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一、中國共產(chǎn)黨基層治理探索的歷史進程

(一) 組織化時期(1921—1978年)

長期以來，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會在漫長的定居農(nóng)耕中，逐漸由一個家庭發(fā)展成一個生于斯、長于斯、死于斯的家族性村落，進而形成了極具認同感、歸屬感的宗族。在家庭財產(chǎn)制和姓氏繼承上，中國鄉(xiāng)土社會依托分家析產(chǎn)制和姓氏隨父姓，不斷在制度上鞏固和強化家族利益、血統(tǒng)正宗和祖先崇拜。因此，我國的基層社會是一個典型的家族社會，家族內(nèi)部成員之間呈現(xiàn)出高度的同質(zhì)性和凝聚力，家戶構(gòu)成人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活的基本單位，然而，“中國人的團結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴張到國族”，分散、自給自足的小農(nóng)使得其自然屬性有余而社會屬性不足，各個家庭、家族、村落之間呈現(xiàn)出高度的分散性，彼此間缺乏有機聯(lián)系，孫中山先生將其喻為“一盤散沙”。

無論是對封建帝國治理還是現(xiàn)代國家建構(gòu)而言，實現(xiàn)將離散性、分散化的基層社會組織、動員起來都至關(guān)重要。因為對內(nèi)而言，缺乏凝聚性、向心力的社會就不可能集中力量辦大事，難以應對重大風險與挑戰(zhàn)；對外而言，缺失組織動員能力的社會也無法抵御外敵入侵。因此，自20世紀以來，不論是清政府，還是國民政府，都試圖將國家機器下沉到鄉(xiāng)村，以期從鄉(xiāng)村汲取財政來源和維護統(tǒng)治穩(wěn)定，但由于未能真正獲得農(nóng)民支持，國家機器向鄉(xiāng)村的滲透反而侵蝕和削減了其自身的力量，最終陷入內(nèi)卷化困境。中國共產(chǎn)黨成立后，為了有效動員和組織農(nóng)民參與到革命中，通過了一系列組織方式將四分五裂、“一盤散沙”的中國組織起來，實現(xiàn)了民族獨立。在該時期，黨對基層社會的“組織化”大概分為兩個階段:

1．革命時期的組織化探索階段 (1921—1949年)

現(xiàn)代化國家的建構(gòu)肇始于辛亥革命，但對基層社會進行重組、整合的歷史任務卻是由中國共產(chǎn)黨完成的?；谧陨砹α亢蛯r(nóng)民階級的認識，中國共產(chǎn)黨革命走一條“農(nóng)村包圍城市”的道路，保證黨在鄉(xiāng)村廣泛進行組織動員以獲得依靠力量，但長久以來鄉(xiāng)村是一個基于血緣、宗親的家族社會，黨對鄉(xiāng)村社會的組織動員困難重重。正如毛澤東所說:“黨在村落中的組織，因居住關(guān)系，許多是一姓的黨員為一個支部，支部會議簡直同時就是家族會議。”為了將農(nóng)民組織動員起來進行革命，黨逐漸探索出對鄉(xiāng)村社會進行“階級化”的方式，通過“劃成分”“戴帽子”等措施強化農(nóng)民的階級意識和階級身份，實現(xiàn)了對農(nóng)民的組織動員。

具體而言，一是推行土地革命。土地革命是一場黨對農(nóng)村社會土地關(guān)系和土地資源的再分配，通過將農(nóng)民細分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)等階級成分，并隨著革命形式的需要適時調(diào)整土地政策，為我黨贏得和動員農(nóng)民提供了堅實基礎(chǔ)。二是重新組織鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)，并突出農(nóng)民在基層治理中的主體作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會主要依靠鄉(xiāng)紳維系，但近代以來該模式受外來因素的多重擠壓而逐漸式微。為了與農(nóng)民建立起穩(wěn)定的關(guān)系，我黨一直探索打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，蘇維埃政權(quán)、抗日民主政權(quán)等都是中國共產(chǎn)黨依托民主統(tǒng)一戰(zhàn)線重組鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)、發(fā)揮農(nóng)民在基層治理中主體性作用的積極探索。三是探索建立以黨組織、政權(quán)組織和農(nóng)民協(xié)會為核心的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡，使黨組織有機嵌入基層治理結(jié)構(gòu)中，進而從根本上改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“一盤散沙”的局面，提升了中國共產(chǎn)黨組織和動員鄉(xiāng)村社會的能力。

2．組織化的高度完善階段(1949—1978年)

中華人民共和國成立后，擺在黨面前的一大重要難題就是如何在一個農(nóng)業(yè)國家的基礎(chǔ)上建立起現(xiàn)代化工業(yè)體系。中國共產(chǎn)黨繼承前一階段的革命思維、革命邏輯，開始了對基層治理的實踐，我國社會逐漸進入高度組織化階段。

