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　　1994年分稅制改革，被評(píng)價(jià)為里程碑式的大手筆。從分灶吃飯的“行政性分權(quán)”，推進(jìn)到了分稅制為基礎(chǔ)分級(jí)財(cái)政的“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控機(jī)制，和后來(lái)中央強(qiáng)調(diào)的“國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化”，奠定了非常重要的制度安排支撐條件。

　　十八屆三中全會(huì)謀劃全面深化改革的“60條”文件里面，特別明確地說(shuō)，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。當(dāng)時(shí)的時(shí)間表上，是說(shuō)這套改革要于2020年取得決定性成果，而對(duì)于財(cái)政方面的要求，則是要提前到2017年取得決定性成果。后來(lái)由于實(shí)際的進(jìn)程并不如愿。

　　如果說(shuō)分稅制正確處理中央與地方的關(guān)系，正確，但是遠(yuǎn)非全面，1994年改革是同時(shí)解決三大關(guān)系如何三位一體化正確處理。分稅制形成框架以后，政企關(guān)系是所有的企業(yè)不論大小，不看經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不講隸屬關(guān)系，不排行政級(jí)別，在稅法面前一律平等，該交國(guó)稅依法交國(guó)稅，該交地方稅依法交地方稅，終于刷出了所謂各種企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的一條起跑線，關(guān)鍵性制度變革的歷史意義是非常重要的。所以從全局來(lái)看，1994年分稅制改革的歷史貢獻(xiàn)，首先是政企關(guān)系上。

　　第二條是中央地方間，1994年以后進(jìn)入沒(méi)有“體制周期”的狀態(tài)，擺脫了過(guò)去幾十年反復(fù)出現(xiàn)的“放亂收死”循環(huán)。中央和省代表的地方之間沒(méi)有必要藏著掖著了，消解了原來(lái)的“貓捉老鼠”式博弈的不良循環(huán)，也遏制了市場(chǎng)分割、地方保護(hù)、嚴(yán)重重復(fù)建設(shè)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向。

　　但要指出，理順?lè)侄愔企w制關(guān)系方面的一大問(wèn)題，是三十年來(lái)，省以下一直沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。以各地體制文件為依據(jù)：有的明確規(guī)定省以下不搞分稅制，是總額分成，更多地方是按照稅種分成，地方可以拿到的共享稅比如增值稅對(duì)半分里自己這一半，在省以下各級(jí)間怎么分，各個(gè)地方五花八門。一定要說(shuō)清楚，是省以下分稅制不能真正貫徹落實(shí)，仍然沿用過(guò)去知道會(huì)毛病百出的分成制，帶來(lái)了基層困難、隱性負(fù)債和土地財(cái)政短期行為的很重要的成因。

　　第三條，是1994年分稅制改革給出了相對(duì)規(guī)范的框架，把原來(lái)碎片化的個(gè)人所得稅合在一起，形成比較規(guī)范的個(gè)人所得稅。

　　新一輪的財(cái)稅配套改革服務(wù)全局，大方向上我認(rèn)為首先應(yīng)該形成一個(gè)共識(shí)，即充分肯定和堅(jiān)持1994年分稅制改革基本制度成果，認(rèn)清仍然困擾我們的基層財(cái)政困難、土地財(cái)政短期行為，地方隱性負(fù)債等等問(wèn)題的根源，決不在于分稅制，而在于分稅制“橫向到邊，縱向到底”的深化改革不到位，特別是省以下分稅制亟待結(jié)合財(cái)政層級(jí)扁平化和結(jié)合地方稅體系打造，來(lái)尋求真正落地。

　　新一輪改革，必須堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制大方向，這在現(xiàn)實(shí)生活中間其實(shí)是有挑戰(zhàn)性的。咱們可以說(shuō)得直率一點(diǎn)：二十大之前有人提出要以“人民經(jīng)濟(jì)”取代和救贖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也有所謂著名三農(nóng)學(xué)者專門講人民經(jīng)濟(jì)幾大特征，說(shuō)起來(lái)全都是舊體制那一套，什么在地性、獨(dú)立性、綜合性，光講一面之詞，最后的底牌是全民所有制——其實(shí)改革中早就挑明了的，過(guò)去名為全民所有制，實(shí)際是產(chǎn)權(quán)懸空虛置的——當(dāng)時(shí)真的不知道是什么來(lái)頭，等到電視直播二十大現(xiàn)場(chǎng)，中央政治報(bào)告要求堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打造高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我們研究者心里才一塊石頭落了地。

