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　　編者按：曾是全球最大的汽車城市底特律，現(xiàn)在緣何人去樓空落得破產(chǎn)下場(chǎng)？政府為何選擇破產(chǎn)？破產(chǎn)是否就得人人自危？對(duì)歐洲一些瀕臨破產(chǎn)的重債國(guó)家來(lái)說(shuō)，如何學(xué)習(xí)美國(guó)進(jìn)行破產(chǎn)重組？本期“時(shí)報(bào)經(jīng)濟(jì)茶座”邀請(qǐng)多位相關(guān)專家對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解讀。

　　獨(dú)立學(xué)者劉植榮

　　中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院副教授馬秀蓮

　　中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所所長(zhǎng)張健

　　【歐洲時(shí)報(bào)特約記者張衡報(bào)道】美國(guó)迄今為止最大一宗市鎮(zhèn)破產(chǎn)案在底特律發(fā)生。7月18日，底特律根據(jù)美國(guó)《破產(chǎn)法》向密歇根地區(qū)法庭提出申請(qǐng)，尋求破產(chǎn)保護(hù)以重組其超過(guò)180億美元的債務(wù)。

　　破產(chǎn)不失為一件好事

　　底特律，昔日的汽車之城、全美第五大城市，從鼎盛時(shí)期的近200萬(wàn)人口，如今只有70萬(wàn)，成為美國(guó)最貧困、失業(yè)率最高的城市之一。

　　“99年前，亨利·福特曾為底特律工人提供5美元一天的薪酬和額外分紅。”如CharlieLeDuff的疑問(wèn)：還不到100年時(shí)間，底特律怎落得如此下場(chǎng)？

　　在資不抵債的情況下，企業(yè)可以通過(guò)重組或兼并進(jìn)行債務(wù)重組，實(shí)行破產(chǎn)保護(hù)。在美國(guó)，政府同樣能夠如此。曾在世界銀行、非洲銀行工作過(guò)的獨(dú)立學(xué)者劉植榮深入研究過(guò)美國(guó)的《破產(chǎn)法》。美國(guó)《破產(chǎn)法》中規(guī)定，除企業(yè)外，各級(jí)政府都可以破產(chǎn)。“當(dāng)政府借債過(guò)多，資不抵債，或無(wú)法調(diào)動(dòng)資產(chǎn)還債時(shí)，就可以破產(chǎn)。”通俗來(lái)講，“債務(wù)重組就是賴賬”。

　　據(jù)劉植榮觀察，從1937年到2012年，美國(guó)共發(fā)生了大約有640起政府破產(chǎn)案，包括市政府、區(qū)政府、縣政府、鎮(zhèn)政府、村政府。但是，“政府破產(chǎn)不像企業(yè)破產(chǎn)那樣可以解散，政府破產(chǎn)只能進(jìn)行重組，不得解散”。“因?yàn)檎馍⒘?，就不能為社?huì)提供治安、消防、醫(yī)療等公用服務(wù)，社會(huì)就要癱瘓。”

　　因此，“政府破產(chǎn)沒(méi)有政治色彩，就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、法律問(wèn)題。”

　　從法律層面，申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后，債務(wù)人就受到保護(hù)：債務(wù)如何償還由法院安排，債主不能逼債，連追債電話都不能打。

　　對(duì)底特律來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)城市破產(chǎn)后也會(huì)受到保護(hù)。“沒(méi)申請(qǐng)破產(chǎn)前，底特律整天要為債務(wù)問(wèn)題忙得不可開(kāi)交，也要聘請(qǐng)律師處理相關(guān)事務(wù)，會(huì)增加很多成本。”劉植榮說(shuō)。而現(xiàn)在，“底特律政府債務(wù)壓力就相對(duì)小，可以集中精力進(jìn)行城市管理，把債務(wù)問(wèn)題交給法律來(lái)處理。底特律政府的可分配資產(chǎn)也能給債權(quán)人一個(gè)公平的分配。”

　　“當(dāng)然破產(chǎn)對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)，是喜憂參半。”劉植榮表示。首先，債務(wù)人能償還多少不好說(shuō)。有媒體報(bào)道稱，底特律超過(guò)180億美元的債務(wù)中，90億美元有擔(dān)保債務(wù)很可能得到100%的本金償付，而無(wú)擔(dān)保債務(wù)的債權(quán)人表示他們最差的情形是可以獲得債務(wù)金額75%至80%的償付，美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》稱，市鎮(zhèn)退休員工只能拿到其在退休計(jì)劃中應(yīng)得部分的10%以下。