（1）城市基層治理的單位制。1949年中國共產(chǎn)黨接管城市后，廢除了民國時期延續(xù)已久的保甲制，在城市通過軍管會、工作隊等維持社會秩序，并逐步建立起居委會制度。1954年，全國人大一屆四次會議通過《城市居民委員會組織條例》明確了居委會的功能與范圍，到1956年，全國建立健全居民委員會的工作基本完成，但為了有效組織、整合城市基層社會，合理調(diào)配資源，促使城市日常生活和管理步入正軌，黨進行城市治理仍主要通過單位制。這種單位制現(xiàn)象雖然與革命年代的軍事組織經(jīng)驗和傳統(tǒng)家族制度有關(guān)，但在根本上是源于現(xiàn)代國家建構(gòu)所面臨的兩大基本壓力: 一是“一盤散沙”的總體性危機，從晚清到國民政府，中國社會陷入不斷的外敵入侵、軍閥混戰(zhàn)、社會離散的陣痛之中，結(jié)束混亂、恢復秩序成為新政權(quán)的首要課題；二是后發(fā)國家趕超發(fā)展戰(zhàn)略的需要，如何將分散、稀缺的資源迅速集中整合起來并投入國家現(xiàn)代化建設的關(guān)鍵領(lǐng)域中，也成為新政權(quán)面臨的首要壓力。單位制既是一種高效率、組織化的社會動員機制，也是一種依托于公權(quán)力的社會資源分配機制。在單位制下，黨通過城市中的各類單位組織實現(xiàn)了對社會資源的分配，又借助高度行政化的城市單位組織將大量原子化、離散化的群眾組織投入各類政治運動中。這既滿足了國家工業(yè)化戰(zhàn)略對資源的需要，又在維持城市民眾基本生存的同時，將黨和國家的觸角延伸到城市的各個領(lǐng)域和各個方面。國家通過掌控和壟斷全部的稀缺資源、利益和機會控制著單位，單位再利用自身資源控制著城市成員個體，國家與政府通過單位對基層社會的有效控制與整合，形成了“黨—單位—個人”的組織管控鏈條，進而實現(xiàn)黨對城市基層社會的高度組織化。

（2）農(nóng)村基層治理的集體制。1949年后，為了有效整合分散的農(nóng)村社會、鞏固新生的國家政權(quán)，黨通過土地改革、集體化改造、政黨下鄉(xiāng)等三大組織化方式，推動國家對農(nóng)村基層社會的政治整合。

第一，土地改革。土地問題歷來是國家治理的根本問題。中華人民共和國成立后，新解放區(qū)有3億多人口尚未開展土地改革。為消除舊的土地制度，獲得合法性支持，黨通過自上而下派遣工作隊和自下而上成立農(nóng)民協(xié)會，以“訴苦”“清算”等方式有序開展了新解放區(qū)土地改革。在工作隊與農(nóng)民協(xié)會的相互配合與大力推動下，農(nóng)民迅速從地主手中奪得了土地，黨獲得了新解放區(qū)民眾的支持和認同。

第二，集體化改造。雖然土地改革激發(fā)了農(nóng)民對共產(chǎn)黨的認同，但土改之后，由于農(nóng)戶分散經(jīng)營方式和傳統(tǒng)信貸體系的瓦解，土地并未立即轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳粕畹纳a(chǎn)資料。在這種情況下，部分鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)幫工、搭伙等形式的農(nóng)業(yè)互助。這種蘊含著人情關(guān)系邏輯的勞動互助雖然在一定程度上克服了先前分散經(jīng)營的弊端，但也帶來了一系列社會問題?；诖耍覀凕h逐漸開始了在鄉(xiāng)村的集體化改造探索，歷經(jīng)互助組、初級社、高級社，并最終形成人民公社，鄉(xiāng)村社會高度政社合一的組織化體制至此形成。在這種極端集體化形式下，農(nóng)民的個體經(jīng)濟空間基本消失，農(nóng)民被高度集體化、組織化，人們的生產(chǎn)、生活都囊括在集體組織之中。在組織管理上，人民公社實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的制度，依托“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”等三級管理體制，既防止了新政權(quán)出現(xiàn)分散化趨勢，也滿足了國家工業(yè)化體系建設的需要，實現(xiàn)了黨政合一、黨經(jīng)合一的高度組織化和一體化。

