高培勇：將建立和健全現(xiàn)代財稅體制進行到底
發(fā)稿時間：2024-10-10 14:29:26 來源：《中國工業(yè)經(jīng)濟》
黨的二十屆三中全會將深化財稅、金融等重點領域改革作為進一步全面深化改革的重要內(nèi)容加以全面部署。特別是其中的財稅體制改革，在此前舉行的中央經(jīng)濟工作會議和全國“兩會”上，還被賦予了一個特殊的稱謂——新一輪財稅體制改革。在進一步全面深化改革的框架下，新一輪財稅體制改革往什么方向走，這無疑是一個帶有根本性的問題。就此談幾點體會。
必須首先回答的一個前置性問題是，新一輪財稅體制改革的邏輯起點：由何處起步？或在什么樣的基礎上啟動？
毋庸置疑，從黨的十八屆三中全會到黨的二十屆三中全會，從圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而全面深化改革，到圍繞中國式現(xiàn)代化而進一步全面深化改革，財稅體制改革都是作為一個重要組成部分來謀劃和部署。既然是其中的一個重要組成部分，財稅體制改革的邏輯起點，就要從局部和整體的結合上去理解。
從全面深化改革到進一步全面深化改革，都屬于全面的改革，而非局限于某一領域、某一方面的改革。其突出特點就在于“全面”二字——覆蓋了經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革，以及國防和軍隊改革、黨的建設制度改革等各個領域、各個方面。既然是全面的改革、涉及所有領域的改革，圍繞其推進就需要統(tǒng)籌安排，也就由此有了改革的總目標——最終是為了什么、要取得什么樣的整體結果——這個問題。
黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革提出的總目標是，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的二十屆三中全會圍繞進一步全面深化改革提出的總目標，在此基礎上添加了“繼續(xù)”二字——“繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?？梢园l(fā)現(xiàn)，在總目標問題上，黨的十八屆三中全會和黨的二十屆三中全會、全面深化改革和進一步全面深化改革一脈相承。
黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革作出的財稅體制改革部署，主要涵蓋了預算制度、稅收制度、中央與地方財政關系和分配制度四個方面。黨的二十屆三中全會圍繞進一步全面深化改革作出的財稅體制改革部署，同樣是從預算制度、稅收制度、中央與地方財政關系和分配制度四個方面出發(fā)的，只不過在涉及目標導向的具體表述上略有不同。
從“改進預算管理制度”到“健全預算制度”，從“完善稅收制度”到“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度”，從“建立事權和支出責任相適應的制度”到“建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”，從“完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制”到“完善稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機制”，是其間所發(fā)生的變化。也可以發(fā)現(xiàn)，在財稅體制改革部署涉及的內(nèi)容和結構問題上，黨的十八屆三中全會和黨的二十屆三中全會、全面深化改革和進一步全面深化改革一脈相承。
將新一輪財稅體制改革置于進一步全面深化改革的歷史背景下，并且，將“新一輪”和“進一步”這兩個關鍵詞對接起來，便可以清晰地看到，無論是進一步全面深化改革，還是作為進一步全面深化改革組成部分的新一輪財稅體制改革，都絕非從零開始或另起爐灶——既不是從零開始而啟動一項新工程，也不是另起爐灶而開辟一個新戰(zhàn)場，亦不是把已經(jīng)或曾經(jīng)做過的事情重新做一遍。
這意味著，進一步全面深化改革是在黨的十八屆三中全會所部署的全面深化改革成果基礎上的“進一步”，新一輪財稅體制改革也是在作為全面深化改革重要組成部分的深化財稅體制改革成果基礎上的“新一輪”。
由此觀之，無論是進一步全面深化改革還是新一輪財稅體制改革，其邏輯起點，都可追溯至黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。
只有站在這一新的歷史起點上，只有在此基礎上繼續(xù)前行，接續(xù)奮斗，才成其為“進一步”全面深化改革，也才能成其為“新一輪”財稅體制改革?？梢哉f，新一輪財稅體制改革既是黨的十八屆三中全會以來全面深化改革的實踐續(xù)篇，也是新征程推進中國式現(xiàn)代化的時代新篇。
這是一個非常重要的認識。它提醒我們，從黨的十八屆三中全會到黨的二十屆三中全會，財稅體制改革是連續(xù)的，而非斷裂的。新一輪財稅體制改革既有繼承性，又有創(chuàng)新性，是在繼承基礎上實現(xiàn)的創(chuàng)新。
所以，站在根據(jù)黨的十八屆三中全會精神部署且寫入了“十四五”規(guī)劃的財稅體制改革目標——“建立現(xiàn)代財稅體制”——肩膀之上，以更高的站位、更廣的視野、更大的格局作出新的戰(zhàn)略謀劃，實施新的戰(zhàn)略舉措，是新一輪財稅體制改革唯一契合邏輯和規(guī)律的選擇。