　　不過(guò)在劉植榮看來(lái)，底特律“賴掉”一部分債務(wù)后，就能夠輕裝上陣；對(duì)市民來(lái)說(shuō)，雖然會(huì)有裁員情況，“但能卸掉很大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也可以說(shuō)是如釋重負(fù)”。

　　中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院副教授馬秀蓮曾到美國(guó)城市進(jìn)行深入調(diào)研，她也認(rèn)為：如果底特律能夠?qū)嵭衅飘a(chǎn)保護(hù)，也是件好事。“這樣城市政府會(huì)更加負(fù)責(zé)任，不會(huì)一邊不斷擴(kuò)大債務(wù)黑洞，一邊拼命建設(shè)。對(duì)于城市政府的權(quán)力也是一種約束。”

　　過(guò)度城市化造成“底特律之殤”

　　劉植榮認(rèn)為，底特律的破產(chǎn)既不是財(cái)務(wù)管理不善的問(wèn)題，也不是政黨問(wèn)題，歸根結(jié)底是過(guò)度城市化造成的。

　　據(jù)劉植榮介紹，美國(guó)發(fā)生的多起政府破產(chǎn)案例中，起因各不相同。例如，杰弗遜縣破產(chǎn)是美國(guó)歷史上第二大政府破產(chǎn)案，是由于政績(jī)工程和腐敗造成債務(wù)違約；奧蘭治縣則由于該縣財(cái)政局長(zhǎng)羅伯特·斯通掉進(jìn)投機(jī)陷阱引起的。而底特律破產(chǎn)也具有代表性，則是由于規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的過(guò)度城市化引起的。

　　“底特律的過(guò)度城市化有兩種原因，一是產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。”劉植榮認(rèn)為，“美國(guó)把底特律作為汽車城規(guī)劃，許多汽車企業(yè)（福特、通用和克萊斯勒）涌向底特律，產(chǎn)業(yè)集中，吸引了大量勞動(dòng)力涌向底特律，底特律一片繁榮。不過(guò)這種繁榮屬于投資拉動(dòng)型的，難以持續(xù)。”

　　另外，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，汽車業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)，但從上世紀(jì)中后期，“隨著汽車生產(chǎn)和消費(fèi)被其他國(guó)家和城市分流，再加上兩次石油危機(jī)導(dǎo)致對(duì)汽車的消費(fèi)減少，汽車企業(yè)就面臨縮小規(guī)模，進(jìn)而工人失業(yè)等問(wèn)題。”

　　同時(shí)，“企業(yè)和人員減少后，政府稅收就隨之減少，由于之前基礎(chǔ)設(shè)施龐大，需要配套人員和設(shè)備保證運(yùn)轉(zhuǎn)；另外，政府體系要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，就需靠借債來(lái)維持。”結(jié)果是，“形成了惡性循環(huán)”。

　　同時(shí)，人力結(jié)構(gòu)層次也產(chǎn)生問(wèn)題。“由于經(jīng)濟(jì)日趨衰敗，有錢人逃離城市，次級(jí)勞動(dòng)力留在底特律，這部分勞動(dòng)力的受教育程度、技能都相對(duì)差些。”

　　基于上述多種因素，“雖然汽車業(yè)在底特律發(fā)展有些反復(fù)，但難以達(dá)到以前那樣的規(guī)模和水平。”劉植榮說(shuō)，“現(xiàn)在底特律市區(qū)有8萬(wàn)所廢棄建筑，美國(guó)居民戶平均人口為3人，可以算出僅廢棄建筑就可供24萬(wàn)人口居住。”

　　馬秀蓮則更傾向于把底特律衰敗歸結(jié)于后工業(yè)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：最輝煌時(shí)（1950年）擁有福特、通用和克萊斯勒三大汽車巨頭的底特律，其命運(yùn)與這些企業(yè)興衰何其相似。

　　文化因素讓歐洲國(guó)家難以宣布破產(chǎn)

　　歐洲一些重債國(guó)家為什么不像美國(guó)的城市那樣實(shí)施破產(chǎn)保護(hù)？中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所所長(zhǎng)張健認(rèn)為，這是歐洲的文化和執(zhí)政者的心態(tài)使然。

　　張健舉例說(shuō)，底特律破產(chǎn)與2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)下雷曼兄弟破產(chǎn)道理一樣：出現(xiàn)債務(wù)違約。而美國(guó)政府的處理思路就是破產(chǎn)；但在歐洲，這樣的問(wèn)題發(fā)生后，歐洲國(guó)家首先想到的就是救助，盡管“歐洲一些國(guó)家銀行、城市甚至國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行債務(wù)重組”。不過(guò)，“有這種文化在里面，在歐洲讓銀行宣布破產(chǎn)都很難，更別說(shuō)一個(gè)城市和國(guó)家。”

