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　　地方債是地方財(cái)政的重要補(bǔ)充，是地方政府履行職能的重要保障，是地方政府治理體系的重要環(huán)節(jié)，也是地方發(fā)展和地方治理的薄弱環(huán)節(jié)與潛在危險(xiǎn)。德國(guó)作為歐洲最大經(jīng)濟(jì)體，2013年底政府負(fù)債20482.76億歐元，其中州政府占30.32%，地方政府占6.89%，其地方債問(wèn)題及其治理值得關(guān)注。

　　為更清晰了解德國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，筆者分別采訪了北威州杜塞爾多夫市、科隆市、埃森市和波鴻市等四市財(cái)政局長(zhǎng)，以及北威州城市聯(lián)盟、縣聯(lián)盟和鎮(zhèn)聯(lián)盟等三機(jī)構(gòu)的財(cái)政事務(wù)負(fù)責(zé)人。具體來(lái)看，杜塞爾多夫市作為北威州的首府，目前沒(méi)有地方政府債務(wù)，但是由于對(duì)難民（逃民）服務(wù)支出增加等原因，今年面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力?？坡∈凶鳛楸蓖葑畲蟮某鞘?，該市認(rèn)為過(guò)多承擔(dān)了聯(lián)邦政府和州政府的社會(huì)職責(zé)，而缺乏相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，政府財(cái)政狀況將繼續(xù)惡化。2014年科隆政府債務(wù)中，短期流動(dòng)性貸款人均為458.47歐元，預(yù)計(jì)在2015年將提高到784.72歐元，貸款申請(qǐng)的議案目前正經(jīng)市議院審議。2013年末埃森市短期流動(dòng)性貸款23.77億歐元，人均5772歐元，為德國(guó)地方政府債務(wù)最高的城市，2013年短期流動(dòng)性貸款的利息支出3680萬(wàn)歐元。該市認(rèn)為通過(guò)經(jīng)費(fèi)節(jié)約等措施，財(cái)政狀況將會(huì)好轉(zhuǎn)，但是居民的逐漸減少和較高的長(zhǎng)期失業(yè)率將制約城市的進(jìn)一步發(fā)展。

　　縱觀德國(guó)地方政府債務(wù)，大致具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是地方債務(wù)分布差異性較大。經(jīng)濟(jì)狀況好、稅收能力強(qiáng)的城市負(fù)債水平低，甚至沒(méi)有負(fù)債，例如杜塞爾多夫市，而企業(yè)缺乏活力、失業(yè)率高企的城市，債務(wù)規(guī)模相對(duì)較大，例如埃森市、波鴻市。二是債務(wù)形式通常為銀行短期貸款。歐洲央行多年來(lái)實(shí)行量化寬松政策，導(dǎo)致借債門檻低、成本低，地方政府貸款年利率為1%左右，低利率刺激和推動(dòng)了地方借債的積極性，并試圖通過(guò)借貸促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮。三是債務(wù)用途發(fā)生變化。早年德國(guó)地方政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施或工程建設(shè)等，隨著“債務(wù)急剎車”等規(guī)定的實(shí)施和監(jiān)管的加強(qiáng)，目前政府貸款用途主要為利息支付和民生保障。負(fù)債城市沒(méi)有足夠資金完善基礎(chǔ)設(shè)施，企業(yè)會(huì)搬遷至設(shè)施和服務(wù)更加完善的地區(qū)，社會(huì)資本外流，城市競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步下降，借新債還舊債，造成政府財(cái)務(wù)狀況的持續(xù)惡化。

　　稅收相對(duì)不足。進(jìn)項(xiàng)不足是地方債產(chǎn)生的基本原因，突出表現(xiàn)為稅收分享的差異與稅收的不均衡。以2012年為例。德國(guó)稅收收入中共享稅占71.7%，聯(lián)邦政府專享稅占16.6%，州政府專享稅占2.4%，地方政府專享稅占9.2%。在實(shí)際分配上，聯(lián)邦政府占稅收收入的42.7%，州政府占39.4%，地方政府占13.5%，歐盟占4.4%。另外，稅收在東西部地區(qū)存在較大差異。例如位于原西德地區(qū)的黑森州2014年地方稅收人均1341歐元，而原東德地區(qū)的梅克倫堡—前波莫瑞州地方稅收人均僅為615歐元，位于同一州內(nèi)的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定稅收水平，例如2013年杜塞爾多夫市稅收占財(cái)政收入的61.17%，而埃森市的比例約為32.34%。

　　福利支出巨大。這是地方政府不斷增加的規(guī)模支出。盡管經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向好，失業(yè)率持續(xù)降低，地方政府的社會(huì)福利支出在2004年至2014年間增加超過(guò)50%，個(gè)別城市的社會(huì)福利支出占政府預(yù)算的60%，其中北威州地方政府社會(huì)福利支出平均占預(yù)算的43%。歐洲難民危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，截至2015年9月，57.7萬(wàn)名新難民登記注冊(cè)，進(jìn)一步增加了德國(guó)地方政府的支出負(fù)擔(dān)，政府必須為特殊困境的人提供合乎人的尊嚴(yán)的最低生活保障。

