孩子教育、老年服務(wù),小到娛樂(lè)健身、各種才藝輔導(dǎo)班,可謂無(wú)所不包、應(yīng)有盡有；第三是公民咨詢委員會(huì),它是自上而下傳達(dá)政府政策,以及自下而上反映民意的組織渠道,是新加坡基層社會(huì)治理體系中的核心組織。
人民協(xié)會(huì)雖然由政府主導(dǎo)建立,但它最多只能算是一個(gè)半政府性質(zhì)的組織。人民協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者由所在選區(qū)的人民行動(dòng)黨的國(guó)會(huì)議員擔(dān)任,但是他并不會(huì)干涉人民協(xié)會(huì)的日常工作。一般而言,人民協(xié)會(huì)的日常工作是由退休的政府官員、社工、各種NGO組織來(lái)具體負(fù)責(zé)。據(jù)我們考察,人民協(xié)會(huì)在新加坡的運(yùn)轉(zhuǎn)非常順暢,它既向各個(gè)社區(qū)的民眾提供了高福利,又向政府傳達(dá)了各個(gè)社區(qū)的民意,將國(guó)家與社會(huì)緊緊聯(lián)系在一起,對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定功不可沒(méi)。
人民行動(dòng)黨的基層組織也是聯(lián)系人民和選民的制度化組織體系,人民行動(dòng)黨的國(guó)會(huì)議員一般都會(huì)身兼他所在選區(qū)的黨支部主席,他們每周都會(huì)提前告知時(shí)間、地點(diǎn),在社區(qū)內(nèi)定期接待民眾,這已經(jīng)成為人民行動(dòng)黨一項(xiàng)固定不變的制度化規(guī)定。同時(shí),人民行動(dòng)黨還規(guī)定現(xiàn)任本黨的國(guó)會(huì)議員必須在就任的兩年內(nèi)遍訪自己選區(qū)的所有住戶,搜集他們的意見(jiàn),解決他們的困難,這就為許多不便出門的老、弱、病、殘人士提供了表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。
官員、議員的官位利益,與是否密切聯(lián)系群眾高度相關(guān),使之不可能“走過(guò)場(chǎng)”“裝樣子”
新加坡官員或議員的“密切聯(lián)系群眾”的制度化機(jī)制,同樣也公開(kāi)透明、精細(xì)到位,切實(shí)保證了新加坡執(zhí)政黨及時(shí)準(zhǔn)確地了解民意,及時(shí)高效地服務(wù)民眾。這是自1959年執(zhí)政以來(lái),人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政、人民行動(dòng)黨政府高效廉潔的基礎(chǔ)性保障。人民行動(dòng)黨及其政府,制訂了一系列制度性規(guī)定,確保執(zhí)政黨高官和執(zhí)政黨議員“扎扎實(shí)實(shí)”地“密切聯(lián)系群眾”:
首先,人民行動(dòng)黨議員必須接受選區(qū)選民五年一次的“檢驗(yàn)”
新加坡的政體實(shí)行的是議會(huì)民主制,政府由國(guó)會(huì)中多數(shù)黨組閣,政府總理及部長(zhǎng)由多數(shù)黨議員出任。自新加坡建政以來(lái),人民行動(dòng)黨一直就是執(zhí)政黨。但人民行動(dòng)黨執(zhí)政的合法性卻來(lái)自一人一票的國(guó)會(huì)選舉。
在2011年5月的國(guó)會(huì)大選中,執(zhí)政黨只有在27個(gè)選區(qū)中(12個(gè)單選區(qū),15個(gè)集選區(qū)),在87個(gè)國(guó)會(huì)議員席位的爭(zhēng)奪中,贏得過(guò)半數(shù)或絕對(duì)多數(shù),人民行動(dòng)黨才可繼續(xù)執(zhí)政。而在每一個(gè)選區(qū)中,都有反對(duì)黨組成的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)和人民行動(dòng)黨進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)。人民行動(dòng)黨只有精心挑選精明能干且能密切聯(lián)系選區(qū)民眾的本黨候選人,方有可能贏得勝選。所以,人民行動(dòng)黨的議員要想獲得連任,特別是部長(zhǎng)議員要想繼續(xù)擔(dān)任閣員,就必須時(shí)時(shí)刻刻保持和自己所在選區(qū)人民群眾的“血肉聯(lián)系”,這樣才可通過(guò)五年一次的“大選檢驗(yàn)”。