第三，政黨下鄉(xiāng)。黨對鄉(xiāng)村社會的整合最初是通過下派工作隊的方式實現(xiàn)，但在中華人民共和國成立后，要將廣闊的中國鄉(xiāng)村整合到國家政權(quán)體系中，僅依靠外部力量的輸入是不夠的。因此，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的組織和整合開始從下派工作隊到組建基層黨組織的邏輯轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變大致原因有二:一是外部力量整合有限；二是農(nóng)民對本土精英具有天然的信服力。此后，黨對鄉(xiāng)村地區(qū)黨員和黨組織的發(fā)展由謹慎轉(zhuǎn)向廣泛發(fā)展，開始強調(diào)在鄉(xiāng)、村普遍建立黨支部。1954年，《關(guān)于第二次全國農(nóng)村工作會議的報告》提出，在沒有黨組織的12萬個新區(qū)鄉(xiāng)村、2萬個老區(qū)鄉(xiāng)村中建立黨組織。此后，又在第一次全國農(nóng)村黨的組織工作會議上要求，在1955年到1957年間再發(fā)展200萬到300萬農(nóng)村新黨員，使農(nóng)村黨員總數(shù)達到600萬至700萬。自此以后，黨組織基本下沉和覆蓋了所有鄉(xiāng)村地，將原先離散化的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村吸納到黨的組織體系之下，為組織和動員鄉(xiāng)村社會奠定了深厚的組織基礎(chǔ)。黨對鄉(xiāng)村社會的滲透和下沉在中國歷史上是絕無僅有的，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的高度組織化。

（二）去組織化時期(1979—2012年)

改革開放以來，為化解高度集中計劃經(jīng)濟帶來的黨政不分、黨社不分問題，我國逐步開始了市場經(jīng)濟體制改革和城鎮(zhèn)化進程推進。黨和國家力量開始從基層社會中“抽離”，政府與企業(yè)、社會之間的關(guān)系逐漸分離，原有的高度黏合的基層治理體制開始轉(zhuǎn)型，我國基層治理進入去組織化時期。

1．城市基層治理從“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變

在這一時期，我國逐漸開始社會主義市場經(jīng)濟改革。這既改變了黨借助單位制所實行的資源分配方式，也削弱了單位制對城市居民的整合功能。一方面，“單位辦社會”的思路和做法被拋棄，黨和政府不再是資源分配的唯一主體，市場和社會力量開始興起，并成為公共服務和社會保障的供給主體；另一方面，單位控制城市居民的功能開始弱化，原子化的個體對單位的依附程度逐漸降低，社會中出現(xiàn)了前有未有的自由活動空間。

此外，該時期城市基層治理體制也經(jīng)歷了從“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。街道和居委會承接了大量從單位制中剝離出來的社會管理、服務職能，街居制重新成為城市基層管理的基本架構(gòu)。1980年，全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處條例》，明確提出街道是市、區(qū)政府的派出機構(gòu)，街居制得以恢復，然而隨著改革的深入和基層群眾服務需求的增加，街居制也陷入職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬的困境。為此，在20世紀80年代末，黨和國家提出了“社會福利社會辦”的思路，先后提出社區(qū)服務、社區(qū)建設等概念，社區(qū)制開始成為我國城市基層社會管理和整合的基本體制。

黨在從城市基層社會的抽離同時，也造成了城市基層治理中的“去組織化”問題。一方面，單位制解體后，社會治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)使得大量社會組織從無到有，并且這些社會組織在黨的政策支持下開始參與到社區(qū)管理和服務中，諸如業(yè)委會、舞蹈隊、合唱團等社區(qū)自組織大量涌現(xiàn)，深刻影響了居民的生活。這些自發(fā)的社會組織處于一種無序、松散、弱組織的狀態(tài)，從而出現(xiàn)了去組織化現(xiàn)象。另一方面，城市社區(qū)居民呈現(xiàn)“弱聯(lián)系”和原子化。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，人口的流動性使得傳統(tǒng)意義上的熟人社會逐漸為基于地緣選擇的陌生人社會所取代?？梢哉f，陌生人社區(qū)已成為當前我國城市社區(qū)的主要形態(tài)。城市社區(qū)的原子化、冷漠化使得基層社會的“去組織化”一直在發(fā)生，導致社區(qū)利益矛盾復雜交錯，成為制約中國城市基層社會發(fā)展的“短板”。

2．鄉(xiāng)村基層治理不斷凸顯村民自治

改革開放后，伴隨著人民公社體制解體，國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村抽離，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了短暫的“治理真空”，經(jīng)濟體制改革的不斷深化助推了鄉(xiāng)村基層治理體制向村民自治體制轉(zhuǎn)型。在這一時期，黨圍繞村民自治體制進行了兩次探索。

（1）立足自然村基礎(chǔ)上的村民自治。隨著人民公社體制的解體，鄉(xiāng)村社會從前期高度集中的社會管理體制中解脫出來。特別是包產(chǎn)到戶改革后，“家戶”重新成為鄉(xiāng)村的基本經(jīng)營組織單位，鄉(xiāng)村社會的分散化、原子化特性也再次凸顯。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)戶自己負責，但鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的基本公共事務和公共秩序卻陷入了“治理真空”狀態(tài)。在此背景下，出于社會治安和基本公共服務需求的考量，廣西壯族自治區(qū)合寨村基于地緣、利益和文化相近的共同體特點，以自然屯為基本單位成立了村民自治組織。這一基層改革的創(chuàng)舉很快得到黨中央的重視，并于1982年新修訂的《憲法》中首次提出“村民委員會”概念，村民自治作為一項正式制度開始在全國范圍內(nèi)廣泛實行。

