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　　土地要素改革與中國經(jīng)濟轉型演進的歷史邏輯

　　土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國經(jīng)濟發(fā)展的演進路程。新中國成立初期(1949—1956年)，我國逐步廢除地主階級封建剝削的土地制度，以1950年《土地改革法》的頒布實施為重要標志，實行農民土地所有制，將土地無償分配給無地或少地農民，消除了土地要素占有的階級不平等。此時，土地要素與充足的勞動力要素實現(xiàn)了契合與匹配，極大地解放和發(fā)展了農村生產(chǎn)力。這一時期，糧食、棉花、油料等農作物產(chǎn)量呈現(xiàn)遞增趨勢，為新中國工業(yè)化建設奠定了堅實的資金積累和市場支持。

　　在社會主義曲折探索階段(1956—1978年)，我國計劃經(jīng)濟體制基本形成，大范圍的公有制開始推行。“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”土地制度的實施，意味著人民公社掌握一切生產(chǎn)資料，并對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，土地要素高度集中統(tǒng)一配置。這一時期，土地統(tǒng)一集中計劃供給為新中國的工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展積蓄了力量，但是也造成生產(chǎn)關系僵化、生產(chǎn)積極性被挫傷等問題，導致國民經(jīng)濟比例嚴重失衡。與此同時，伴隨著糧食產(chǎn)量年均增長率大幅下降，工業(yè)化和城市化在脫離農業(yè)基礎和片面追求高速度的情況下呈現(xiàn)畸形發(fā)展。

　　在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期(1978—2012年)，我國經(jīng)濟體制由“計劃經(jīng)濟”向“社會主義市場經(jīng)濟”轉變。以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行為標志，我國開創(chuàng)了統(tǒng)分結合的農業(yè)經(jīng)營體制改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權有償轉讓，推動了土地要素配置的“市場化”探索。與此同時，上海、廣東深圳等城市開始土地批租實踐，打破了無償劃撥的單一國有建設用地取得形式，正式拉開了城市土地要素市場化配置的序幕。完善的城市土地市場機制驅動了基礎設施建設和房地產(chǎn)投資，催生了靠土地驅動的經(jīng)濟高速發(fā)展模式，并助推了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展。這一時期，“以地引資”和“以地生財”是該模式的最大特點。隨著外資企業(yè)、私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速擴張，“離土離鄉(xiāng)”的“民工潮”開始興起，農村剩余勞動力發(fā)生轉移。然而在勞動力要素快速流動的情況下，農地流轉市場發(fā)育并不完善，直至2007年實施的原《物權法》將農村土地承包經(jīng)營權界定為用益物權。但直到2013年，我國東、中、西部地區(qū)的農地流轉率也僅為26%、31%和20%。與此同時，農村集體經(jīng)營性建設用地的市場化長期受阻，農村土地資產(chǎn)價值難以顯化。城鄉(xiāng)要素流動的不平衡、不充分，進一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，形成了城鄉(xiāng)二元結構。

　　當我國邁入中國特色社會主義新時代(2012年至今)，為促進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展，國家持續(xù)深化土地要素市場化配置改革和土地供給側結構性改革，著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，助推經(jīng)濟高質量發(fā)展。從2014年的中央一號文件提出農地“三權分置”，到2015年的中央一號文件允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃和入股，與國有建設用地“同地同價同權”，再到2018年的中央一號文件提出探索實現(xiàn)宅基地“三權分置”，都進一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價值。同時，跨省域補充耕地和增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制的建立，發(fā)揮了市場機制在資源配置中的決定性作用，讓土地要素不再固化并實現(xiàn)充分自由流動。這一系列舉措適應了新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，順應了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。

　　土地要素改革與中國經(jīng)濟轉型演進的歷史邏輯

　　土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國經(jīng)濟發(fā)展的演進路程。新中國成立初期(1949—1956年)，我國逐步廢除地主階級封建剝削的土地制度，以1950年《土地改革法》的頒布實施為重要標志，實行農民土地所有制，將土地無償分配給無地或少地農民，消除了土地要素占有的階級不平等。此時，土地要素與充足的勞動力要素實現(xiàn)了契合與匹配，極大地解放和發(fā)展了農村生產(chǎn)力。這一時期，糧食、棉花、油料等農作物產(chǎn)量呈現(xiàn)遞增趨勢，為新中國工業(yè)化建設奠定了堅實的資金積累和市場支持。