然而,就是在人民行動(dòng)黨保持高度警覺(jué)、勤勤懇懇服務(wù)民眾的情況下,在2011年5月的大選中,以外交部長(zhǎng)楊榮文為首的人民行動(dòng)黨5人集選團(tuán)隊(duì),在自以為勢(shì)在必得的阿裕尼集選區(qū),完全輸給了工人黨團(tuán)隊(duì)。因?yàn)檫x民的這一“最終檢驗(yàn)”,不僅讓內(nèi)閣大員楊榮文失去了國(guó)會(huì)議員的資格,也連帶地失去了繼續(xù)擔(dān)任外長(zhǎng)的資格,只好退休回家。
其次,人民行動(dòng)黨議員必須定期到選區(qū)深入聯(lián)系民眾
除了五年一次國(guó)會(huì)大選的最終檢驗(yàn)以外,當(dāng)選的國(guó)會(huì)議員,不論是執(zhí)政黨的議員,還是反對(duì)黨的議員,都必須定期地到各自的選區(qū)去深入地聯(lián)系民眾、服務(wù)民眾。這些行動(dòng)當(dāng)然不是“走過(guò)場(chǎng)”、更不可能是“裝樣子”,因?yàn)槿粘Ｉ钪新?lián)系群眾的“緊密程度”,最終決定著大選投票的取向,決定著官員或議員的“官位”和“利益”。人民行動(dòng)黨自1959年執(zhí)政以來(lái),形成了一系列“雷打不動(dòng)”的剛性制度,即執(zhí)政黨議員必須遵守的“密切聯(lián)系群眾”的制度規(guī)定:第一,議員必須每周一次到選區(qū)接待選民,了解情況并解決問(wèn)題。時(shí)間一般在業(yè)余時(shí)間或晚上,每個(gè)議員接訪的具體時(shí)間可以自己來(lái)定,由這一選區(qū)的本黨基層支部來(lái)協(xié)助完成。議員在一個(gè)簡(jiǎn)單的桌子前,一個(gè)接著一個(gè)地耐心接待民眾,針對(duì)入學(xué)、就業(yè)、看病、住房等各種各樣的問(wèn)題,議員是有問(wèn)必答,能當(dāng)場(chǎng)解決的問(wèn)題,就當(dāng)場(chǎng)解決,不能解決的問(wèn)題,登記下來(lái)提交有關(guān)政府部門解決,議員接待訪民的場(chǎng)所被形象地稱為“民事診所”。這一制度,連總理也不能例外,李顯龍總理也必須在自己的選區(qū)——德義區(qū),每周三晚上(除了國(guó)事活動(dòng))接待選民并提供幫助,一年接待人數(shù)以千計(jì)。一般接待前會(huì)有廣告單通知民眾,接待只有開(kāi)始時(shí)間,直到接待完最后一個(gè)訪民,才能結(jié)束。第二,議員候選人或當(dāng)選議員必須逐戶走訪選民,廣泛了解民眾生活實(shí)際。遍訪居民,是執(zhí)政黨國(guó)會(huì)議員制度上規(guī)定的當(dāng)然義務(wù)。在大選提名后、正式投票前,議員候選人必須逐戶遍訪選民,相互熟悉并了解情況。新當(dāng)選議員每年必須進(jìn)行一次逐門逐戶訪問(wèn),民眾意見(jiàn)可以通過(guò)國(guó)會(huì)議員直接到達(dá)國(guó)會(huì)和內(nèi)閣?，F(xiàn)任國(guó)會(huì)議員必須在兩年內(nèi)遍訪自己選區(qū)的選民,訪問(wèn)次數(shù)由議員決定。一般在周日晚上走訪,逐戶敲門,向選民說(shuō)明來(lái)意,有問(wèn)題就記錄下來(lái),無(wú)問(wèn)題遞張名片、說(shuō)聲謝謝就離開(kāi)。如果選民不在家,就留下一張印有中英等四種文字的小貼紙,告知居民,議員已來(lái)過(guò),如需幫助,請(qǐng)?jiān)诿總€(gè)星期議員接見(jiàn)選民日前來(lái)會(huì)談。
總之,通過(guò)以上主要的制度機(jī)制,新加坡執(zhí)政黨議員及官員的“聯(lián)系群眾”情況如何,其最終的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處權(quán)是要落在“人民群眾”的手上。每一個(gè)作為選民的民眾,能夠在每周一見(jiàn)的議員接訪活動(dòng)中,在接訪意見(jiàn)的反饋實(shí)施效果中,在經(jīng)常可見(jiàn)的逐戶遍訪活動(dòng)中,最有發(fā)言權(quán)地切身體會(huì)到議員的“聯(lián)系群眾狀況”,也能最終決定一個(gè)議員或官員的“升遷去留”。制度化的“密切聯(lián)系群眾”的機(jī)制,使新加坡政府與民眾,上下通暢、溝通及時(shí),也是人民行動(dòng)黨能夠保持長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ)性制度。
新加坡既有維護(hù)社會(huì)公序良俗的鞭刑,也有一套嚴(yán)密的預(yù)防、懲治腐敗貪污的法律制度,而且領(lǐng)導(dǎo)人的以身作則也起到了最好的示范作用
在“透明國(guó)際”公布的全球清廉指數(shù)排行榜中,新加坡多年來(lái)都是世界前五,亞洲第一。新加坡清廉指數(shù)如此之高主要得益于其嚴(yán)格、周密的腐敗控制機(jī)制,而這也足以保證國(guó)家公務(wù)員、國(guó)會(huì)議員、人民委員會(huì)工作人員等相關(guān)人員的清正廉潔。