（2）自治單元的擴大化和行政化。1998年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對將村委會設在自然村的規(guī)定進行了修改，規(guī)定“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設若干村民小組”。這意味著村委會所在的村不再是自然村，而是國家統(tǒng)一管理的建制村。自此，村民自治的實現(xiàn)形式開始從自然村轉(zhuǎn)向建制村，自治單元擴大化。

從整體上講，“鄉(xiāng)政村治”治理體制既保證了農(nóng)村民主政治的發(fā)展，也在一定程度上有利于黨和國家權(quán)力的滲透，但是在實踐中，這一時期的農(nóng)村基層治理“去組織化”卻造成了一系列治理困境。一是基層黨組織的“懸浮化”。公社體制解體后，鄉(xiāng)村社會日益呈現(xiàn)出流動性、多元化的圖景，這使得黨在農(nóng)村基層社會治理中陷入“整合乏力”的處境，既難以對鄉(xiāng)村社會碎片化的價值體系有效進行整合，也難以有效回應基層民眾多元化的服務需求。二是村民自治虛化。從法理上講，村民自治是基層群眾自治組織，但隨著自治單元的擴大，村民參與鄉(xiāng)村公共事務的成本不斷增加，積極性不斷降低。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大量行政性事務下派給村委會，使村民自治在實際運行中成為政府的“一條腿”，村民自治組織的行政屬性加重。三是基層治理的內(nèi)卷化。在這一時期，伴隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，黨對基層治理的策略邏輯開始從資源汲取轉(zhuǎn)向為資源下沉，但包括村干部在內(nèi)的部分精英群體壟斷資源，出現(xiàn)“精英俘獲”問題，引發(fā)大量群體性事件、越級上訪等突發(fā)公共事件，使鄉(xiāng)村社會一度陷入失序狀態(tài)。

（三）再組織化時期(2013年以來)

對于中國這樣的超大規(guī)模后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，強有力的領(lǐng)導權(quán)威既是維系社會基本秩序和社會穩(wěn)定的前提，也是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的應然選擇。正如王岐山所說:“沒有中國共產(chǎn)黨堅強有力的領(lǐng)導，中華民族將是一盤散沙。”如果前一時期局部“去組織化”的態(tài)勢演變成全領(lǐng)域的“去組織化”，基層社會就會再次陷入一盤散沙的局面，黨領(lǐng)導基層社會治理的內(nèi)在邏輯也將無以為繼。面對這些根本性問題，黨采取“以黨帶社”的再組織化策略，加強對基層社會的整合與重組，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導基層治理探索進入再組織化時期。

1．以從嚴治黨提升黨對基層治理的組織力、領(lǐng)導力

一是以高壓姿態(tài)懲治腐敗，增強基層社會的公平性、獲得感，夯實黨領(lǐng)導基層治理的政治基礎(chǔ)。先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，但歷史證明： 任何階級和集團在獲得政權(quán)之后，都會出現(xiàn)“價值弱化”現(xiàn)象，在一定程度上出現(xiàn)背離其原初目標和本質(zhì)屬性的問題。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，在現(xiàn)代化建設和改革的過程中，權(quán)力的腐蝕性始終是困擾黨的重要難題，處理不好極易耗散黨的公信力和執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以從嚴治黨的姿態(tài)高壓反腐，堅持“打老虎”“滅蒼蠅”一起抓，持續(xù)打擊腐敗問題。二是以反對“四風”為抓手，嚴厲整治黨內(nèi)存在的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，整頓黨內(nèi)不正之風。

從一定程度上講，全面從嚴治黨本質(zhì)上就是黨的“再組織化”。一方面，基于基層社會出現(xiàn)的新情況、新問題，中國共產(chǎn)黨不斷加強自我治理，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，其根本目的就是保持黨的純潔性、先進性，以系列剛性制度提升黨內(nèi)部的組織力、凝聚力，實現(xiàn)黨的“組織化”；另一方面，就外部情景而言，“再組織化”是“找回”黨在基層社會中的組織力、領(lǐng)導力、影響力，以保證基層社會秩序可控、治理高效、運轉(zhuǎn)良好。

2．健全基層社會治理體系

黨的十九大報告提出，“加快社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會又增加了兩項內(nèi)容，即民主協(xié)商和科技支撐，完整表述為“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這表明，新時代基層社會治理體制包括黨委、政府、社會組織和居民等四大主體，四者之間相互作用、相互影響，共同構(gòu)成新時代社會治理的主體結(jié)構(gòu)。民主協(xié)商、法治保障、科技支撐構(gòu)成了實現(xiàn)社會治理目標的三條基本路徑。民主協(xié)商能夠讓社會治理各主體基于平等協(xié)商充分表達自身利益和訴求，培養(yǎng)社會治理主體意識，有效化解矛盾和沖突; 法治保障能夠讓社會治理在法律框架內(nèi)有序運轉(zhuǎn)；科技支撐能夠打破社會治理中各主體之間的時空限制，并能夠細分治理單元，充分挖掘和回應居民需求，實現(xiàn)社會治理智能化、精細化。