　　在社會主義曲折探索階段(1956—1978年)，我國計劃經(jīng)濟體制基本形成，大范圍的公有制開始推行。“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”土地制度的實施，意味著人民公社掌握一切生產(chǎn)資料，并對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，土地要素高度集中統(tǒng)一配置。這一時期，土地統(tǒng)一集中計劃供給為新中國的工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展積蓄了力量，但是也造成生產(chǎn)關系僵化、生產(chǎn)積極性被挫傷等問題，導致國民經(jīng)濟比例嚴重失衡。與此同時，伴隨著糧食產(chǎn)量年均增長率大幅下降，工業(yè)化和城市化在脫離農業(yè)基礎和片面追求高速度的情況下呈現(xiàn)畸形發(fā)展。

　　在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期(1978—2012年)，我國經(jīng)濟體制由“計劃經(jīng)濟”向“社會主義市場經(jīng)濟”轉變。以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行為標志，我國開創(chuàng)了統(tǒng)分結合的農業(yè)經(jīng)營體制改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權有償轉讓，推動了土地要素配置的“市場化”探索。與此同時，上海、廣東深圳等城市開始土地批租實踐，打破了無償劃撥的單一國有建設用地取得形式，正式拉開了城市土地要素市場化配置的序幕。完善的城市土地市場機制驅動了基礎設施建設和房地產(chǎn)投資，催生了靠土地驅動的經(jīng)濟高速發(fā)展模式，并助推了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展。這一時期，“以地引資”和“以地生財”是該模式的最大特點。隨著外資企業(yè)、私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速擴張，“離土離鄉(xiāng)”的“民工潮”開始興起，農村剩余勞動力發(fā)生轉移。然而在勞動力要素快速流動的情況下，農地流轉市場發(fā)育并不完善，直至2007年實施的原《物權法》將農村土地承包經(jīng)營權界定為用益物權。但直到2013年，我國東、中、西部地區(qū)的農地流轉率也僅為26%、31%和20%。與此同時，農村集體經(jīng)營性建設用地的市場化長期受阻，農村土地資產(chǎn)價值難以顯化。城鄉(xiāng)要素流動的不平衡、不充分，進一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，形成了城鄉(xiāng)二元結構。

　　當我國邁入中國特色社會主義新時代(2012年至今)，為促進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展，國家持續(xù)深化土地要素市場化配置改革和土地供給側結構性改革，著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，助推經(jīng)濟高質量發(fā)展。從2014年的中央一號文件提出農地“三權分置”，到2015年的中央一號文件允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃和入股，與國有建設用地“同地同價同權”，再到2018年的中央一號文件提出探索實現(xiàn)宅基地“三權分置”，都進一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價值。同時，跨省域補充耕地和增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制的建立，發(fā)揮了市場機制在資源配置中的決定性作用，讓土地要素不再固化并實現(xiàn)充分自由流動。這一系列舉措適應了新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，順應了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。

　　土地要素改革與我國經(jīng)濟轉型的運行軌跡現(xiàn)狀：互動互饋

　　在“自然—社會—經(jīng)濟”系統(tǒng)中，土地要素改革與經(jīng)濟轉型并非是相互孤立、相互割裂的個體，而是相互聯(lián)系、相互促進的有機整體，這從歷史經(jīng)驗中也能得以充分驗證。一方面，土地要素改革為我國經(jīng)濟轉型創(chuàng)造了有利條件和強大動力;另一方面，經(jīng)濟轉型也為土地要素改革提出了新方向、新指引，呈現(xiàn)出互動互饋的良性狀態(tài)。