　　對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，歐洲觀察家也清醒認(rèn)識(shí)到。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》8月1日發(fā)文指出，歐洲人將破產(chǎn)看成一種更陰暗的道德玷污，陷入破產(chǎn)就是被貼上‘不可信賴’的標(biāo)簽……這種態(tài)度仍體現(xiàn)于一些陳舊的規(guī)則：在歐洲看來(lái)，違約實(shí)在不可容忍，以至于在當(dāng)前的危機(jī)中，歐洲寧愿幫助破產(chǎn)者償債，結(jié)果就是吃苦頭。希臘就是一個(gè)清晰的例子。”

　　劉植榮認(rèn)為，政府破產(chǎn)有兩種情形，一是法律破產(chǎn)，二是經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)。事實(shí)上，歐洲一些重債國(guó)家已是經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，在劉植榮看來(lái)，“處理債務(wù)問(wèn)題和破產(chǎn)沒(méi)什么兩樣。”“比如希臘，沒(méi)走破產(chǎn)程序，但實(shí)際上是按照破產(chǎn)來(lái)處理的，比如賣電視大樓、旅游點(diǎn)等。”

　　對(duì)于冰島，這個(gè)曾在2008年傳出“瀕臨破產(chǎn)”消息的國(guó)家，張健也認(rèn)為，“雖然沒(méi)有宣布破產(chǎn)，但債務(wù)違約也發(fā)生過(guò)，不僅銀行債務(wù)不還，政府擔(dān)保的這部分也不還，對(duì)英國(guó)、荷蘭兩國(guó)也債務(wù)違約。”為了討回儲(chǔ)戶在冰島金融危機(jī)中遭受的總計(jì)40億歐元損失，英國(guó)和荷蘭政府還曾決定向國(guó)際法庭起訴冰島。

　　警示一：城市發(fā)展不能單一化

　　劉植榮認(rèn)為，底特律給城市規(guī)劃敲響了警鐘，就是“不要把城市發(fā)展拘囿在某一個(gè)產(chǎn)業(yè)”。

　　在劉植榮看來(lái)，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)城市的發(fā)展非常危險(xiǎn)，比如人為地去規(guī)劃化工城、汽車城、金融城等，因?yàn)槿魏我粋€(gè)產(chǎn)業(yè)都不能保證不出問(wèn)題。

　　比如英國(guó)的港口城市利物浦，“曾經(jīng)繁榮程度超過(guò)倫敦，但隨著支柱產(chǎn)業(yè)造船業(yè)急劇萎縮，到20世紀(jì)后變逐漸衰落。”另外，“德國(guó)萊比錫、俄羅斯伊萬(wàn)諾沃也都存在這種情況。”

　　“城市發(fā)展要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡，不能把雞蛋放在一個(gè)籃子里，只有這樣才具有抵御各種危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的能力。”劉植榮總結(jié)說(shuō)。

　　警示二：創(chuàng)新是城市發(fā)展本源

　　馬秀蓮認(rèn)為，底特律的衰敗深深植根于從工業(yè)化向后工業(yè)化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，尤其是美國(guó)汽車制造業(yè)榮衰之中。從目前來(lái)看，有幾類成功轉(zhuǎn)型的模式可以借鑒。

　　第一類是像紐約、倫敦等世界城市，需要特殊的機(jī)緣以及歷史和現(xiàn)實(shí)條件。“紐約、倫敦曾經(jīng)是世界的經(jīng)濟(jì)中心，原來(lái)以為后工業(yè)化后這些城市會(huì)衰落，但在新的條件下這些城市卻再度興起。比如紐約依靠創(chuàng)新精神以及地緣經(jīng)濟(jì)的影響，得以持續(xù)繁榮。”

　　第二類，像德國(guó)的魯爾這類資源型地區(qū)，通過(guò)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)再度興起，成功轉(zhuǎn)型。“文化創(chuàng)意類產(chǎn)業(yè)在英國(guó)是做服務(wù)業(yè)和金融業(yè)，不過(guò)有一定弊端：一是隨著經(jīng)濟(jì)形式的變化而變化，不夠穩(wěn)定；二是會(huì)拉大貧富差距，不像原來(lái)制造業(yè)地區(qū)的中產(chǎn)階級(jí)那樣穩(wěn)固。”1997年英國(guó)首相布萊爾上臺(tái)后，采取措施花大力氣來(lái)應(yīng)對(duì)倫敦的貧富差距。