（1）黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導核心作用是新時代基層社會治理的根本保障。黨在社會治理中的領(lǐng)導核心作用需要通過基層組織來實現(xiàn)，黨的基層組織扎根基層、服務基層，具有參與社會治理的天然優(yōu)勢。在社會治理中，黨的領(lǐng)導核心作用主要體現(xiàn)在“加強”和“改善”兩個方面。面對當前基層社會治理的復雜性以及各類風險的不確定性和疊加性，需要加強黨對基層社會治理的領(lǐng)導作用，充分發(fā)揮黨在政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導、思想領(lǐng)導等方面的力量。加強黨的領(lǐng)導是必要的，改善黨的領(lǐng)導也同樣重要，黨的領(lǐng)導也并非面面俱到，因此，黨組織需要不斷提升和改善自身領(lǐng)導能力和領(lǐng)導水平。

（2）需要正確處理政府、社會組織、居民之間的互動關(guān)系。在當前現(xiàn)實背景下，單純依靠政府提供各類公共服務會加重政府的財政負擔，也會進一步限制社會發(fā)展，出現(xiàn)獨木難支的局面。因此，新時代的社會治理應該在政府與社會之間尋求一條協(xié)同合作的道路，實現(xiàn)政府、社會間的協(xié)同并進。

（3）創(chuàng)新手段方法是基層社會治理體制發(fā)揮效能的重要支撐。當前，社會治理效能受到管理手段落后、方法簡單等制約，對各類突發(fā)公共事件的處置尚未形成有效的常態(tài)化機制，限制了社會治理整體效能的發(fā)揮。雖然在當下的社會治理實踐中，民主協(xié)商、科技支撐都在一定程度上發(fā)揮作用，并取得了顯著成果，如浙江省桐鄉(xiāng)市的“自治、法治、德治”“三治融合”、浙江省的“最多跑一次”改革、江蘇省的“不見面審批”，都在很大程度上提升了民眾的滿足感和幸福感，但是仍需要從根本上提升各治理主體的能力，提高其協(xié)商議事的能力，培育其運用技術(shù)的思維和能力；否則，基層社會治理仍然只是黨和政府對社會的治理。

二、中國共產(chǎn)黨基層治理的主要模式

縱觀基層治理的百年探索，中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)和維護民族獨立、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、處理黨與基層關(guān)系等諸多問題中，形成了一以貫之又具有靈活性、可調(diào)試性的治理模式，體現(xiàn)出強大的政黨治理韌性。

鄉(xiāng)里制、土地制、戶籍制構(gòu)成了封建王朝控制基層鄉(xiāng)村的三個基本維度。在封建時代，受治理能力和治理資源的限制，國家政權(quán)主要負責維持國家基本稅賦和秩序，基層治理則依靠鄉(xiāng)紳、宗族和道德倫理等組織化力量，即“士紳模式”，抑或是黃宗智的“集權(quán)的簡約治理”說，其基本特點就是“皇權(quán)不下縣、縣下惟宗族”。自上而下的政令通過行政體制下達到縣級兩權(quán)為止，縣級以下主要則依靠鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)約等來實行簡約治理，這也就是“雙軌政治”。近代以來，國家政權(quán)出于財稅、秩序等因素的考量，頻頻試圖將國家權(quán)力下沉到基層社會，但這一過程并不順利，國家機器向鄉(xiāng)村的滲透反而成侵蝕和削減國家機器的力量，最終陷入內(nèi)卷化的困境。

只有中國共產(chǎn)黨成立以后，才通過土地改革、集體化改造、政黨下鄉(xiāng)等方式完成了真正意義上的現(xiàn)代國家建構(gòu)，將基層社會有效“組織起來”。這主要表現(xiàn)在三個方面: 一是政黨下鄉(xiāng)。基層治理不再是單純的自治，而是服務于政黨的政治意圖和戰(zhàn)略安排，黨將基層社會高效地組織和動員起來。二是整體性統(tǒng)籌?；鶎又卫聿辉偈?span lang="EN-US">“無為而治”，黨為實現(xiàn)后發(fā)現(xiàn)代化國家“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略，將城鄉(xiāng)基層的資源汲取、社會保障、公共服務供給等都被納入整體性統(tǒng)籌規(guī)劃中。三是規(guī)范化、制度化?；鶎又卫聿辉僦饕蕾囉诘胤叫砸?guī)范，黨將大量制度、規(guī)范下沉到基層社會，將基層社會治理納入制度化、規(guī)范化軌道。而且隨著實踐發(fā)展，新時代基層治理的制度化內(nèi)涵更加豐富，著力建立起“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理新體系。

