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　　戶改為何遭遇反對

　　最近，一則市長反對戶籍改革的新聞在媒體上廣為傳播。大致內(nèi)容是這樣，由國家發(fā)改委組織的國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調(diào)研。調(diào)研課題涉及農(nóng)民工融入城市化的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動以及戶籍制度改革等。其中，在調(diào)研戶籍制度時，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對。”

　　為什么戶籍改革會遭遇市長們的反對？一個重要的原因是因為戶籍改革給當?shù)卣鶐淼某林刎摀Ｒ驗橹袊膽艏⒎侵皇且粋€人口統(tǒng)計的工具，而是居民享受基本公共服務(wù)的依據(jù)，教育、醫(yī)療、社會保障等各個方面都和戶籍緊密相關(guān)。所謂的戶籍改革，要求地方政府放開戶籍，實際上就是要求地方政府給居住在本地的居民實施公共服務(wù)均等化，而不再是以戶籍為標準來劃分公共服務(wù)的受眾。

　　天下沒有免費的午餐，給非本地戶籍居民提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，自然需要當?shù)卣木揞~財政支出。那么，這些成本是多少？據(jù)中國發(fā)展研究基金會于2010年在《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》中所指出，中國當前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。對于地方政府來說，在國家沒有統(tǒng)一取消戶籍政策之前，維持當前的戶籍制度——也就是建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的基本公共服務(wù)體系當然是一個理性的選擇，不需要為那些在本地就業(yè)和生活的外來務(wù)工者提供公共服務(wù)，卻可以從他們在本地的工作中獲得稅收，只享受收益卻不需要承擔成本，這是一件非常劃算的買賣。

　　事實上，不僅僅是市長們反對，那些本地市民也反對給非戶籍人口提供公共服務(wù)。今年年初，網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)流傳著一個上海年輕母親寫給市長韓正的一封信，其主要內(nèi)容就是要求上海市政府反省目前讓外來務(wù)工子女在本地免費獲得教育的政策，認為“外來人員子女入學(xué)分享了上海本來有限的資源”。是的，2011年上海常住人口達到2347.46萬人，其中外來常住人口達到935.36萬人，已占常住人口總量的四成。這些外來人口及其子女都要在本地享受教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，自然會對本地的財政帶來極大的壓力。

　　反對的理由值得推敲

　　但是，不給非戶籍人口提供公共服務(wù)的理由真的有利于保護本地戶籍居民的利益嗎？在我看來是值得推敲的。給非戶籍的常住居民提供均等的公共服務(wù)，并不會增加本地居民的負擔，而是一個讓雙方都得利的帕累托改進。

　　首先，給非戶籍人口提供公共服務(wù)有利于糾正公共服務(wù)中的資源錯配，從而保護本地居民的利益。如前所述，地方基本公共服務(wù)的規(guī)模是由當?shù)貞艏丝诘囊?guī)模所決定，以醫(yī)療為例，盡管那些非戶籍人口無法享受和本地居民一樣的公共服務(wù)，但是這并不意味著這部分人一旦生病就不能在本地治療。相反，在絕大多數(shù)情況下的看病求醫(yī)都是在工作地進行，這意味著他們必須加入到和戶籍人口爭奪資源的斗爭中來。

　　還是以上海為例，最近幾年來非滬籍人口在上海分娩的人數(shù)日益增多，引起滬籍居民的強烈不滿。數(shù)據(jù)顯示，2011年，上海分娩人數(shù)約為20.3萬，本地戶籍約占47%，外地戶籍約占53%。醫(yī)院的床位是以戶籍人口為依據(jù)進行配置，但是需求者則是面對常住人口。在供給和需求不匹配的情況下，本地居民的利益當然會受到損害。相反，如果床位數(shù)是以常住人口的規(guī)模進行配給，那么還會出現(xiàn)目前擁擠的看病難問題嗎？顯然，這個道理不僅僅適用于醫(yī)院，同時還適用于教育等領(lǐng)域。

　　其次，目前不斷老齡化的大城市需要外來人口為其繳納社保。一個城市中非戶籍人口和戶籍人口對公共服務(wù)的需求是不太一致的：非戶籍人口主要集中在醫(yī)療和子女教育，幾乎沒有養(yǎng)老的需求；而對本地戶籍居民來說，雖然教育和醫(yī)療的需求經(jīng)常會引發(fā)與非戶籍居民的利益沖突，但是真正構(gòu)成對戶籍居民最大壓力的并不是教育和醫(yī)療，而是養(yǎng)老。只不過前者是直接能觀察到，而后者更加隱蔽。

　　戶改緩解地方老齡化壓力

　　2011年上海戶籍人口中60歲及以上老年人口占總戶籍人口的23.4%，而到2015年末，滬籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近30%。老齡化對上海構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)，在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金體系下，由于沒有足夠的適齡人口來繳納社保，導(dǎo)致養(yǎng)老金體系缺口龐大，2010年上海市本級財政向養(yǎng)老金系統(tǒng)填補將近100億元的缺口，而在2007年則為49.81億元。隨著人口老齡化越來越嚴重，這個壓力只會增加而不會緩解。

　　如何緩解這個壓力？在我看來，最為可行的辦法就是吸納更多的年輕人加入到繳費體系中來。毫無疑問，在這個城市就業(yè)的非戶籍人口是一個非常好的群體，他們年輕且基數(shù)龐大——據(jù)上海市人口委的統(tǒng)計，近1000萬上海非戶籍人口的平均年齡大約為31.6歲，實際上從2009年開始的上海居住證制度在某種程度上有這種意思。但是居住證制度的弊病也很明顯，那就是門檻太高，一般都需要大學(xué)文化——完全忽視了那些數(shù)量龐大的、在非正規(guī)部門的就業(yè)人口，絕大多數(shù)的外來務(wù)工人員并不繳納社保。同時，居住證制度辦理過程中也存在諸多不便，享受的服務(wù)也有限，使得不少非戶籍人口通過各種方式來逃避繳納社保。

　　上海是國內(nèi)最早老齡化的城市，今后國內(nèi)不少城市也將逐步邁入這個行列。對于老齡化城市而言，維持養(yǎng)老金體系的安全性將是各個城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。目前看起來是包袱的外來人口過不了幾年將會成為各地競相爭取的香餑餑。因此，一個明智的地方政府就應(yīng)該最先拋出繡球——通過給非戶籍人口提供基本公共服務(wù)吸引外來人口，從而在這場爭奪養(yǎng)老金的大戰(zhàn)中拔得頭籌。

　　如果我的這個解釋成立，那地方政府和戶籍居民應(yīng)該鼓掌歡迎戶籍改革才對，通過給外來人口提供當下的教育和醫(yī)療，緩解了目前存在的養(yǎng)老危機，這是一件雙方互利的事，但是為何市長和市民都持反對態(tài)度？在我看來，一個很重要的原因是他們并沒有認真地權(quán)衡過利害得失，尤其是沒有考慮老齡化社會和非老齡化社會的重大區(qū)別。這也難怪，在一切都以戶籍為依據(jù)的公共服務(wù)體系下，誰會去認真思考這些與今天的GDP發(fā)展無關(guān)的內(nèi)容呢？