　　(一)土地要素改革是我國經(jīng)濟轉型的強大動力

　　拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”是消費、投資和出口。土地作為其他生產(chǎn)要素的重要空間載體，也為消費、投資和出口提供了必要的物理空間和場景。土地要素改革是生產(chǎn)關系的重要調整，對于解放和發(fā)展生產(chǎn)力具有突出作用，成為推動經(jīng)濟轉型的必然選擇。

　　土地要素改革釋放消費潛力，成為支撐經(jīng)濟增長的新引擎。伴隨農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，農村土地出現(xiàn)閑置浪費的情況。農業(yè)轉移人口受土地流轉權益保障機制不健全和祖業(yè)觀念等因素影響，傾向于選擇“離鄉(xiāng)不離土”和城鄉(xiāng)“兩棲占地”。2023年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.30%，兩者相差近18個百分點。這意味著約有18%的農業(yè)轉移人口尚未落戶城鎮(zhèn)，整體城鎮(zhèn)化水平依舊有提升空間。以2023年城鄉(xiāng)居民消費支出水平為基準進行測算，假設通過農村土地要素改革成功推動人口市民化，該群體預計每年消費支出可多增加1.40萬元。農村土地要素改革(如農村集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革和農村土地征收制度改革)可以為人口市民化提供資金支持，推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，通過土地流轉和宅基地自愿有償退出，農民可以獲得一定的入股分紅或經(jīng)濟補償收益，一方面有利于增加農民財產(chǎn)性收入，另一方面也有利于增加農民在城市購房、創(chuàng)業(yè)或投資的意愿，這將成為擴大內需的強大動力。

　　土地要素改革優(yōu)化投資產(chǎn)業(yè)結構，成為支撐經(jīng)濟轉型的新動能。進入“后房地產(chǎn)”時代，部分地區(qū)企圖運用高杠桿和高周轉撬動房地產(chǎn)業(yè)大規(guī)模投資建設的“美夢”已一去不復返，再加之傳統(tǒng)基建投資已處于邊際效應下降趨勢，固定資產(chǎn)投資已有兩大領域陷入“疲軟”狀態(tài)，并對全部投資貢獻率由拉動轉向持續(xù)拖累。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在布局，我國積極尋找并培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。土地要素改革通過調整土地供應結構和方式，引導社會資本流向高效、環(huán)保、創(chuàng)新等新興領域，促進了產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。如：通過年度土地供應計劃優(yōu)先保障主導產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間，從而吸引更多優(yōu)質投資;采取長期租賃、先租后讓、租讓結合等多元供地方式，以滿足新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)在初創(chuàng)資金不足時期的用地需求，減少土地取得成本;探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，為促進土地多功能復合利用和配套產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造條件，以滿足多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。

　　土地要素改革引導進出口市場選擇，成為支撐經(jīng)濟轉型的新方向。根據(jù)要素稟賦論(亦稱“赫克歇爾—俄林理論”)，一個國家如何有效配置和利用其生產(chǎn)要素，將直接影響其生產(chǎn)效率和國際競爭力。生產(chǎn)要素的比例、數(shù)量和利用狀況，影響一個國家生產(chǎn)特定產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，進而影響國際貿易格局和流向。

　　土地是農業(yè)生產(chǎn)中重要的生產(chǎn)要素，并在投入生產(chǎn)過程中創(chuàng)造價值。一方面，農村土地要素改革將閑散農地資源流向更高效的規(guī)模經(jīng)營主體，改善農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，進而提高生產(chǎn)效率。同時，適度規(guī)模經(jīng)營有利于現(xiàn)代農業(yè)技術和農機社會化服務推廣，降低物耗成本。農業(yè)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質量的提高，改善了土地要素在農業(yè)生產(chǎn)貿易中的比較優(yōu)勢，能夠扭轉我國在農產(chǎn)品國際貿易中的不利地位。另一方面，農村土地要素改革可以通過促進資源合理分配、政策引導與扶持、科學規(guī)劃種植結構、推廣特色種植和生態(tài)農業(yè)以及建設示范區(qū)、示范園和示范田等途徑來豐富種植結構，并發(fā)展間作和套種優(yōu)勢，促進農產(chǎn)品出口貿易結構轉型升級。