回顧中國共產(chǎn)黨基層治理的百年探索，從國家與社會的關(guān)系來看，其經(jīng)歷了全能控制模式、黨政主導模式、合作共治模式等三種類型。

（一）全能控制模式

全能控制模式是在黨和國家力量強大，且社會相對獨立性、自治性屬性缺失的背景下出現(xiàn)的基層治理模式。在這種模式下，國家與社會、經(jīng)濟、文化呈現(xiàn)出高度的黏合性，黨社合一、黨經(jīng)合一是該模式的主要特征。強有力的黨和國家機器驅(qū)動著社會運轉(zhuǎn)，社會自主性缺乏或完全喪失，黨和國家?guī)缀鯄艛嗳恐匾Y源，并對基層社會實行全面、嚴格的管控。國家凌駕于社會之上，總體性支配著整個社會，黨和國家的權(quán)力覆蓋基層社會的全方面、各領(lǐng)域。從中華人民共和國成立到改革開放前，我國的基層治理模式就屬于典型的全能控制模式，黨和國家掌管著政治、經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域事務，政黨運轉(zhuǎn)的基本邏輯就是用集體主義消除個體主義，從而將原子化的個體組織動員到國家機器運轉(zhuǎn)中。

（二）黨政主導模式

黨政主導模式是指由黨政力量主導，基層居民和各類社會組織參與，自上而下推行的基層治理模式。黨政主導模式與全能控制模式有一定的相似性，二者都是在“強國家—弱社會”背景下產(chǎn)生的基層治理方式，但不同點在于社會力量的發(fā)育程度差異。二者之間存在一定的延續(xù)性和承接性，換言之，在基層治理中，當個體逐漸從黨和國家的庇護中脫離出來，民眾的參與意識、參與水平在一定程度上提升，而且政黨的治國理政理念也在進行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，基層治理模式就從全能控制模式轉(zhuǎn)向黨政主導模式。

在“強政府—弱社會”的背景下，黨政主導模式是目前我國大部分城鄉(xiāng)基層社會普遍應用的治理模式，該模式具有以下兩個特點: 一是基層公共事務治理的經(jīng)費主要來源于政府撥款；二是政黨和國家有一套自上而下的體系化的組織機構(gòu)負責管理基層公共事務，且這套組織機構(gòu)中的各級組織，是上下隸屬關(guān)系。黨在革命時期的組織化探索、在去組織化時期的基層治理均屬于這一模式。

（三）合作共治模式

合作共治模式是在強社會背景下，國家與社會關(guān)系和力量達到相對均衡的一種狀態(tài)。在各類風險和危機下，黨和政府、社會組織、市場主體和民眾等發(fā)揮各自的組織優(yōu)勢，合作協(xié)同應對復雜的基層治理事務。雖然在黨政主導模式下，民眾和社會組織也會在黨政動員和組織下參與基層公共事務管理，但是這種參與本質(zhì)上是一種弱參與，黨和國家主導基層公共事務的決策與實施，居民和社會組織的參與只是起到輔助性作用。

正是因為黨政主導模式存在諸多結(jié)構(gòu)性缺陷與不足，一種更能發(fā)揮居民參與積極性的合作共治模式成為新時代我國基層治理的優(yōu)先選擇。在合作共治模式中，黨、國家與社會的關(guān)系存在一定的張力與韌性，基層公共事務治理主要由居民和地方性的社會組織來承擔，黨和政府并不直接參與社區(qū)具體事務的治理，而是平穩(wěn)、有序地向社會賦權(quán)，從而使國家與社會之間形成平等、互惠的伙伴關(guān)系。黨的十九大報告提出“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理體制，正是對這一治理模式的回應，然而，合作共治模式的基礎(chǔ)是社會力量的充分發(fā)育，在當下中國基層社會力量發(fā)展稍顯不足的情況下，合作共治模式仍需假以時日。

總之，在領(lǐng)導基層治理的百年探索中，我們黨能夠根據(jù)不同時期、不同階段基層治理的根本任務和主要矛盾，及時、合理地調(diào)適治理內(nèi)容，呈現(xiàn)出鮮明的治理特征(如表1所示)。在這一過程中，黨領(lǐng)導基層治理的自我調(diào)適能力和治理韌性不斷增強，呈現(xiàn)出明顯的調(diào)適性政黨特征。

三、中國共產(chǎn)黨基層治理的內(nèi)在邏輯

回顧中國共產(chǎn)黨百年來基層治理的演進歷程，可以發(fā)現(xiàn)其中有“變”與“不變”:“變”的是黨適應不同歷史發(fā)展階段、不同歷史任務而采取的可調(diào)試性的治理模式；“不變”的是中國共產(chǎn)黨堅決維護民眾權(quán)益、保證基層社會穩(wěn)定和實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的初心。透過基層治理的演進軌跡把握“變”與“不變”的深層邏輯，可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨百年基層治理探索演進的內(nèi)在邏輯。