　　第三類，深挖城市資源，依托學(xué)校、博物館等，把原來(lái)的文化資源、地方特色調(diào)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)行更新改造。比如美國(guó)的舊金山，“從上世紀(jì)六七十年代開(kāi)始，大力投資教育，并將知名高校（如加州大學(xué)、斯坦福大學(xué)等）的知識(shí)創(chuàng)新能力與企業(yè)家創(chuàng)新精神融合，于是就有了后來(lái)的硅谷。”

　　雖然，底特律也做出很大努力，“曾進(jìn)行大規(guī)模的城市改造，但過(guò)度粉飾導(dǎo)致最終失敗”。不過(guò)美國(guó)的一些城市由一步步的努力最終改造取得成功，馬秀蓮認(rèn)為，根本上是由于“回到了城市的本源”：城市是生產(chǎn)和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)的地方，不是建出來(lái)的，城市最本源的地方應(yīng)是創(chuàng)新。

　　“城市過(guò)度進(jìn)行外圍改造、擴(kuò)張規(guī)模，可能把城市的本源丟失了。”馬秀蓮說(shuō)，在后工業(yè)時(shí)代，城市提供怎樣的創(chuàng)新環(huán)境，需要什么樣的創(chuàng)新，采用什么樣的戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)，非常重要。

　　觀點(diǎn)PK：族群?jiǎn)栴}與經(jīng)濟(jì)衰敗，到底誰(shuí)“造就”了誰(shuí)？

　　其實(shí)，底特律的衰落并非自今日始，其繁榮在1962年達(dá)到頂峰后就開(kāi)始走下坡路。而且，社會(huì)底層的黑人因種族歧視等原因與當(dāng)?shù)匕兹税l(fā)生流血沖突，先后于1943年、1967年兩次發(fā)生大規(guī)模城市暴亂。作為城市發(fā)展中流砥柱的中產(chǎn)階級(jí)白人開(kāi)始大規(guī)模撤出，黑人大量到來(lái)。這些與底特律經(jīng)濟(jì)衰敗間存在怎樣的關(guān)系？專家們有著不同看法。

　　馬秀蓮：族群沖突埋下禍根

　　馬秀蓮認(rèn)為，族群?jiǎn)栴}與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題雖然密切相關(guān)，但應(yīng)該獨(dú)立。她基于以下理由：

　　首先，底特律以及美國(guó)過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)顯示，經(jīng)濟(jì)衰退或者失衡時(shí)，常常也是族群?jiǎn)栴}集中爆發(fā)的時(shí)候（通常以城市暴亂的形式），而族群?jiǎn)栴}的根子是早就埋下的。

　　其次，被族群?jiǎn)栴}肆虐過(guò)的城市，多久才能恢復(fù)到正常呢？可以參照的是，底特律經(jīng)上世紀(jì)60年代那次暴亂后，再?zèng)]恢復(fù)。

　　因此，族群沖突導(dǎo)致了底特律的徹底衰敗，或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題導(dǎo)致族群?jiǎn)栴}，不如說(shuō)族群?jiǎn)栴}始終是導(dǎo)致底特律衰敗中一個(gè)重要原因或者維度，一個(gè)社會(huì)的維度，而不是經(jīng)濟(jì)的維度。

　　劉植榮：經(jīng)濟(jì)敗落致族群分化

　　雖然底特律破產(chǎn)因素很多，但劉植榮認(rèn)為，“不是族群?jiǎn)栴}引起經(jīng)濟(jì)衰敗，而是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引起了族群?jiǎn)栴}。”劉植榮解釋說(shuō)，上世紀(jì)中期之前，底特律的族群結(jié)構(gòu)比較正常，由于經(jīng)濟(jì)衰落，受教育水平高的人離開(kāi)，一些受教育水平相對(duì)較低、次級(jí)勞動(dòng)力留下，這就導(dǎo)致了族群?jiǎn)栴}。

　　另外，“由于底特律的土地政策，企業(yè)遷往郊區(qū)，白人也遷往郊區(qū)，導(dǎo)致市區(qū)成為黑人城市”。因此，劉植榮認(rèn)為，底特律開(kāi)始種族的融合度與其他城市沒(méi)什么兩樣，在經(jīng)濟(jì)敗落后才造成種族分化。(原文見(jiàn)2013年8月9日《歐洲時(shí)報(bào)》，題目是《歐時(shí)經(jīng)濟(jì)茶座：“底特律破產(chǎn)”帶來(lái)的啟示》）