很有必要回溯一下現(xiàn)代財稅體制的來龍去脈。通常所說的財稅體制，是指用以規(guī)范政府收支及其運行的一系列制度安排的統(tǒng)稱。賦予財稅體制建設“現(xiàn)代”意義，以“現(xiàn)代”二字前綴財稅體制、標識財稅體制改革方向，并最終以“現(xiàn)代財稅體制”冠名中國財稅體制，則始于黨的十八屆三中全會。
2013年11月，黨的十八屆三中全會在圍繞財政定位作出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一具有劃時代意義論斷的同時，明確提出“建立現(xiàn)代財政制度”。從那以后，黨的十八屆五中全會、黨的十九大以及黨的十九屆四中全會一直沿用了“建立現(xiàn)代財政制度”這一提法。
進入2020年，面對全面建成小康社會勝利在望和開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新形勢、新任務，圍繞“十四五”規(guī)劃布局，“建立現(xiàn)代財政制度”的提法逐步演化為“建立現(xiàn)代財稅制度”和“建立現(xiàn)代財稅體制”。
2020年5月18日頒布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，將“建立現(xiàn)代財政制度”的提法調(diào)整為“建立現(xiàn)代財稅制度”。
時隔4個月之后，2020年10月29日黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，又以“建立現(xiàn)代財稅體制”替代了“建立現(xiàn)代財稅制度”。
2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，正式啟用“現(xiàn)代財稅體制”一詞，并據(jù)此繪制了建立現(xiàn)代財稅體制行動藍圖。
黨的二十屆三中全會圍繞深化財稅體制改革的部署雖沒有直接引用“現(xiàn)代財稅體制”一詞，但從目標導向到內(nèi)容結構，都是循著黨的十八屆三中全會的邏輯展開的。換言之，黨的十八屆三中全會以來，圍繞建立現(xiàn)代財稅體制所實現(xiàn)的一系列突破性進展、所取得的一系列標志性成果，是新一輪財稅體制改革的邏輯起點。
認識到現(xiàn)代財稅體制旨在匹配的是現(xiàn)代國家治理而非傳統(tǒng)國家治理，集中體現(xiàn)的是現(xiàn)代財政文明而非傳統(tǒng)財政文明，只有站在我們已經(jīng)達到的國家治理和財政文明高度，而非既往或曾經(jīng)達到的國家治理和財稅文明高度基礎之上，才能將財稅體制改革繼續(xù)推向前進。就此而言，完整而準確地把握現(xiàn)代財稅體制的內(nèi)涵和外延至關重要。
比如，以國家治理的基礎和重要支柱定位財稅，從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)論財稅，從治國理政的意義上論財稅，而不局限于就財稅論財稅或就經(jīng)濟論財稅。
再如，以社會主義現(xiàn)代化國家應有的財稅體制形態(tài)定性現(xiàn)代財稅體制，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)論財稅體制改革，而不局限于就財稅體制改革論財稅體制改革或就經(jīng)濟體制改革論財稅體制改革。
又如，以“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”定義現(xiàn)代財政職能，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明彼此關聯(lián)的現(xiàn)代財政文明出發(fā)論財政職能調(diào)整，而不局限于就財政職能調(diào)整論財政職能調(diào)整或就經(jīng)濟職能調(diào)整論財政職能調(diào)整。
還如，以“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”界定政府間財政關系調(diào)整方向，從權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的原則出發(fā)論中央和地方財政關系，從健全地方稅體系、中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度、地方財政收支體系的維度論完善分稅制財政管理體制。
回過頭來重溫黨的二十屆三中全會關于財稅體制改革的部署，可以十分清晰地看到，新一輪財稅體制改革是圍繞推進中國式現(xiàn)代化需要解決的重大體制機制問題、深層次矛盾和問題而謀劃和部署的，涉及建立和完善現(xiàn)代財稅體制進程中的關鍵點和要害處。換言之，新一輪財稅體制改革就是奔著解決最突出的問題而去的。
——中央和地方財政關系改革。從發(fā)揮中央和地方兩個積極性出發(fā)，圍繞全面落實分稅制財政管理體制中的地方稅源建設、轉(zhuǎn)移支付體系、地方財政管理權限等關鍵點和要害處，作出如下幾方面的相關部署：增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限；完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度；建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制；推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例；研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率，等等。