       （一）堅持以人民為中心的核心價值理念

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了其在推進基層治理發(fā)展中始終堅持以人民為中心的價值追求。從農(nóng)村到城市，再從城市到農(nóng)村，雖然百年來黨探索基層治理的場域重心和歷史任務發(fā)生了變化，但黨堅持以人民為中心的核心價值理念的使命初心始終未變，從而形塑出一個使命政黨的本質(zhì)。中國共產(chǎn)黨百年來基層治理模式的演進正是對人民為中心理念的踐行。無論是組織化時期、去組織化時期還是再組織化時期，黨都始終高度重視民眾主體作用的發(fā)揮，全面推進了基層治理模式的升級發(fā)展，為基層治理演進奠定了深厚的價值底蘊。首先，中國共產(chǎn)黨自成立之初起就提出了將“工農(nóng)勞動者和士兵組織起來”實行社會革命，通過土地改革踐行了“耕者有其田”的理念，并在不斷實踐中將“通過土地政策維護農(nóng)民利益”上升為黨的重要議題。其次，在基層治理中創(chuàng)造和積累了諸多化解社會矛盾的經(jīng)驗與做法，凸顯了民眾在基層治理中的作用。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)組織的“三三制”、中華人民共和國成立后形成的“楓橋經(jīng)驗”以及改革開放以后形成的“民主懇談會”，都是黨在推進基層治理中探索和積累的寶貴經(jīng)驗。

（二）實現(xiàn)了從“農(nóng)村—城市—農(nóng)村”和從資源汲取到資源下沉的治理邏輯轉(zhuǎn)變

近代以來，面對內(nèi)憂外患、一盤散沙的社會現(xiàn)實，如何將中國人民組織起來，實現(xiàn)民族復興、人民幸福成為無數(shù)仁人志士的最高目標?；趯Ξ敃r自身力量和農(nóng)村實際的深刻把握，中國共產(chǎn)黨走上了“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的革命道路。為了將農(nóng)民組織動員起來進行革命，黨逐漸探索出以“劃成分”“戴帽子”為基本手段的階級化方式，強化農(nóng)民的階級意識和階級身份，實現(xiàn)了對農(nóng)民的組織動員。中華人民共和國成立后，面對如何在一個農(nóng)業(yè)國家基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化工業(yè)體系的難題，黨采取了依賴農(nóng)業(yè)資源快速建立現(xiàn)代工業(yè)體系、將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到城市的策略，通過高度集體化、統(tǒng)購統(tǒng)銷等手段，以“剪刀差”的方式將大量農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源汲取到工業(yè)和城市中，以快速實現(xiàn)工業(yè)化城市化發(fā)展，但是也由此形成了城鄉(xiāng)二元格局。改革開放以后，雖然城鄉(xiāng)基層單位制和人民公社體制解體，但農(nóng)業(yè)剩余的分配方式尚未改變。而且在分稅體制改革后，基層社會的各類隱性風險和矛盾開始逐漸凸顯，各類群體性事件、抗爭事件都發(fā)生在這一時期。面對嚴峻的“三農(nóng)”問題，中國共產(chǎn)黨迅速調(diào)整城鄉(xiāng)戰(zhàn)略部署，不斷提升鄉(xiāng)村發(fā)展的主體資格，并在黨的十九大報告中提出了實施“鄉(xiāng)村振興”重大戰(zhàn)略部署，黨的戰(zhàn)略重心又開始從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。

“農(nóng)村—城市—農(nóng)村”的治理邏輯轉(zhuǎn)變，表明中國共產(chǎn)黨進行現(xiàn)代國家建構(gòu)的前期重點主要是穩(wěn)固國家政權(quán)和維持社會秩序，后期重點則是擴展黨的合法性基礎(chǔ)和提升國家治理能力。正是基于上述邏輯，中國共產(chǎn)黨對基層治理的百年探索始終圍繞著國家建構(gòu)進程展開。黨和國家的戰(zhàn)略重心從農(nóng)村到城市、從城市再到農(nóng)村，這一轉(zhuǎn)變過程是有繼承性的，是黨根據(jù)國家建構(gòu)的客觀形勢而進行的政策適應性調(diào)整，體現(xiàn)出一個使命政黨強大的治理韌性。

（三）控制、吸納與激活:中國共產(chǎn)黨基層治理的組織策略

1．在控制層面，中國共產(chǎn)黨首次真正實現(xiàn)了將一盤散沙的中國基層組織起來

在封建王朝治理時期，分散的、自給自足的小農(nóng)社會自然屬性有余而社會屬性不足，各個家庭、家族、村落之間呈現(xiàn)出高度的分散性，難以支撐國家政權(quán)的全面下沉，國家力量基本停留在“皇權(quán)不下縣”層面。晚清政府、國民政府都曾試圖將政權(quán)衍生至鄉(xiāng)村，但均以失敗告終。中國共產(chǎn)黨成立后，通過一系列土地改革、政黨下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)基層單位制和人民公社體制等，將黨的組織有機嵌入基層治理結(jié)構(gòu)中。黨對基層社會的成功治理，不僅在于黨在基層社會建立起現(xiàn)代國家基層政權(quán)組織，關(guān)鍵還在于將黨組織有機嵌入基層治理體制中，從而為動員和組織民眾奠定了深厚的組織基礎(chǔ)。