　　勞動(dòng)力數(shù)量不足。在人口老齡化嚴(yán)重的同時(shí)，德國(guó)的生育率為1.4，2014年人口自然增長(zhǎng)率為負(fù)值，低生育率導(dǎo)致德國(guó)老齡化加劇。按Prognos智庫(kù)分析，到2020年，德國(guó)技術(shù)工人缺口為180萬(wàn)，到2060年將擴(kuò)大至390萬(wàn)，勞動(dòng)力市場(chǎng)短缺嚴(yán)重制約德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為德國(guó)地方政府債務(wù)的間接成因。

　　監(jiān)管環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。對(duì)政府舉債，地方議院實(shí)行預(yù)算監(jiān)督。地方預(yù)算部門與市政會(huì)議相互獨(dú)立，未經(jīng)市政會(huì)議許可，地方預(yù)算部門不得改變資金用途，如有預(yù)算外支出的要求，必須由財(cái)政局長(zhǎng)向議會(huì)提出補(bǔ)充撥款案。在預(yù)算案的執(zhí)行上，主要有兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)：一是議院預(yù)算委員會(huì)下設(shè)審計(jì)小組委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)審查上年度預(yù)算案的執(zhí)行情況；二是垂直隸屬的城市監(jiān)督，擁有準(zhǔn)司法性的調(diào)查權(quán)，不僅監(jiān)督前一年的政府收支情況，同時(shí)對(duì)正在執(zhí)行的政府預(yù)算問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。地方政府債務(wù)較低的東部和南部聯(lián)邦州，例如巴伐利亞州和薩克森州，通常被認(rèn)為執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，相反人均債務(wù)較高的薩爾州和北威州，在早些年監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)弱化，審核批準(zhǔn)預(yù)算外貸款，致使債務(wù)大幅增加。

　　為有效治理地方債問(wèn)題，德國(guó)采取了以下舉措。

　　推行減債強(qiáng)化方案。目前13個(gè)非城市州中的8個(gè)聯(lián)邦州已出臺(tái)減債措施，旨在幫助城市改善財(cái)政狀況、規(guī)范既有債務(wù)、分擔(dān)社會(huì)福利支出。城市可自愿選擇加入本州的強(qiáng)化方案，作為享受資金補(bǔ)貼的前提條件，該城市需建立更為嚴(yán)格的預(yù)算管理制度、明確成本削減計(jì)劃、同時(shí)地方財(cái)政收支和公共行政行為將受到州政府的監(jiān)督，這使得城市在一定程度上喪失了“自治權(quán)”。

　　提高稅收稽征率。當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有充足的收入平衡赤字，義務(wù)性的硬性支出無(wú)法減少，地方政府可通過(guò)提高稅率即稽征率增加稅收收入。例如埃森市將工商稅稽征率、房產(chǎn)稅稽征率分別提高至480%和670%，而波鴻市提高至495%和800%。提高稽征率一方面來(lái)增加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)稅負(fù)和居民的生活稅負(fù)，導(dǎo)致企業(yè)撤資、居民搬遷，進(jìn)一步降低城市未來(lái)的盈利能力，同時(shí)地方政府必須直接與選民討論提高稅收，也導(dǎo)致執(zhí)政者失去選票。

　　“節(jié)約”措施。按照債務(wù)程度，依次采用以下方法：首先，減少行政內(nèi)部開(kāi)銷，例如薩克森州對(duì)一些幼兒園教師實(shí)行部分時(shí)間工作制，在保證行政有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上有效減少人員費(fèi)用；其次，對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施資金封頂，嚴(yán)格控制新建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批；最后，將對(duì)地方政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自主選擇的公共服務(wù)進(jìn)行削減，例如關(guān)閉圖書(shū)館、博物館、游泳池等文化體育設(shè)施等。

　　國(guó)有企業(yè)改革。德國(guó)國(guó)有企業(yè)主要分布在公共住房、自來(lái)水、廢水處理、健康產(chǎn)業(yè)、能源、垃圾處理等領(lǐng)域。地方政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理，提高國(guó)有企業(yè)的盈利能力，通過(guò)分紅等利得增加政府財(cái)政收入，例如埃森市認(rèn)為國(guó)有企業(yè)在穩(wěn)定預(yù)算上發(fā)揮特殊作用，并在2010年設(shè)立“財(cái)政和國(guó)有企業(yè)”委員會(huì)，2011年實(shí)現(xiàn)的1.12億預(yù)算優(yōu)化中，有將近四分之一通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的。