　　在工業(yè)生產(chǎn)中，土地作為供給側的關鍵生產(chǎn)要素，是實體經(jīng)濟和制造業(yè)發(fā)展的重要載體。以往地方政府將工業(yè)用地視為招商引資的重要抓手，促使工業(yè)用地價格朝負向偏離。城市土地要素市場化改革旨在減少地方政府對土地市場的直接干預，讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。這一改革方向有助于推動工業(yè)用地出讓價格的合理化，減少低價無序競爭，使其更加符合市場供求關系，并利用空間規(guī)劃引導工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生空間集聚效應，形成產(chǎn)業(yè)集群。當工業(yè)用地價格趨向市場化形成時，工業(yè)用地更多流向高效益的企業(yè)手中，低技術含量企業(yè)和低生產(chǎn)效率企業(yè)的出口競爭力將會顯著降低。面對土地成本上升和出口競爭力下降的雙重壓力，低技術和低效率企業(yè)可能需要加快出口轉型升級的步伐，以減少喪失原有的國際市場份額。

　　(二)我國經(jīng)濟轉型引領土地要素改革

　　我國經(jīng)濟正處于轉型升級的關鍵時期，迫切需要全面深化改革，清除影響生產(chǎn)力發(fā)展的障礙因素。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟轉型對其他改革具有“牽一發(fā)而動全身”的傳導作用。

　　我國經(jīng)濟轉型明確綠色低碳目標，成為推動土地要素改革的新路徑。黨的二十屆三中全會強調，要加快“經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型”，堅定不移地走綠色低碳高質量發(fā)展道路。綠色低碳發(fā)展既是經(jīng)濟轉型升級的必然要求，也是在資源日益稀缺形勢下的根本出路。土地作為碳源碳匯的空間載體，其自然屬性賦予自身重要的生態(tài)價值。

　　筆者認為，在綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略驅動下，土地要素改革要為促進一二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式綠色化提供服務保障。傳統(tǒng)農業(yè)“高污染、高消耗”的分散經(jīng)營模式增產(chǎn)依靠大量化肥及農藥，不適應農業(yè)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展需求。在智慧生態(tài)農業(yè)建設的倡導下，各地應當發(fā)揮農地“三權分置”改革的政策紅利效應，并結合全域土地綜合整治項目推動“小田并大田”和“一戶一塊田”。農業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營便于推廣智慧農業(yè)裝備和現(xiàn)代種植技術，減少對農藥化肥的施用依賴，從而有效控制農業(yè)面源污染。此外，在綠色制造業(yè)和服務業(yè)產(chǎn)業(yè)體系布局方面，各地還可以在不同層級的國土空間規(guī)劃體系中明確碳約束情景下的供地和用地方案，并建立片區(qū)尺度下二三產(chǎn)業(yè)用地碳排放效率和強度核算體系(單位產(chǎn)值二三產(chǎn)業(yè)碳排放和單位產(chǎn)量二三產(chǎn)業(yè)碳排放)，助推土地要素重點保障綠色生產(chǎn)項目。

　　我國經(jīng)濟轉型指明集約高效導向，成為推動土地要素改革的新指引。過去相當長一段時間，我國借助城市建設用地擴張和增量擴能的途徑來刺激經(jīng)濟發(fā)展，但這種發(fā)展模式已難以為繼，且缺乏韌性。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展方式由依靠資源消耗的粗放型轉變?yōu)楦咝Ъs型，并朝著高質量內涵式的方向發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變要求土地資源配置精確和利用效率提升，并充分挖掘土地存量空間。

　　筆者認為，一是向閑置土地挖“潛能”。針對批而未供和批而未用的閑置土地，各地可采取依法、協(xié)議或者調整規(guī)劃用途等收回方式，建立消化目標清單管理，將新增建設用地規(guī)模與低效建設用地減量化全面掛鉤。其中，對未完成消化目標的地區(qū)，予以核減該地區(qū)新增建設用地指標規(guī)模。針對低效閑置的農村集體建設用地，各地可利用“增減掛鉤”集中連片統(tǒng)一復墾整理，統(tǒng)籌推進高標準農田建設和宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設。