　　新一輪財(cái)稅改革的總體思路，還是要明確一個(gè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，既然是堅(jiān)持和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)洽的分稅制，在合理定位各級(jí)政府職能，力求實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變達(dá)標(biāo)的前提之下，要配合政府層級(jí)扁平化和大部制取向下的機(jī)構(gòu)整合的精簡(jiǎn)化，建立扁平化以后的三級(jí)財(cái)政層級(jí)框架。

　　扁平化在前已經(jīng)有鋪墊，一般都實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)縣管，等于把鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政看作縣級(jí)預(yù)算下管的預(yù)算單位，不用再給它配稅基，也不用考慮配金庫(kù)了。再上面的扁平化舉措，就是浙江經(jīng)驗(yàn)——市縣行政不同級(jí)，但財(cái)政可以同級(jí)。市和縣放在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)省說(shuō)話搭體制，這樣一來(lái)就形成了財(cái)政省直管縣的浙江經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際運(yùn)行表明非常有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展——實(shí)際也就是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也非常有利于減少行政層級(jí)以后使信息中間損耗減少。中央和財(cái)政部都要求浙江經(jīng)驗(yàn)推到全國(guó)，但實(shí)際上迄今很多地方還只是試點(diǎn)，沒(méi)有全面鋪開。中央文件還曾經(jīng)說(shuō)，有條件的地方可以試行省直管縣的行政體制，而后全國(guó)只有廣東順德一地有文件依據(jù)地實(shí)行行政的省直管縣，但是后來(lái)也無(wú)疾而終，經(jīng)驗(yàn)無(wú)從總結(jié)了。

　　扁平化三級(jí)框架之下，首先按照一級(jí)政權(quán)有一級(jí)合理事權(quán)的原則，最后達(dá)到所有各級(jí)事權(quán)的清晰的一覽表全景圖，再落實(shí)到支出責(zé)任的細(xì)致化、精準(zhǔn)化、可操作。主要是把中央和地方必須共同承擔(dān)的公共交通體系建設(shè)、醫(yī)療保障、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)諸如此類的大類職責(zé)陸續(xù)以文件說(shuō)清楚，怎么樣共同承擔(dān)。再后面就是財(cái)權(quán)問(wèn)題，這涉及怎么打造地方稅體系，這么多年地方稅體系還不成型。再跟著的，應(yīng)該是一級(jí)產(chǎn)權(quán)，這個(gè)事情也已有基本的框架，從中央級(jí)國(guó)資委，到下面的國(guó)資局和國(guó)資辦，也可以納入三級(jí)框架。后面再有一級(jí)舉債權(quán)，現(xiàn)在的情況是中央和省都有舉債權(quán)了，以后不排除市縣級(jí)，比如從蘇州開始，也開始比照對(duì)省的方式，給它相對(duì)清晰的舉債權(quán)。

　　預(yù)算方面現(xiàn)在已經(jīng)走到了相對(duì)獨(dú)立、但是相互協(xié)調(diào)的四本預(yù)算形成的體系，可以認(rèn)為是一種特定的復(fù)式預(yù)算，未來(lái)主要是怎樣進(jìn)一步完善、有效協(xié)調(diào)的問(wèn)題。后面應(yīng)該再加上中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，還有必要、合理的輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付。中央和省兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付已在不斷豐富，搞的還比較花哨，有歷史遺留下來(lái)的，有新建立的，省以下各個(gè)地方更是各自有差別，但應(yīng)允許有一定差異性。中央的轉(zhuǎn)移支付，要按一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類討論各自怎樣優(yōu)化。

　　大家都講“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”，樓繼偉部長(zhǎng)曾指出這一表述不準(zhǔn)確，我認(rèn)為可以說(shuō)事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)，因?yàn)閲?yán)格講匹配還做不到，同樣是一種稅基配置，各個(gè)地方稅收豐度卻不一樣，講稅基配置與事權(quán)的順應(yīng)就可以了。加上轉(zhuǎn)移支付，到了支出責(zé)任的環(huán)節(jié)，財(cái)力應(yīng)該跟支出責(zé)任相匹配。