2．在吸納層面，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了從一個以知識分子為主體的政黨發(fā)展為涵蓋多領(lǐng)域骨干的大黨

中國共產(chǎn)黨成立初期，主要構(gòu)成是知識分子群體，隨著社會主義革命、建設、改革的深入，黨通過政黨、人大、政協(xié)和共青團、工會等人民團體不斷擴大吸納范圍。改革開放以前，中國共產(chǎn)黨對黨員的吸納雖然經(jīng)歷了從謹慎向大發(fā)展的轉(zhuǎn)變，但黨的吸納范圍仍主要局限于工、農(nóng)、兵群體。改革開放后，隨著私營企業(yè)主、農(nóng)民工、技術(shù)人員等新階層不斷涌現(xiàn)，黨根據(jù)社會結(jié)構(gòu)的變化，不斷將各行業(yè)骨干人員及時有序地吸納進黨組織之中，中國共產(chǎn)黨黨員人數(shù)也從建黨之初的57人拓展到2020年的9, 191萬人。中國共產(chǎn)黨強大的吸納能力在創(chuàng)造政治認同、維護基層社會穩(wěn)定等方面起到了至關(guān)重要的作用。

3．在激活層面，中國共產(chǎn)黨在尊重基層治理主體性的基礎(chǔ)上，通過整合基層資源、吸納社會組織協(xié)同合作治理的方式，確?；鶎又卫淼幕盍?span lang="EN-US">

在基層治理中，中國共產(chǎn)黨不斷加強黨建對基層社會的引領(lǐng)，提升了基層治理整體水體平。首先，通過整頓渙散無力的基層黨組織，遵循賦權(quán)增效的邏輯提升了黨對基層的領(lǐng)導力、組織力和影響力，鞏固黨的合法性基礎(chǔ)；其次，通過吸納多方主體參與基層治理，構(gòu)建起基層社會治理網(wǎng)絡，以“組織起來”的邏輯確保了基層治理的活力和暢通。

四、新時代中國共產(chǎn)黨基層治理的著力點

面對新情況、新問題，新時代中國共產(chǎn)黨基層治理應著力處理以下關(guān)系:

第一，統(tǒng)籌黨建與基層治理的關(guān)系。從部門職能來看，黨建屬于組織部門的工作，社會治理屬于政法委、民政部門的工作，由組織部門牽頭黨建引領(lǐng)，將黨建與基層社會治理有機結(jié)合起來，抓服務、抓治理、抓黨建，是新時代基層治理的一大特色。應對黨建與基層社會治理的關(guān)系進行厘清:首先，黨建引領(lǐng)是基層社會治理的基礎(chǔ)前提。在當前基層治理充滿復雜性和風險不確定性的背景下，黨以超強的領(lǐng)導權(quán)威嵌入基層社會治理，既有合理性也有必要性，這也是黨的十九屆四中全會的明確要求。其次，黨對基層社會的領(lǐng)導并不意味著黨組織包攬一切。黨的領(lǐng)導應主要集中在政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)方面，通過加強和改善黨對基層社會的領(lǐng)導，及時收集和回應基層群眾需求，將黨的組織意圖通過民主協(xié)商、多元合作轉(zhuǎn)換為基層群眾的一致行動。

第二，調(diào)適權(quán)威、規(guī)則下沉與基層治理靈活性、積極性的關(guān)系。在當前資源下沉背景下，黨和國家為規(guī)范基層資源使用，將大量程序化、規(guī)范化的監(jiān)督、考核下沉到基層工作中，但這一規(guī)范需松弛有度，自上而下的規(guī)范過于詳細、具體就會造成基層治理的活力不足。當前，在基層治理中主要存在的問題是上級要求標準過高、內(nèi)容過于具體，這就造成了基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，導致基層治理的嚴重內(nèi)卷化。因此，必須在規(guī)則下沉和基層治理積極性、主動性之間不斷調(diào)適，以求得適度的平衡。

第三，尋求行政推動與激活內(nèi)生發(fā)展機制之間的平衡。在“強政府—弱社會”治理現(xiàn)狀下，行政推動模式對于實現(xiàn)基層治理無疑具有重要作用，但片面的行政推動也會誘使基層政府出于政績考量而與基層組織形成利益共同體，從而產(chǎn)生基層社會發(fā)展中的“樣板工程”、為應付過頻督查的“處處留痕”等形式主義問題。因此，在基層治理中應積極嘗試建立一種合作共治模式，憑借黨強大的組織動員能力，讓基層治理中的政府、居民、社會組織、市場主體等多方力量參與到基層治理中，并對基層治理中的各項公共事務進行平等、理性的協(xié)商交流，從而激發(fā)基層社會自身的內(nèi)生發(fā)展活力，重新發(fā)現(xiàn)被遮住的治理主體，實現(xiàn)多主體在基層社會發(fā)展中由“理性協(xié)商”向“合作行動”轉(zhuǎn)變，從而真正實現(xiàn)基層善治。

（作者系東北大學文法學院教授）