　　二是向存量空間要“效能”。各地可創(chuàng)新“工業(yè)上樓”模式，集聚多家先進制造業(yè)、配套研發(fā)產(chǎn)業(yè)和專業(yè)服務業(yè)等混合產(chǎn)業(yè)群于一體，縱向拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，實現(xiàn)從平面到立體生產(chǎn)復合空間的轉變;持續(xù)推動城市更新，發(fā)揮老舊小區(qū)改造、基建更新、城市生態(tài)修復等項目對城市空間功能品質提升的作用，統(tǒng)籌推動社區(qū)、文化、消費、生態(tài)和科創(chuàng)五大空間資源功能拓展;以鄉(xiāng)村空間重構為重要抓手，促進人、地、產(chǎn)、錢等多要素耦合協(xié)調，從而構建高效集約的鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間、宜居便捷的鄉(xiāng)村生活空間和綠色秀美的鄉(xiāng)村生態(tài)空間。

　　我國經(jīng)濟轉型強化區(qū)域協(xié)同效能，成為推動土地要素改革的新方向。邁入中國特色社會主義新時代，我國更加注重城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，并強調改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調性。在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的驅動下，我國正著力解決發(fā)展不平衡、不充分的難題，積極推動建立不同區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)分工體系，構建優(yōu)勢互補、區(qū)域協(xié)作的經(jīng)濟發(fā)展布局。這就要求土地要素能夠打破行政區(qū)劃限制和空間錯配障礙，在城鄉(xiāng)和城市群間自由合理流動，以支持優(yōu)勢地區(qū)的用地需求和保障欠發(fā)達地區(qū)的土地發(fā)展權市場價值實現(xiàn)，進而達到要素平等互換和功能互補。

　　土地要素改革與中國經(jīng)濟轉型的未來趨勢

　　2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的開啟之年。筆者認為，聚焦未來遠景規(guī)劃目標，我國土地要素配置制度的改革依舊任重道遠，還需要在推動農業(yè)農村現(xiàn)代化、培育新質生產(chǎn)力和盤活經(jīng)濟發(fā)展新動能等方面著重發(fā)力。

　　推動農地適度規(guī)模經(jīng)營，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化。我國是農業(yè)生產(chǎn)、消費和貿易大國，目前最大的“不充分”難題是農業(yè)農村發(fā)展不充分。在經(jīng)濟結構轉型要求農業(yè)全要素生產(chǎn)率與其他部門趨同的趨勢下，要發(fā)揮土地要素改革對農業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟轉型的乘數(shù)效應。推動農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是土地要素改革重要的目標任務之一，深刻影響著農地利用和生產(chǎn)效率，深度促進農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展。

　　筆者認為，一是當前各地應啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點工作，在“大穩(wěn)定、小調整”的整體思路中妥善穩(wěn)定土地承包關系，并放活土地承包經(jīng)營權，從而形成長久的農地投資激勵。此外，為提高經(jīng)濟轉型水平，實踐經(jīng)驗表明，未來各地還需規(guī)范權責明確的農地流轉體制機制，適度推廣土地托管服務，積極培育家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體，引導資金、技術、數(shù)據(jù)、人才等生產(chǎn)要素協(xié)同投入現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)中，為農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機械化、集約化和高效化創(chuàng)造有利條件。

　　二是通過土地要素配置制度的改革引導農地經(jīng)營的種植結構調整，充分發(fā)揮穩(wěn)糧保供和農業(yè)出口創(chuàng)匯的作用。我國當前處于人多地少的稟賦條件下，谷物、油料、棉花、糖料等土地密集型作物供給相對處于劣勢，且一定程度上依賴進口，整體貿易逆差呈上升趨勢。因此，各地需要嚴格落實流轉主體資格審查、準入和監(jiān)督機制。對于工商企業(yè)等社會資本下鄉(xiāng)投入的農業(yè)項目，要規(guī)范其農地流轉用途，確保“農地農用”，提高口糧和重要農產(chǎn)品的自我供給能力;鼓勵外向型農業(yè)經(jīng)營主體充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，豐富高附加值、高技術含量農產(chǎn)品的出口渠道。