——稅收制度改革。從健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度出發(fā)，圍繞建立現(xiàn)代稅收制度中的稅制結構優(yōu)化、直接稅體系建設、稅收征管機制等關鍵點和要害處，作出如下幾方面的相關部署：研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度；全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)支持機制；健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅；深化稅收征管改革，等等。
——預算制度改革。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，圍繞健全預算制度中的財政資源統(tǒng)籌、國有資本經(jīng)營預算、預算分配權等關鍵點和要害處，作出如下幾方面的相關部署：加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理；完善國有資本經(jīng)營預算和績效評價制度，強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障；強化對預算編制和財政政策的宏觀指導；深化零基預算改革；統(tǒng)一預算分配權，提高預算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，完善預算公開和監(jiān)督制度；完善權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，等等。
——分配制度改革。從規(guī)范收入分配秩序、規(guī)范財富積累機制出發(fā)，圍繞完善分配制度中的關鍵點和要害處，作出如下幾方面的相關部署：構建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制，健全按要素分配政策制度；完善稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機制；支持發(fā)展公益慈善事業(yè)，等等。
最后需要特別強調(diào)的是，在“新一輪財稅體制改革”這一由9個字組成的專門表述中，最突出的字眼無疑是“新一輪”。恰當把握好“新”和“一輪”兩層含義非常重要。
“新”是相對于“舊”而言，意指新一輪財稅體制改革絕非上一輪財稅體制改革方案的翻版或復制，也絕非既往財稅體制改革進展和成果的再總結、再盤點，而是基于新的改革方向和目標的全新安排，理應站在既往財稅體制改革的肩膀之上謀劃和實施。其關鍵點和要害處在于突出一個“新”字。新一輪財稅體制改革不僅要有新理念、新思路、新戰(zhàn)略，而且要有新舉措、新突破、新氣象。
“一輪”是相對于“零散”而言，意指新一輪財稅體制改革絕非一事一議或零敲碎打型的改革，絕非見招拆招或“東一榔頭西一棒子”，而屬于圍繞總體改革方向和目標的系統(tǒng)性重構，必須實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。其關鍵點和要害處在于突出“系統(tǒng)”二字。與上一輪財稅體制改革一樣，新一輪財稅體制改革不僅要堅持系統(tǒng)觀念，注重系統(tǒng)集成，實行統(tǒng)籌安排，而且要提出統(tǒng)領各方面改革的目標，評估改革的整體效果。
在這一過程中，有兩個方面的關鍵點需要格外注意。一方面，要結合“十四五”規(guī)劃實施狀況評估，系統(tǒng)總結黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革領域取得的一系列進展和成果，劃清新一輪財稅體制改革與既往財稅體制改革的分界線，確保落實落地的新一輪財稅體制改革“名副其實”；另一方面，要站在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程這一新的更高歷史起點上，深入學習貫徹習近平總書記關于全面深化改革的一系列新思想、新觀點、新論斷，緊緊圍繞推進中國式現(xiàn)代化進一步全面深化改革，確保習近平新時代中國特色社會主義思想貫穿于新一輪財稅體制改革的全過程和各領域。
這就恰如一場接力賽跑。如果說黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革而部署的財稅體制改革旨在建立現(xiàn)代財稅體制，那么，在經(jīng)歷了近十一年改革進程之后的今天，黨的二十屆三中全會圍繞進一步全面深化改革而部署的財稅體制改革，則須以此為基礎，再上一個臺階——建立和健全現(xiàn)代財稅體制。
植根于現(xiàn)代財稅體制框架，圍繞推進中國式現(xiàn)代化這一最大的政治，聚焦經(jīng)濟建設這一中心工作和高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務，將建立和健全現(xiàn)代財稅體制進行到底，既是新一輪財稅體制改革必須履行的歷史使命，更是新一輪財稅體制改革的根本出發(fā)點和落腳點。（作者系中國社會科學院學部委員，經(jīng)濟學博士）