首先,新加坡?lián)碛性敿?xì)、嚴(yán)厲的反貪腐法律,且這些法律的適用范圍非常廣泛,不僅僅局限于公務(wù)員,如新加坡1960年頒布的《防止貪污法》對(duì)報(bào)酬(賄金)未作最低金額的規(guī)定。就是說(shuō),在一定的情況下,給予或接受1元錢,都可以算作行賄或受賄。行賄受賄10元就要坐牢,就可能失去數(shù)十萬(wàn)元的退休金。其次,新加坡?lián)碛锌梢哉f(shuō)是全球權(quán)力最大的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)——“貪污調(diào)查局”。按照規(guī)定,反貪?rùn)C(jī)構(gòu)只對(duì)總理(或總統(tǒng))負(fù)責(zé),不受任何人管轄或干涉,并且擁有著獨(dú)立、完整、秘密的調(diào)查權(quán),具體包括:逮捕權(quán)(即使無(wú)逮捕證也可逮捕與犯罪有關(guān)的任何人)、調(diào)查權(quán)(在執(zhí)行重大任務(wù)時(shí)還有特別調(diào)查權(quán))、搜查權(quán)(在必要時(shí)可依靠武力進(jìn)行搜查)、獲取財(cái)產(chǎn)情報(bào)的權(quán)力(屬于相關(guān)人及其配偶、子女的一切動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn))、不明財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán)(不能令人滿意地說(shuō)明其來(lái)源或合法所得,即被推定為犯罪所得)。第三,新加坡特別注重規(guī)范國(guó)家相關(guān)工作人員的行為,其中有許多嚴(yán)苛的規(guī)定,比如不許接受公眾的禮物、迫不得已接受禮物需要報(bào)告并上交、必須實(shí)時(shí)記錄自己活動(dòng)過(guò)程以備核查等。還有新加坡制訂了非常嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定,公務(wù)員在被錄用、調(diào)動(dòng)和升遷以及每年年終都要申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn),不能有絲毫馬虎或不清楚之處,以備隨時(shí)審核或查用。
同時(shí),新加坡國(guó)家治理中高度嚴(yán)明的法治化程度,也是新加坡政府廉潔和社會(huì)清明的根本原因和社會(huì)基礎(chǔ),這主要體現(xiàn)在全社會(huì)對(duì)完善規(guī)則的追求以及對(duì)法治的推崇上。眾所周知,新加坡既有維護(hù)社會(huì)公序良俗的鞭刑,也有一套嚴(yán)密的預(yù)防、懲治腐敗貪污的法律制度。除此之外,在土地補(bǔ)償、拆遷安置、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生等幾乎所有領(lǐng)域,新加坡可以說(shuō)都是立法先行、依法而行,是一個(gè)高度法治化的現(xiàn)代治理體系。
此外,新加坡法治社會(huì)的形成,還要?dú)w功于新加坡第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的不懈努力。在以李光耀為代表的新加坡第一代領(lǐng)導(dǎo)集體中,許多人都有著在西方研習(xí)法律和從業(yè)律師的經(jīng)歷。當(dāng)人民行動(dòng)黨執(zhí)政后,李光耀等領(lǐng)導(dǎo)人始終抱有堅(jiān)定的法治理念,同時(shí)憑借團(tuán)結(jié)和強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)政黨及其政權(quán),一直持續(xù)不斷地堅(jiān)決推進(jìn)法治國(guó)家的建立與法治體系的完善。
例如,新加坡的許多領(lǐng)導(dǎo)人都能以身作則,嚴(yán)格遵守法律制度。眾所周知,李光耀經(jīng)常起訴國(guó)內(nèi)或西方媒體侵犯自己的名譽(yù)或權(quán)利。通常來(lái)說(shuō),貴為一國(guó)總理,只要稍微動(dòng)用手中的公共權(quán)力,無(wú)論大事小事都可能悄然“擺平”,根本不需要?jiǎng)趲焺?dòng)眾、不厭煩地走法律程序,但是李光耀沒(méi)有這樣做,而是堅(jiān)定地維護(hù)憲法和法律的權(quán)威,嚴(yán)格按照司法程序,用訴訟打官司來(lái)解決問(wèn)題。這在一定程度上也為新加坡民眾做出了遵守法治規(guī)則的最高示范。
作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員 周少來(lái)