　　優(yōu)化土地要素配置，積極培育新質生產(chǎn)力。新質生產(chǎn)力以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的新技術為支撐，通過科技創(chuàng)新推動全要素生產(chǎn)率的提高，代表了生產(chǎn)力的躍遷。而土地要素創(chuàng)新配置則可為新質生產(chǎn)力的發(fā)展提供空間保障，從而推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結構深度轉型。筆者認為，聚焦新質生產(chǎn)力發(fā)展需求，土地要素配置制度的改革要在數(shù)量和空間布局上精準發(fā)力。

　　一是各地可在國土空間規(guī)劃和用途管制要求的基礎上，為網(wǎng)絡(如大數(shù)據(jù)中心、5G通信基站)、新能源(如充電樁)新型基礎設施建設給予單獨供地或配套建設供地，并充分利用荒灘戈壁等未利用地建設大規(guī)模選址的風力發(fā)電或光伏發(fā)電站;同時，為鄉(xiāng)村物流信息業(yè)、農產(chǎn)品加工倉儲流通業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地項目實施點狀供地，發(fā)揮土地要素對延長產(chǎn)業(yè)鏈的作用。

　　二是各地可基于不同區(qū)域的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件差異，實行差異化的區(qū)域和城鄉(xiāng)土地要素供給格局，以增強土地要素對優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展的保障能力。在邁入經(jīng)濟高質量發(fā)展的新階段后，我國持續(xù)深化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重大城市群區(qū)域一體化發(fā)展。在“十五五”期間，這些世界級城市群也將被視為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的先行者，成為新質生產(chǎn)力布局的排頭兵。因此，為促進優(yōu)勢地區(qū)和重點開發(fā)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并形成技術擴散和空間溢出效應，筆者認為，各地應在考慮存量盤活和產(chǎn)業(yè)用地全生命周期情況下保障優(yōu)勢地區(qū)的用地指標，從供地前、中、后等環(huán)節(jié)保障其用地手續(xù)辦理和項目落地。若存在用地指標階段性供應困難的情況，各地方政府可探索建立明確歸還時間、歸還方式的產(chǎn)業(yè)用地指標周轉暫借制度，多渠道、多途徑保障合理用地需求。其中，歸還時間一般不應超過年度土地供應計劃周期(12個月)，歸還方式可通過低效建設用地減量化驗收合格的方法予以歸還。

　　促進土地要素流動，盤活經(jīng)濟發(fā)展新動能。在新經(jīng)濟地理理論框架之下，要素會因區(qū)域稟賦差異由效益低的區(qū)域向效益高的區(qū)域集聚，呈現(xiàn)出多級分層的空間配置格局。土地要素若固化在原地，將難以顯現(xiàn)其價值，更難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展需求。

　　筆者認為，為促進土地要素隨著人和產(chǎn)業(yè)自由合理流動，一是需要加快構建全國統(tǒng)一的土地要素市場化運行機制，通過市場機制引導土地要素向高效益、高附加值領域流動，實現(xiàn)土地要素在結構、時空上的有效安排，以獲取最佳的經(jīng)濟效益。

　　二是城鄉(xiāng)分割的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的分配不均，使得城市居民和企業(yè)通過享受基礎設施和城市更新帶來的土地價值升值進行消費升級，而農民集體則被排除在此輪經(jīng)濟增長之外，這種分割的土地市場阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，各地需要加快構建城鄉(xiāng)土地增值收益分配機制，確保土地所有者、使用者以及政府等相關利益方在土地增值過程中能夠公平分享收益，從而激發(fā)各方參與土地要素流動的積極性。

　　(作者張安錄為教育部“長江學者”特聘教授，華中農業(yè)大學公共管理學院教授、博導，鄒起鑫供職于南昌航空大學環(huán)境與化學工程學院)